Jedro

Tožnik svojega stališča o nezakonitosti izpodbijanega gradbenega dovoljenja ne more utemeljiti s sklicevanjem na dela, ki niso ne predmet tega dovoljenja, ne zahtevka za njegovo izdajo, čeprav so bila morda predmet katerega od prejšnjih zahtevkov za izdajo tega gradbenega dovoljenja oziroma so bila v naravi izvedena. Seveda pa taka dela z izdanim dovoljenjem tudi niso bila dovoljena; to pomeni, da gre v primeru, če so bila izvedena in niso bila dovoljena z nobenim drugim dovoljenjem ali na podlagi zakona, za nedovoljeno gradnjo. Vendar pa take gradnje ni mogoče obravnavati v okviru postopka za izdajo gradbenega dovoljenja, temveč v morebitnem inšpekcijskem postopku.

Pravica iz drugega odstavka 9. člena ZUP se ne nanaša na navedbe stranke z nasprotnim interesom, ki so nepomembne za odločitev.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II.Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Prvostopenjski upravni organ je v okviru izpodbijanega akta s sklepom zavrnil tožnikovo zahtevo za prekinitev postopka izdaje gradbenega dovoljenja za gradnjo 3. podetape 1. faze Poljanske obvoznice Škofja Loka zaradi rešitve predhodnega vprašanja – sodne ureditve meje med tam navedenimi parcelami, hkrati pa je investitorjema Ministrstvu za promet RS, Direkciji RS za ceste in Občini Škofja Loka izdal gradbeno dovoljenje za gradnjo 3. podetape 1. faze izgradnje Poljanske obvoznice Škofja Loka na tam navedenih parcelah in pod tam navedenimi pogoji.

V obrazložitvi glede sklepa navaja, da je sicer res v teku postopek ureditve meje med tožnikovimi parcelami št. 952, 948/1 in *72, vse k.o. ..., ter parcelo št. 1191/1, prav tako k.o. ..., na kateri naj bi glede na zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja potekala nameravana gradnja. Vendar pa iz spremenjene projektne dokumentacije izhaja, da obravnavana gradnja ne posega v celotno parcelo 1191/1 k.o. …, temveč le na njen južni rob. Navedena parcela je na najožjih delih širša od 3 m, natančnost geodetskega posnetka pa je 1,30 m, kar pomeni, da neurejene parcelne meje na severnem robu te parcele ne predstavljajo ovire za nameravano gradnjo na njenem južnem robu.

Glede na tožnikove ugovore v upravnem postopku prvostopenjski organ isti razlog navaja tudi v obrazložitvi gradbenega dovoljenja. Navaja še, da je podlaga za presojo predvidenih del na parceli št. 1191/1 obseg zahtevka investitorjev, saj se gradbeno dovoljenje lahko nanaša le na dela, ki jih obsega ta zahtevek. Če bi bil obseg del na terenu večji od opisanega v zahtevku, gre za nedovoljeno gradnjo, ki ni predmet postopka za izdajo gradbenega dovoljenja, temveč morebitnega inšpekcijskega postopka. V nadaljevanju podrobno opisuje tudi skladnost obravnavane gradnje s prostorskim aktom.

Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani upravni akt zavrnil. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri se sklicuje na sodbo tukajšnjega sodišča I U 1586/2011, v kateri je sodišče ugotovilo, da je okoliščina o poteku meje za zemljišča, na katerih se gradnja dotika tožnikovih nepremičnin, bistvena za odločitev v zadevi. Ta meja do izdaje izpodbijane odločbe ni bila urejena, investitorja pa sta v tem času intenzivno gradila na celotnem spornem delu parcele št. 1191/1 k.o. ... Po odpravi prejšnjega gradbenega dovoljenja se sklicujeta na varno zapiranje gradbišča in vzpostavitev prvotnega stanja, ki naj bi ga naložila gradbena inšpektorica. Tožnik podrobno opisuje navedena dela in meni, da je po njihovi izvedbi „pravni“ umik projekta na južno mejo parcelo 1191/1 k.o. ... izigravanje tožnika, kakršnemu upravni organi in sodišče ne bi smeli nudi pravnega varstva.

Tožnik do ustne obravnave sploh ni bil seznanjen s tem, da je bila projektna dokumentacija spremenjena, v nadaljnjem postopku pa so bile tožnikove pripombe na spremenjeno dokumentacijo vročene investitorjema, odgovora investitorjev na te pripombe pa tožniku ne. Tožniku tako ni bilo omogočeno, da bi se izjavil glede navedb nasprotne stranke. Kljub možnosti vpogleda v upravni spis in vabilu na ustno obravnavo tožnik zato meni, da v upravnem postopku ni imel enakovrednega procesnega položaja.

Iz izjave projektanta na ustni obravnavi in projektne dokumentacije izhaja, da naj bi obravnavana gradnja na parcelo 1191/1 k.o. ... ne posegala, gradbeno dovoljenje pa v nasprotju s tem omenja gradnjo na južnem robu te parcele. V kakšnem obsegu je predvidena ta gradnja, iz odločbe ni razvidno. Da v navedeno parcelo ne bo poseženo, ne drži, saj so bila gradbena dela na njej že opravljena, in sicer tudi v spornem prostoru, kjer meja s tožnikovimi nepremičninami ni urejena. Pri tem so se izvajalci gradbenih del sklicevali na „dovoljeno“ nujno preprečevanje nadaljnje škode na gradbišču in vzpostavitev prvotnega stanja. Zato ne drži, da bi se meja gradbenih posegov dejansko prestavila na južni rob navedene parcele, temveč gre za naknadno legalizacijo že izvedenih gradbenih posegov. V zvezi s tem je tožnik predlagal tudi izvedbo dokazov, ki jih upravni organ ni izvedel in se tudi ni izjasnil, zakaj ne.

Investitorja sta očitno gradbenim delom na parceli št. 1191/1 k.o. ... dala le drugačno ime in prilagodila njihovo vsebino, s tem pa sta tožniku omejila procesne pravice. Gre tudi za obid predpisov, posebno Odloka o lokacijskem načrtu, znotraj območij katerega leži navedena parcela. Zato mora biti to zemljišče tudi del gradbenega dovoljenja za gradnjo Poljanske obvoznice. Obseg posega je bil prestavljen na južno mejo navedene parcele le zato, da tožnik, ki nasprotuje gradnji, ne bi bil več neposredni mejaš. Upravni organ bi moral vse navedeno ugotoviti in vztrajati, da se meja posega v projektni dokumentaciji določi glede na že izvedene gradbene posege ter prekiniti postopek do ureditve meje.

Drugi odstavek 67. člena ZGO-1 in 35. člen Odloka o lokacijskem načrtu za izgradnjo Poljanske obvoznice Škofja Loka dovoljujeta zgolj možnost gradnje v fazah, kar pomeni, da „se obvoznica gradi primarno enotno, lahko pa tudi ločeno“ (kar je tudi skladno z ZGO-1), vendar največ v treh fazah, izrecno naštetih v Odloku o LN. Gradnja po posameznih funkcionalno, tehnično in tehnološko nezaokroženih in nezaključenih podetapah, kot so opredeljene v izpodbijanem gradbenem dovoljenju, zato ni dovoljena. Tožnik meni, da gre za pomembno pravno vprašanje, na katerega mora odgovoriti najvišja sodna instanca, saj se ne strinja z dosedanjimi stališči sodišča. Vodno soglasje, upoštevano ob izdaji izpodbijanega gradbenega dovoljenja, je bilo izdano na podlagi projektne dokumentacije, ki je bila naknadno večkrat in bistveno spremenjena. Tožnik meni, da bi morala investitorja na podlagi nove projektne dokumentacije pridobiti tudi novo vodno soglasje, predvidena gradnja pa lahko vpliva na povečano poplavno ogroženost njegovih nepremičnin. Poleg tega so tako vodno, kot tudi ostala v izreku citirana soglasja, že pred izdajo izpodbijanega dovoljenja nehala veljati. Gre za materialnopravno vprašanje, na katerega morata upravni organ in sodišče paziti po uradni dolžnosti in ga ne moreta odpraviti z argumentom, da ta ugovor presega tožnikovo pravno korist. Iz navedenih razlogov tožnik sodišču predlaga, naj izpodbijani upravni akt odpravi, toženki pa naloži povračilo stroškov upravnega spora.

Toženka na tožbo ni odgovorila, investitorja, ki sta v tem upravnem sporu prizadeti stranki, pa v svojih odgovorih na tožbo podrobno pojasnjujeta dejanske okoliščine v zvezi z obravnavano gradnjo ter v bistvenem ponavljata razloge izpodbijanega upravnega akta.

Tožba ni utemeljena.

Po 128. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) sme pristojni organ v stvareh, v katerih je po zakonu ali po naravi stvari za začetek upravnega postopka in za sam postopek potrebna zahteva stranke, voditi postopek samo, če je taka zahteva podana. Po prvem odstavku 133. člena ZUP lahko stranke do izdaje odločbe na prvi stopnji razširi ali spremeni postavljeni zahtevek, po prvem odstavku 134. člena ZUP pa lahko do izdaje drugostopenjske odločbe svojo zahtevo delno ali v celoti umakne. Odločanje v upravnem postopku, ki je bil – kot v obravnavani zadevi – začet na zahtevo stranke, je torej vezano na obstoj te zahteve oziroma njeno vsebino (zahtevek), stranka pa s to zahtevo prosto razpolaga. Sodišče se zato strinja z stališčem toženke, da je lahko odločala o obravnavani gradnji le v obsegu, kakršen izhaja iz zahtevka obeh investitorjev.

Po 1. točki drugega odstavka 54. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) je treba projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja priložiti zahtevi za izdajo tega dovoljenja, po drugem odstavku 68. člena istega zakona pa je projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja sestavni del gradbenega dovoljenja. Po opredelitvi iz 5.2. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 so s projektno dokumentacijo (kamor sodi tudi projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja) določene značilnosti nameravane gradnje, kar skupaj s prej navedenimi določbami pomeni, da je investitorjev zahtevek in z njim obseg odločanja v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja opredeljen z vsebino predložene projektne dokumentacije, torej projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja. Toženka zato tudi po presoji sodišča ni imela zakonske podlage za odločanje o gradbenih delih, ki niso zajeta v tem projektu.

Tožnik torej svojega stališča o nezakonitosti izpodbijanega gradbenega dovoljenja ne more utemeljiti s sklicevanjem na dela, ki niso ne predmet tega dovoljenja, ne zahtevka za njegovo izdajo, čeprav so bila morda predmet katerega od prejšnjih zahtevkov za izdajo tega gradbenega dovoljenja oziroma so bila v naravi izvedena. Seveda pa taka dela z izdanim dovoljenjem tudi niso bila dovoljena; to pomeni, da gre v primeru, če so bila izvedena in niso bila dovoljena z nobenim drugim dovoljenjem ali na podlagi zakona, za nedovoljeno gradnjo. Vendar pa take gradnje ni mogoče obravnavati v okviru postopka za izdajo gradbenega dovoljenja, temveč v morebitnem inšpekcijskem postopku (145. člen ZGO-1).

Glede na tožbene navedbe sodišče dodaja še, da mora biti po drugem odstavku 133. člena ZUP stranka z nasprotnim interesom o spremembi zahtevka obveščena „takoj“, po 158. členu ZUP pa je treba stranki še pred ustno obravnavo omogočiti seznanitev z dokumenti, skicami ali drugimi predmeti, ki bodo predmet obravnave. Tožnik z navedbo, da je bil s spremembo zahtevka seznanjen šele na ustni obravnavi, očitno uveljavlja kršitev teh določb, vendar pa pri tem ne navaja, kako naj bi ta kršitev vplivala na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe. Ob tem ne gre za kršitev, ki bi po določbi drugega odstavka 237. člena ZUP v vsakem primeru štejejo za bistvene, iz predloženih upravnih spisov pa ne izhaja, da bi bilo tožniku zaradi časa seznanitve s spremembo zahtevka kakorkoli preprečeno ali bistveno oteženo obravnavanje spremenjenega zahtevka. Tožbena navedba, da naj bi v tem pogledu prišlo do bistvene kršitve upravnega postopka, je zato neutemeljena.

Med strankama ni sporno, da je tožnik v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja sodeloval kot stranski udeleženec, torej kot oseba, ki je izkazala pravni interes, kar pomeni, da je v postopku varovala svoje pravne koristi (prvi odstavek 43. člena ZUP). Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (drugi odstavek istega člena). Tožnik je torej v obravnavanem upravnem postopku lahko uspešno uveljavljal le svoje (osebne) koristi, ki mu gredo kot lastniku nepremičnine v vplivnem območju obravnavane gradnje, in temeljijo na ZGO-1, prostorskem aktu in drugih splošnih pravnih aktih, ki urejajo izdajo gradbenega dovoljenja (v tem pogledu prim. tudi pravna stališča v odločbah VS RS X Ips 329/2010, I Up 118/2002 in I Up 183/2006).

Tožnik ne navaja, v katero od njegovih osebnih, na zakonu oziroma podzakonskem aktu temelječih koristi, naj bi posegale zatrjevane kršitve v zvezi s skladnostjo gradnje s prostorskim aktom, faznostjo gradnje in veljavnostjo soglasij. Tudi sicer iz besedila predpisov, ki naj bi bili prekršeni, ne izhaja, da bi ti predpisi priznavali tožniku kakršnokoli individualno korist, ki bi bila vezana na lastništvo nepremičnine v vplivnem območju gradnje. Gre torej za javno korist, ki je tožnik, kot je bilo že obrazloženo, kot stranski udeleženec ne more uveljavljati v upravnem postopku in s tem tudi ne v upravnem sporu.

Kot je bilo že obrazloženo, tožnik v tem upravnem sporu navedb o posegu v svoje pravne koristi ne more utemeljevati z deli, ki niso predmet obravnavanega gradbenega dovoljenja oziroma zahtevka za njegovo izdajo, čeprav so bila ta dela v naravi izvedena. Drugih okoliščin, ki bi pomenile poseg v njegovo pravno korist, pa tožnik niti ne zatrjuje.

S tega stališča je brezpredmetna tudi nejasnost oziroma zatrjevana protispisnost obrazložitve izpodbijane odločbe glede vprašanja, ali obravnavana gradnja na parcelo št. 1191 k.o. ... sploh ne posega ali pa posega na njen južni rob. Kot rečeno, tožnik namreč v nobenem od teh primerov ne navaja, kako naj bi gradnja posegala v njegovo pravno korist. Ker ta okoliščina torej ni pomembna za odločitev, na pravilnost te odločitve ni moglo vplivati dejstvo, da toženka ni izvedla dokazov, ki jih je tožnik predlagal v zvezi s to okoliščino, niti da tega ni ustrezno obrazložila.

Po prvem odstavku 9. člena ZUP je treba pred izdajo odločbe stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločbo, po tretjem odstavku istega člena pa organ odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo. V tem kontekstu je treba razumeti tudi drugi odstavek tega člena, po katerem mora imeti vsaka stranka možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotnim interesom. Povedano drugače: pravica iz drugega odstavka 9. člena ZUP se ne nanaša na navedbe stranke z nasprotnim interesom, ki so nepomembne za odločitev. Da se načelo zaslišanja stranke (s katerim je v upravnem postopku zagotovljeno spoštovanje ustavnega načela enakega varstva pravic) nanaša izključno na dejstva in okoliščine, pomembne za odločitev, izhaja tudi iz vrste nadaljnjih določb ZUP (prim. npr. 146. člen).

Da bi opredelitev prizadetih strank do tožnikovih pripomb k spremenjenemu projektu, o kateri naj se ne bi mogel izjaviti, vsebovala navedbe, pomembne za odločitev, iz obrazložitev prvostopenjske in drugostopenjske odločbe ali iz predloženih upravnih spisov ne izhaja, česa takega pa ne navaja niti tožnik. Zato po presoji sodišča tudi v tem pogledu ni prišlo do bistvene kršitve določb upravnega postopka.

Glede na tožbene navedbe sodišče pripominja še, da se je do vprašanja faznosti gradnje podrobno opredelilo že v sodbah I U 1586/2011, I U 330/2009 in I U 5/2010, ki se poleg tokrat obravnavane nanašajo še na gradnjo 2. in 4. podetape 1. faze Poljanske obvoznice Škofja Loka na odseku Ljubljanska cesta – predor. V teh sodbah je zavrnilo tožnikova stališča, da je gradnja oz. izdaja gradbenih dovoljenj za podetape posameznih faz v nasprotju z drugim odstavkom 67. člena ZGO-1 v zvezi s 35. členom LN. Navedeno stališče je bilo tudi predmet presoje Vrhovnega sodišča, ki je s sklepom X Ips 169/2010 z dne 25. 5. 2011 odločilo, da določbe ZGO-1, ki urejajo izdajo več delnih gradbenih dovoljenj (drugi odstavek 67. člena ZGO-1) in določbe LN, ki določajo faze izvajanja gradnje obvoznice (35. člen LN), ne urejajo istega pravnega vprašanja. Zato sodišče ponovno ugotavlja, da določenost faz gradnje v LN ne zavezuje upravnega organa, da gradbena dovoljenja izdaja v določenem vrstnem redu ali celo le za celotno fazo. Morajo pa biti za delna gradbena dovoljenja izpolnjeni vsi pogoji po ZGO-1, zato je neutemeljen tožbeni očitek, da se z izdajo delnega gradbenega dovoljenja obide določbe 56. in 62. člena ZGO-1. Ne glede na navedeno pa zgolj nestrinjanje tožnika s tem pravnim stališčem sodišča in pomembnost pravnega vprašanja ne moreta nadomestiti tožnikovega pravnega interesa, ki ga po presoji sodišča iz prej navedenih razlogov ni uspel izkazati.

Sklep o zavrnitvi tožnikove zahteve za prekinitev postopka je formalno sicer del izpodbijanega akta, vendar pa gre po vsebini za procesni sklep, ki sam po sebi ne more vplivati na tožnikov pravni položaj. Kolikor tožnik z izpodbijanjem tega sklepa uveljavlja kršitev upravnega postopka, pa sodišče ponavlja, da tožnik ni izkazal, da bi okoliščina, zaradi katere je zahteval to prekinitev – torej potek meje na severnem robu navedene parcele – kakor koli posegala v njegove pravne koristi.

Iz navedenih razlogov in ker tudi ostale tožbene navedbe niso mogle vplivati na odločitev, je sodišče tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno. Ker nobena od strank ni navedla novih dejstev in dokazov, ki bi jih sodišče lahko upoštevalo oziroma bi bili pomembni za odločitev, je v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

Po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.