Jedro

Določba prvega odstavka 152. člena Ustave RS izključuje pristojnost Informacijskega pooblaščenca za izvrševanje kakršnegakoli inšpekcijskega nadzora nad sprejemanjem oziroma izdajanjem abstraktnih splošnih aktov Banke Slovenije.

Izrek

Tožbi se ugodi in se odpravi odločbo Informacijskega pooblaščenca št. 0612-34/2012/4 z dne 14. 3. 2012.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo, izdano po uradni dolžnosti, je inšpekcijski organ, sedaj tožena stranka, z izrekom pod točko I zaradi ugotovljenih nepravilnosti v zvezi z izvajanjem določb Zakona o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju: ZVOP-1) tožeči stranki naložil, da mora črtati besedilo 2., 3., 4. in 5. alineje točke (d) 2. odstavka 3. člena Sklepa o skrbnosti članov uprave in nadzornega sveta bank in hranilnic, objavljenega v Uradnem listu RS, št. … z dne … (točka 1) in da mora s spremembo Sklepa o skrbnosti članov uprave in nadzornega sveta bank in hranilnic seznaniti banke in hranilnice (v nadaljevanju: Sklep o skrbnosti) v roku 5 dni po objavi sklepa v Uradnem listu RS (točka 2) ter da mora prenehati z obdelavo osebnih podatkov z namenom ugotavljanja nasprotja interesov pri vseh posameznikih, navedenih pod točko (e) 3. odstavka 14. člena Sklepa o poročanju posameznih dejstev in okoliščin bank in hranilnic (v nadaljevanju: Sklep o poročanju, Uradni list RS, št. … ), ki ne ustrezajo definiciji ožjega družinskega člana posamezne osebe, kot jo določa 2. odstavek 30. člena Zakona o bančništvu (točka 3), z izrekom pod točko II pa je hkrati odločil, da mora tožeča stranka ukrepe iz točke I/1 do I/3 izvršiti v roku 30 dni od prejema te odločbe ter v roku 7 dni po izvršitvi o tem obvestiti Informacijskega pooblaščenca, sedaj toženo stranko.

V uvodu izpodbijane odločbe se tožena stranka sklicuje na določila 2. in 8. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu (ZInfP), 54. člena ZVOP-1 ter 5. odstavka 29. člena in 1. odstavka 32. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN). V obrazložitvi pa povzema določila 38. člena Ustave v povezavi z 9. členom ZVOP-1 in 61. člena ter 16. točke 129. člena Zakona o bančništvu (ZBan-1), na katerih zaradi bistvene razširitve kroga oseb, ki so opredeljene kot bližnji družinski člani, meni, da gre za prekomerno in s tem nezakonito obdelavo osebnih podatkov v posledici izvajanja določb obeh zadevnih sklepov, s čimer utemeljuje izpodbijano odločbo ob ugotovitvi, da ne gre za izjeme iz 2. ali 3. odstavka 9. člena ZVOP-1, medtem ko izjeme iz 4. odstavka 9. člena ZVOP-1 ni dopustno uporabljati kot sistemsko rešitev, ki bi omogočala trajno obdelavo osebnih podatkov, temveč zgolj v izjemnih primerih. Že sama ročnost postopka (banke morajo svoje poročilo Banki Slovenije predložiti do 30. junija 2012) pa napotuje na to, da v navedenem primeru ne gre za izjemen oziroma nujen primer, ampak za izvajanje sistemskega nadzora, za katerega bo potrebno – če Banka Slovenije vztraja pri predvidenem naboru družinskih članov – rešitev poiskati v ustrezni spremembi določb ZBan-1. Ker je v skladu z določbo 31. člena Zakona o Banki Slovenije (ZBS-1) za odločanje v zadevah na podlagi tega ali drugih zakonov pristojen Svet Banke Slovenije, je zato inšpekcijski zavezanec odločbo dolžan v ustreznem delu izvršiti v okviru tega organa.

V tožbi tožnik uveljavlja tožbene ugovore iz 1., 2. in 3. točke 1. odstavka 27. člena ZUS-1, ker meni, da je izpodbijana odločba nezakonita, češ da je tožena stranka v postopku za izdajo odločbe iz ugotovljenih dejstev napravila napačen sklep o dejanskem stanju, na tej podlagi nepravilno uporabila zakon, in sicer ZVOP-1, poleg tega pa ni ravnala po pravilih postopka, tako da je podana bistvena kršitev pravil postopka, kar je vplivalo na pravilnost odločitve v tolikšni meri, da je izrek izpodbijane odločbe v delu v povezavi s točko II neizvršljiv, oziroma, da gre za takšno pomanjkljivost izreka, da je v tem delu izpodbijana odločba celo nična. Tožnik izpostavlja, da se v izpodbijani odločbi tožena stranka ni opredelila v bistvenem delu do pojasnil, ki ji jih je tožnik posredoval po njenem pisnem pozivu z dne 1. 3. 2012, pač pa je dne 14. 3. 2012 izdala nezakonito odločbo, ki jo utemeljuje predvsem z določili 38. člena Ustave in 9. člena ZVOP-1 in na zaključku, da lahko osebne podatke, ki se obdelujejo, določi le zakon in da podzakonski akt ne more biti podlaga za obdelavo (zbiranje) osebnih podatkov, ki bi presegli nabor podatkov, določen z zakonom.

V tožbi v nadaljevanju obširno pojasnjuje razloge in materialno podlago za izdajo Sklepa o skrbnosti na podlagi 61. člena ZBan-1, ob upoštevanju zgledov po Kodeksu upravljanja javnih delniških družb, 2010, ki so ga sprejeli Ljubljanska borza d.d., Združenje nadzornikov Slovenije in Združenje Manager. Poudarja, da o kakršnemkoli poročanju Banki Slovenije, sedaj tožniku, v kontekstu, kot ga razume tožena stranka, Sklep o skrbnosti sploh ne govori niti ne obvezuje bank in hranilnic h kakršnikoli obdelavi osebnih podatkov o bližnjih družinskih članih članov uprav in nadzornih svetov, niti za namene kontrol, niti za namene poročanja Banki Slovenije. Pač pa Sklep o skrbnosti opredeljuje obveznost posameznega člana pri izvajanju njegove funkcije v banki s ciljem, da sam član predloži nadzornemu svetu tiste informacije in podatke o poslovnih stikih, ki so relevantni v zvezi z ugotavljanjem obstoja nasprotja interesov med tem članom in banko. Po tem sklepu se je namreč banka, z vidika dejanske rabe pojma bližnji družinski član po tem sklepu, dolžna opredeliti do vsakega neposrednega poslovnega stika člana uprave oziroma nadzornega sveta ali bližnjega družinskega člana iz naslova sklenjene pogodbe ali pri uporabi bančnih in drugi storitev banke, ki je ugodnejša, kot velja za druge stranke te banke. Nasprotje interesov po tem sklepu namreč lahko obstaja, če med članom ali bližnjim družinskim članom člana uprave ali nadzornega sveta in banko obstaja pomemben neposredni ali posredni poslovni stik. Sklep tako določa obveznost posameznega člana uprave ali nadzornega sveta, da obvesti nadzorni svet banke o okoliščinah, ki z vidika opravljanja njegove funkcije v banki lahko pomenijo nasprotje interesov s to banko, ki lahko glede na različne življenjske situacije vključuje tudi obveznost obveščanja o pomembnih poslovnih stikih drugih oseb, če bi glede na standarde profesionalne skrbnosti in najvišje etične standarde upravljanja takšno obvestilo bilo primerno zaradi ugotavljanja morebitnega nasprotja interesov (1. točka 61. člena ZBan-1). Dejstvo je, da so lahko poslovne povezave med članom uprave ali nadzornega sveta in banko sporne z vidika etike in profesionalnih standardov. Sklep o skrbnosti pa izrecno ne prepoveduje tovrstnih situacij, temveč zahteva od člana uprave ali nadzornega sveta, da o teh poslih oziroma razmerjih obvesti nadzorni svet te banke. Iz navedenih razlogov je po mnenju tožnika izpodbijana odločba neutemeljena, še posebej, ker ni utemeljena z obrazložitvijo oziroma je s slednjo dejansko v nasprotju, saj v obrazložitvi ni nobenih navedb in argumentov, ki bi utemeljevali 1. in 2. alinejo I. točke izreka. Že zaradi te procesne kršitve je po oceni tožnika izpodbijana odločba nezakonita, saj opisanega dejanskega stanja tožena stranka sploh ni ugotavljala, oziroma je na podlagi delnih ugotovitev naredila napačen sklep o dejanskem stanju, nanj pa vezala zaključek o domnevni kršitvi določb ZVOP-1, ki v tem primeru sploh ne pride v obzir. Prav tako kot neutemeljeno označuje zahtevo tožene stranke v 3. alineji I. točke izreka, da naj Banka Slovenije v 30 dneh od prejema izpodbijane odločbe preneha z obdelavo osebnih podatkov z namenom ugotavljanja nasprotja interesov pri vseh posameznikih, navedenih pod točko € 3. odstavka 14. člena Sklepa o poročanju, ki ne ustrezajo definiciji ožjega družinskega člana posamezne osebe, kot jo določa 30. člen ZBan-1, saj morajo banke na podlagi 195. člena ZBan-1 poročati Banki Slovenije o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za presojo, ali banka posluje v skladu s pravili o upravljanju s tveganji. V tej zvezi pa sodilo med ključna pravila o upravljanju s tveganji prav zahteve glede obvladovanja izpostavljenosti bank do posameznih oseb, kamor se uvrščajo tudi izpostavljenosti do bližnjih družinskih članov posameznih članov uprave ali nadzornega sveta, prokuristov ali pomembnejših lastnikov delnic te banke. Ker morajo vse banke prvo poročilo Banki Slovenije predložiti po stanju na dan 30. 6. 2012 v roku do 25. 7. 2012, je po oceni tožnika že iz tega razloga zadevni del izpodbijane odločbe nezakonit, saj je v povezavi z II. točko izreka neizvršljiv, torej gre za takšno pomanjkljivost, da je izpodbijan odločba celo nična. Sodišču iz vseh navedenih razlogov predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi, oziroma podrejeno, da jo spremeni.

Hkrati s tožbo je tožnik zahteval tudi izdajo začasne odredbe za odlog izvršitve izpodbijane odločbe do izdaje pravnomočne odločbe, oziroma podredno, izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja. Upravno sodišče je njegovi zahtevi ugodilo in na podlagi 2. odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji) začasno, do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu odložilo izvršitev izpodbijane odločbe s sklepom I U 429/2012-4 z dne 28. 3. 2012, ki ga je potrdilo tudi Vrhovno sodišče RS s sklepom I Up 188/2012 z dne 12. 4. 2012, s katerim je bila zavrnjena pritožba tožene stranke zoper izdano začasno odredbo.

V odgovoru na tožbo tožena stranka nasprotuje tožbenim navedbam in v celoti vztraja pri navedbah v izpodbijani odločbi. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno. Dodatno še pojasnjuje, da je bila z izpodbijano odločbo naložena sprememba 2. odstavka 3. člena Sklepa o skrbnosti nujna, da bi se preprečilo nezakonito obdelavo osebnih podatkov, bodisi v fazi zbiranja, hranjenja, sporočanja ali druge obdelave v okviru bank in hranilnic, bodisi v fazi sporočanja osebnih podatkov Banki Slovenije, sedaj tožniku, do katere bi prišlo, če bi oba v izreku izpodbijane odločbe omenjena sklepa ostala v veljavi, in sicer najkasneje do 30. 6. 2012, ko bi bile banke in hranilnice dolžne posredovati Banki Slovenije svoje prvo poročilo.

Tožba je utemeljena.

Predmet spora je uvodoma navedena dokončna inšpekcijska odločba tožene stranke, izdana po uradni dolžnosti, ki v dejanskem pogledu temelji na ugotovitvi, da je Svet Banke Slovenije v nasprotju z 61. členom ZBan-1 pri sprejemu dveh splošnih aktov, konkretno Sklepa o skrbnosti članov uprave in nadzornega sveta bank in hranilnic, objavljenega v Uradnem listu RS, št. … z dne … (v nadaljevanju: Sklep o skrbnosti), in Sklepa o poročanju posameznih dejstev in okoliščin bank in hranilnic, objavljenega v Uradnem listu RS št. … z dne … (v nadaljevanju: Sklep o poročanju), bistveno razširil krog oseb preko obsega, določenega v 2. odstavku 30. člena ZBan-1, tako da je v točki (d) 2. odstavka 3. člena Sklepa o skrbnosti določil opredelitev termina „bližnji družinski član člana uprave oziroma nadzornega sveta banke oziroma hranilnice“ s tem, da poleg oseb iz 2. odstavka 30. člena ZBan-1 tako dodatno obsega še otroke ali posvojence ter starše ali posvojitelje in brate ter polbrate oziroma sestre ter polsestre in tudi dede oziroma babice posameznega člana uprave ali nadzornega sveta konkretne banke ali hranilnice, kar naj bi pri izvajanju določb obeh navedenih sklepov imelo za posledico prekomerno in s tem nezakonito obdelavo osebnih podatkov.

Tožena stranka se v izpodbijani odločbi v njenem uvodu sicer sklicuje na 2. in 8. člen ZInfP ter 54. člen ZVOP-1 in 5. odstavek 29. člena ter 1. odstavek 32. člena ZIN, v obrazložitvi pa na 38. člen Ustave in 9. člen v zvezi z 22. točko 6. člena ZVOP-1, na podlagi katerih v pravnem pogledu utemeljuje izrečeni inšpekcijski ukrep in obseg svojih zakonskih pristojnosti za izvrševanje inšpekcijskega nadzora nad Banko Slovenije kot inšpekcijskim zavezancem v konkretnem primeru. Vendar je tožena stranka pri tem prezrla določilo 152. člena Ustave, ki se glasi: „Slovenija ima centralno banko. V svojem delovanju je ta banka samostojna in odgovarja neposredno Državnemu zboru. Centralna banka se ustanovi z zakonom (1.odstavek). Guvernerja centralne banke imenuje državni zbor (2.odstavek).“ Navedeno po presoji sodišča ob upoštevanju 3. alineje 1. odstavka 160. člena Ustave, po kateri je Ustavno sodišče pristojno za presojo o skladnosti podzakonskih predpisov z ustavo in z zakoni, pomeni, da citirana določba 1. odstavka 152. člena Ustave izključuje pristojnost tožene stranke za izvrševanje kakršnegakoli inšpekcijskega nadzora nad sprejemanjem oziroma izdajanjem abstraktnih splošnih aktov Banke Slovenije, na kar se nanaša izpodbijana inšpekcijska odločba v konkretnem primeru. Temu stališču v prid kaže tudi zakonska opredelitev položaja Banke Slovenije, sedaj tožeče stranke, kot izhaja zlasti iz določil 2. člena in 3. odstavka 13. člena Zakona o Banki Slovenije (ZBS-1-UPB1), ki se glasita: „Banka Slovenije ter člani njenih organov odločanja so neodvisni in pri opravljanju nalog po tem zakonu niso vezani na sklepe, stališča in navodila državnih ali katerihkoli organov, niti se ne smejo nanje obračati po navodila ali usmeritve (2. člen). Banka Slovenije predpiše način in obseg evidentiranja, zbiranja, obdelave, izkazovanja in prenosa podatkov in informacij, potrebnih za izvajanje nalog po tem in drugih zakonih (3. odstavek 13. člena ZBS-1-UPB1).“ Sodišče je po navedenem moralo tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti na podlagi 1. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1. Pri tem je sodišče upoštevalo tudi stališča Ustavnega sodišča, izražena v sklepu št. U-I-92/12-13 z dne 10. 10. 2013, zlasti tč. 5., 6., 7., 8., 9. in 12.