Jedro

Ker sodišče prve stopnje ni opravilo celovitega, zlasti pa ne pravilnega predhodnega preizkusa izpolnjenosti procesnih predpostavk za odločanje o začasni odredbi, je preuranjeno odločilo o začasni odredbi.

Izrek

I. Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani I U 1186/2012-11 z dne 14. 8. 2012 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču, da opravi nov postopek.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v zvezi s tožbo zoper sklep vršilca dolžnosti dekana Fakultete za humanistične študije Univerze na Primorskem (v nadaljevanju v. d. dekana), št. 092-30/12 z dne 30. 7. 2012, sklenilo da se zahtevi tožnikov za izdajo začasne odredbe ugodi in se odloži izvršitev navedenega sklepa do izdaje pravnomočne odločbe o tožbi zoper navedeni akt v tem upravnem sporu. V. d. dekana je z navedenim sklepom na podlagi 65. člena Statuta Univerze na Primorskem (Statut UP-UPB1, Ur. 1. RS, št. 124/2008 in 96/2011, v nadaljevanju Statut) in 31. člena Pravil o organizaciji in delovanju Fakultete za humanistične študije (v nadaljevanju Pravila), skladno s 67. členom Statuta in 39. členom Pravil ter na podlagi Odločbe o imenovanju dekana oziroma v. d. dekana v 1. točki izreka izpodbijanega sklepa odločil, da se skladno s sodbo Upravnega sodišča RS I U 800/2012-17 z dne 9. 7. 2012, odpravi sklep o začetku postopka volitev in imenovanje volilne komisije, sprejet na 35. redni seji senata Univerze na Primorskem Fakultete za humanistične študije (v nadaljevanju sklep Senata) z dne 1. 3. 2012 pod točko 8 - začetek postopka za volitve dekana fakultete, in sicer skupaj z rokovnikom volilnih opravil, ki je priloga tega sklepa; odločil je tudi, da se razveljavijo vsa volilna opravila in ustavi se postopek volitev kandidata za predlog rektorju Univerze na Primorskem za imenovanje dekana Univerze na Primorskem, Fakultete za humanistične študije, ki je začet na podlagi odpravljenega sklepa. V 2. točki izreka izpodbijanega sklepa je dekan odločil, da se postopek izvolitve kandidata za predlog imenovanja dekana skladno s 67. členom Statuta in 39. členom Pravil prične s 5. 10. 2012, t. j. šest mesecev pred iztekom mandata dosedanjemu v. d. dekana, poteka pa po rokovniku, ki je priloga in sestavni del tega sklepa. V 3. točki izreka izpodbijanega sklepa pa je dekan imenoval volilno komisijo.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje ugotavlja, da je podana bistvena predpostavka za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe, to je vložena tožba, ki pa mora biti v skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča popolna, razumljiva in mora izpolnjevati druge z zakonom določene pogoje za vsebinsko obravnavanje. Pri preizkusu tožbe je sodišče prve stopnje ugotovilo in to tudi obširno obrazložilo, da ni podan noben od razlogov iz prvega odstavka 36. člena ZUS-1, na podlagi katerih bi bilo treba tožbo in posledično zahtevo za izdajo začasne odredbe zavreči. Podane pa so tudi vse procesne predpostavke za odločanje o predlagani začasni odredbi. Za izdajo začasne odredbe so izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1, navedbe tožene stranke, ki je v odgovoru na zahtevo za izdajo začasne odredbe njeni izdaji nasprotovala, pa je ocenilo za neutemeljene.

3. Pritožnica v pritožbi zoper sklep prvostopenjskega sodišča vlaga uveljavlja vse pritožbene razloge iz 75. člena ZUS-1. Predlaga, da se pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da se predlog za izdajo začasne odredbe in tožba v celoti zavržeta, podredno pa, da se predlog za izdajo začasne odredbe zavrne kot neutemeljen, oziroma podredno, da se izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje sodišču prve stopnje. Tožeči stranki naj se naložijo v plačilo stroški postopka.

4. Tožniki v odgovoru na pritožbo predlagajo, da se pritožba v celoti zavrne in se potrdi izpodbijani sklep, toženi stranki pa naloži plačilo dodatnih stroškov.

5. Pritožba je utemeljena.

6. Po presoji Vrhovnega sodišča je odločitev sodišča prve stopnje o izdaji predlagane začasne odredbi preuranjena, saj temelji na njegovi zmotni presoji, da so procesne predpostavke za to odločanje, to je tožba, ki je primerna za vsebinsko obravnavno v upravnem sporu, izpolnjene. Ker sodišče prve stopnje o tožbi še ni odločilo, opravilo je le njen predhodni preizkus v smislu izpolnjenosti pogojev za vsebinsko obravnavanje začasne odredbe, tudi Vrhovno sodišče ne more odločiti o tožbi, prav tako se ne more natančnejše opredeljevati do mnenj in stališč, ki jih je prvostopenjsko sodišče v izpodbijanem aktu sprejelo v zvezi s tožbo. Glede na to, da Vrhovno sodišče meni, da za odločanje o izdaji začasne odredbe očitno niso bile izpolnjene procesne predpostavke, se v tem sklepu do izdane začasne odredbe niti ne opredeljuje.

7. Vrhovno sodišče namreč meni, da je naziranje in utemeljevanje prvostopenjskega sodišča, da gre za tožbo zoper upravni akt oziroma drug posamični akt, zoper katerega bi bilo sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu v smislu 2. člena ZUS-1, napačno in v nasprotju z določbo 2. člena ZUS-1 ter zlasti z 2. in 5. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), kar bo deloma, kolikor je to dopustno, glede na to, da o tožbi sami še ni odločeno, pojasnjeno v nadaljevanju te obrazložitve. Nepojasnjeno pa je v tej zvezi tudi, kako je glede na peti odstavek 17. člena ZUS-1 mogoče za toženo stranko (ki je sedaj vložila tudi to pritožbo) šteti Univerzo na Primorskem, ki jo zastopa rektor, medtem ko je izpodbijani akt izdal (v. d.) dekan Fakultete za humanistične študije Univerze na Primorskem, ki je vodilni delavec te fakultete in so njegove naloge in pooblastila določene v drugi alineji prvega odstavka 24. člena Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZVis) oziroma 65. in 67. členu Statuta ter 31. in 39. členu Pravil. 8. Tožniki so dopustnost svoje tožbe in pristojnost upravnega sodišča utemeljevali na podlagi 4. člena ZUS-1. Ta določa, da v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

9. Sodišče prve stopnje pa v predhodnem preizkusu procesnih predpostavk za odločanje o začasni odredbi v zvezi z vloženo tožbo v izpodbijanem sklepu ni pojasnilo, zakaj naj ne bi šlo za upravni spor po 4. členu ZUS-1, temveč je v predhodnem preizkusu ocenjevalo tožbo, vloženo po 4. členu ZUS-1, torej tožbo v „subsidiarnem upravnem sporu“ (glej tudi tretji odstavek 30. člena ZUS-1), kot tožbo po 2. členu ZUS-1, torej kot tožbo v „rednem upravnem sporu“. Menilo je tudi, da z izpodbijanim aktom ni bilo poseženo v ustavni pravici iz 44. člena (sodelovanje pri upravljanju javnih zadev) oziroma 58. člena (avtonomnost univerze in drugih visokih šol) Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS), kot so utemeljevali tožniki, temveč v ustavno pravico iz 75. člena URS, po kateri delavci sodelujejo pri upravljanju v gospodarskih družbah in zavodih na način in pod pogoji, ki jih določa zakon. Pri tem pa se Vrhovnemu sodišču zastavlja tudi vprašanje, zakaj upravno sodišče meni, da je pristojno za odločanje o posegu v to pravico, še zlasti glede na odločbe Zakona o delovnih in socialnih sodiščih in 1. točko komentarja k 75. členu URS, dopolnitev A, stran 1069. 10. Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 se v upravnem sporu presoja zakonitost dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov pa se v upravnem sporu odloča samo, če tako določa zakon. Po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 je upravni akt upravna odločba ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne oseba ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Po tretjem odstavku 2. člena ZUS-1 pa je dokončni upravni akt tisti akt, zoper katerega ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev v postopku odločanja.

11. Po presoji Vrhovnega sodišča v tem sporu izpodbijani akt očitno ni upravni akt. Da pa bi šlo za drug akt, zoper katerega bi bilo sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu, pa ni določeno v nobenem zakonu.

12. Izpodbijani akt je sicer enostranski, očitno pa ni niti upravna odločba (čeprav ima naslov „sklep“ in ima skoraj vse sestavine kot upravna odločba, razen pouka o pravnem sredstvu, pa po vsebini ni upravna odločba, saj z njim ni odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi s področja upravnega prava, glej 2. člen ZUP); niti ni drug javnopravni akt (ne posega v javnopravno sfero temveč v notranje volilne postopke na fakulteti, ki po določbah osme alineje drugega odstavka 6. člena ZVis izrecno spadajo v področje avtonomnega urejanja univerze oziroma fakultete, ter navzven, zoper tretje, ne učinkujejo); niti ni oblastveni posamični akt (dekan ne izvršuje oblasti, temveč je vodstveni delavec - organ fakultete, katerega naloge in pooblastila so določene v drugi alineja prvega odstavka 24. člena ZVis oziroma 65. in 67. členu Statuta 31. in 39. členu Pravil, navzven – izven fakultete, razen pri odločanju v zadevah, v katerih ima javna pooblastila, kar pa odločanje s sklepom, ki se ga izpodbija s tožbo, ni, pa njegove odločitve nimajo pravnega učinka); ni izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije (z njim se ne odloča o pravicah, obveznostih oziroma pravnih koristih fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava, glej 2. člen ZUP); niti ga ni ga izdal upravni organ oziroma nosilec javnega pooblastila v okviru izvrševanja javnega pooblastila (glede pojma organ in uradna oseba glej 5. člen ZUP).

13. Ker sodišče prve stopnje kljub obširni obrazložitvi ni opravilo celovitega (glede tožbe po 4. členu ZUS-1) zlasti pa ne pravilnega predhodnega preizkusa izpolnjenosti procesnih predpostavk za odločanje o začasni odredbi, je preuranjeno odločilo o začasni odredbi in jo celo izdalo. S tem pa je bistveno kršilo določbe postopka v upravnem sporu, in sicer 32. člen ZUS-1, in je to vplivalo na zakonitost in pravilnost izpodbijanega sklepa (drugi odstavek 75. člena ZUS-1). Zato je Vrhovno sodišče na podlagi 77. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1 izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

14. Ker je Vrhovno sodišče razveljavilo izpodbijani sklep in zadevo vrnilo v ponoven postopek prvostopenjskemu sodišču, je v skladu s tretjim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku, ki se v upravnem sporu na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 primerno uporablja za vprašanja postopka, ki v ZUS-1 niso urejena, pridržalo odločitev o stroških pritožbenega postopka za končno odločbo.