6.2.1997

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo trideset poslancev s prvopodpisanim dr. Francem Zagožnom, na seji dne 6. februarja 1997

o d l o č i l o:

Določbi 241. in 265. člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 40/93, 80/94 in 28/96) nista v neskladju z Ustavo.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Predlagatelji zahtevajo oceno ustavnosti 241. in 265. člena Poslovnika Državnega zbora (v nadaljevanju: PoDZ). Menijo, da sta navedeni določbi v nasprotju z drugim odstavkom 118. člena Ustave in v nasprotju z 247. členom PoDZ. Izpodbijani določbi naj bi dopuščali, da je za izvolitev Vlade oziroma posameznega ministra zadostna večina poslancev, ki so oddali veljavne glasovnice. Po določbi drugega odstavka 118. člena Ustave pa je za razrešitev Vlade ali posameznega ministra potrebna večina vseh poslancev. Nasprotje z določbo 247. člena PoDZ naj bi bilo ob upoštevanju drugega odstavka 118. člena Ustave podano zato, ker ta določba predvideva, da se funkcionarji, ki jih voli ali imenuje Državni zbor, razrešijo po enakem postopku, kakor je določen za izvolitev ali imenovanje.

2.Vlagatelji zahteve predlagajo Ustavnemu sodišču, naj ugotovi, da sta izpodbijani določbi v skladu z Ustavo le, če se razlagata tako, da mora za izvolitev Vlade ali ministra glasovati večina vseh poslancev.

3.Zahteva je bila predložena Državnemu zboru v odgovor. Državni zbor je na zahtevo odgovoril. Meni, da je zahteva neutemeljena in da izpodbijani določbi nista v neskladju z Ustavo. Določba 241. člena PoDZ le za primer volitev funkcionarjev v Državnem zboru povzema ureditev, določeno v 86. členu Ustave. Ustava, Zakon o Vladi in PoDZ ne vsebujejo določb, ki bi za imenovanje ministrov zahtevale kvalificirano večino. Določba 265. člena PoDZ naj bi urejala le način odločanja, ne pa tudi večine za sprejem odločitve. Izpodbijani določbi naj bi ne bili v nobenem razmerju do določbe drugega odstavka 118. člena Ustave. Ta naj bi urejal posebno situacijo, za katero je ustavodajalec postavil strožje pravilo glede večine. Izpodbijani določbi naj bi tudi ne bili v nasprotju z določbo 247. člena PoDZ, ker naj bi predlagatelji zahteve neutemeljeno postavili vzročno zvezo med rešitvami, ki med seboj niso povezane. Razlikovanje glede večine, potrebne za imenovanje ministrov, in večine, potrebne za izrek nezaupnice, je po mnenju Državnega zbora tudi ustavnopravno utemeljeno. Kvalificirana večina naj bi le še poglobila že doslej večkrat kritizirano značilnost našega ustavnega sisitema, po kateri ministre imenuje Državni zbor.

B.

4.PoDZ v XII. poglavju, v katerem ureja volitve in imenanja, med splošnimi določbami tega poglavja v 241. členu določa: "Kandidat je izvoljen, če zanj glasuje večina poslancev, ki so oddali veljavne glasovnice, če Ustava, zakon in ta poslovnik glede posameznih volitev ne določajo drugače." V to poglavje je uvrščena tudi določba 247. člena, ki določa v prvem odstavku: "Državni zbor razrešuje funkcionarje, ki jih voli ali imenuje na podlagi Ustave, zakona ali tega poslovnika, po enakem postopku, kakor je določen za izvolitev ali imenovanje." V XIV. poglavju ureja PoDZ vprašanja, ki sodijo v razmerja Državnega zbora do Vlade in v tem okviru med določbami o imenovanju ministrov v 265. členu določa: "O imenovanju ministrov glasujejo poslanci tako, da glasujejo o listi kandidatov za ministre kot celoti. Glasuje se tajno.

5.Ustava določa v 86. členu, da Državni zbor sprejema zakone in druge odločitve ter ratificira mednarodne pogodbe z večino opredeljenih glasov navzočih poslancev, kadar ni z Ustavo ali z zakonom določena drugačna večina. S tem je postavljeno splošno pravilo za odločanje v Državnem zboru.

6.Po drugem odstavku 111. člena Ustave je kvalificirana večina vseh poslancev potrebna za izvolitev predsednika Vlade. Glede ministrov pa Ustava ne vsebuje drugačne ureditve kot je vsebovana v 86. členu Ustave. V 112. členu Ustava določa, da ministre imenuje in razrešuje Državni zbor na predlog Vlade in da se mora predlagani minister pred imenovanjem predstaviti pristojni komisiji Državnega zbora in odgovarjati na njena vprašanja. V skladu s to določbo torej za imenovanje in razrešitev ministra na predlog predsednika Vlade zadošča večina, ki jo določa 86. člen Ustave. Drugačno večino pa ureja Ustava v primeru, ko poslanci po razpravi o interpelaciji o delu Vlade ali posameznega ministra odločajo o izreku zaupnice. V tem primeru je določena v drugem odstavku 118. člena Ustave kvalificirana večina vseh poslancev. Razlikovanje, ki ga je tako v bistvu uvedla že Ustava med večino, ki odloča o imenovanju (in razrešitvi ministra na predlog predsednika Vlade), in večino, ki odloča o razrešitvi ministra na podlagi vložene interpelacije, ni nelogično in ima svoje ustavnopravne razloge. Namen ustavodajalca, da zagotovi kontinuirano in stabilno izvrševanje državnih funkcij, je jasno razviden iz več ustavnih določb - na primer tudi iz določbe 83. člena (poslanska imuniteta), 109. člena (če Ustavno sodišče ugotovi, da predsednik krši Ustavo ali huje krši zakon, je potrebna dvotretjinska večina glasov vseh sodnikov za odvzem funkcije) in 117. člena (konstruktivna nezaupnica). Izražen pa je tudi v ureditvi, ki je predmet 118. člena Ustave, katere namen je torej zagotoviti kontinuirano in stabilno opravljanje izvršilno - upravne funkcije državne oblasti. Zato je razumljivo, da je ustavodajalec za razrešitev ministra na podlagi izrečene nezaupnice proti volji predsednika Vlade določil kvalificirano večino.

7.Iz povedanega sledi, da Ustava sama ne vzpostavlja kvalificirane večine vseh poslancev za odločitev o imenovanju Vlade, prav tako pa te večine ni postavil Zakon o Vladi (Uradni list RS, št. 4/93 in 23/96), ki v poglavju o sestavi in delu Vlade vsebuje določbo (17. člen) o imenovanju ministrov in ne določa drugačne večine za imenovanje Vlade. Določba 241. člena PoDZ je vsebinsko identična določbi 86. člena Ustave. Ta zahteva večino opredeljenih glasov. Če se glasuje tajno, predstavljajo opredeljene glasove veljavne glasovnice. Izpodbijana določba torej ni v nasprotju z določbo 86. člena Ustave. Na zahtevo po kvalificirani večini za imenovanje ministrov tudi ni mogoče sklepati iz določbe drugega odstavka 118. člena Ustave, ki ureja poseben primer odločitve o razrešitvi posameznika funkcije ministra ali razrešitvi cele Vlade. Določba drugega odstavka 118. člena je v razmerju do določbe 86. člena Ustave lex specialis. Izjeme od splošnega pravila pa je treba razlagati ozko, njihove uporabe ni mogoče razširjati na druge primere, ki zaradi svoje drugačnosti lahko sodijo le pod pod splošno določbo. Zato za imenovanje članov Vlade velja določba 86. člena Ustave. Določba 241. člena PoDZ zato tudi ni v naprotju z določbo drugega odstavka 118. člena Ustave.

8.Določba 265. člena PoDZ, kakor zatrjujejo sami predlagatelji, ne vsebuje ureditve o potrebni večini za odločanje. Glede na določbo 86. člena Ustave takšna ureditev tudi ni potrebna. Zato tudi glede te določbe, tako kot glede določbe 241. člena PoDZ, zahteva za oceno ustavnosti ni utemeljena in je bilo treba odločiti, kakor izhaja iz izreka te odločbe.

9.Predlagatelji tudi zatrjujejo, da sta izpodbijani določbi v nasprotju z določbo 247. člena PoDZ. Morebitna medsebojna neusklajenost posameznih določb istega akta lahko postane predmet ustavnosodne presoje v primerih, ko bi bilo zaradi tega izvrševanje posameznih določb v nasprotju z Ustavo (zlasti z vidika skladnosti z načeli pravne države). V določbi prvega odstavka 247. člena PoDZ je predvideno, da Državni zbor pri razrešitvi funkcionarja postopa enako kakor pri imenovanju oziroma izvolitvi. Vendar je v četrtem odstavku citiranega člena izrecno določeno, da se odločitev o razrešitvi sprejme z večino, ki jo določa zakon ali ta poslovnik. Ureditev večine, ki je potrebna za odločitev o razrešitvi, torej ni predmet prvega odstavka 247. člena PoDZ. Zato zatrjevana medsebojna neskladnost ne obstoji in presoja njene morebitne ustavnosti tudi ni bila potrebna.

C.

10.Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi prvega odstavka 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnik Šturm je dal pritrdilno ločeno mnenje.

P r e d s e d n i k dr. Tone Jerovšek

Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Šturma, ki se mu pridružujejo sodniki dr. Jerovšek, dr. Jambrek in dr. Zupančič

V naravi stvari parlamentarne demokracije je, da se vlada sestavlja konsenzualno v skladu s parlamentarno večino, ki izvoli mandatarja in s tem tudi vlado. Glavni razlog za ustavno pravno ureditev vidim v namenu zakonodajalca po kontinuiranem opravljanju državnih funkcij in s tem k ohranjanju stabilnosti v procesu opravljanja državnih nalog. Tak namen zakonodajalca je v ustavi na več mestih izrazito poudarjen in jasno razviden. To ne velja samo za vlado in ministre, ampak tudi za druge državne funkcionarje. Tako npr. 109. člen ustave določa, da predsednik republike obrži svoj položaj tudi v primeru, če ustavno sodišče ugotovi, da je kršil ustavo ali huje kršil zakon. Morebitni odvzem njegove funkcije je možen šele s posebno, to je z dvotretjinsko večino glasov vseh sodnikov, ki v tem primeru odločijo po prostem preudarku. V 83. členu ustave, ki obravnava poslansko imuniteto, je izrecno določeno, da državni zbor lahko prizna imuniteto tudi poslancu, ki se nanjo ni skliceval, ali ki je bil zaloten pri kaznivem dejanju, za katerega je predpisana kazen zapora nad 5 let.

Iz prikazanih primerov je razviden pomen, ki ga Ustava pripisuje kontinuiteti opravljanja državnih funkcij in državnih nalog. Res gre v takih primerih lahko za določeno neskladje med posameznimi ustavnimi določbami, vendar v tem primeru to neskladje ne prerašča v nevzdržno ustavno protislovje. V primeru, da bi prišlo do nevzdržnega protislovja med posameznimi specifićnini določbami Ustave, ni mogoče izkjučiti možnosti, da bi Ustavno sodišče (če ni mogoče z interpretacijskimi metodami določiti prednost ene ustavne norme pred drugo) ob tehtanju ustavno varovanih dobrin ugotovilo, kateri od norm je treba dati prednost. Vendar v obravnavanem primeru ne gre za takšen primer. Ustava posebej ne ureja položaja, do katerega lahko pride v primeru, kadar državni zbor, potem ko je že bil izvolil mandatarja, ne izvoli Vlade, ki jo predlaga. Rešitev, ki jo v takih primerih predvideva Poslovnik Državnega zbora je lahko ustavno sporna. Po tej ureditvi namreč mandatar lahko predloži ponoven predlog za sestavo Vlade, o katerem se tako kot o prvem glasuje v celoti. Tudi če ta poskus ne uspe, ima mandatar možnost poskusiti še enkrat; šele po tem, tretjem predlogu se poslanci opredelijo o vsakem ministru posebej. Za izvolitev Vlade pa je v tem primeru potrebna dvotretjinska večina.

Prikazana ureditev iz Poslovnika je lahko ustavno sporna. Ne prispeva namreč k stabilnosti opravljanja državnih funkcij, ker ne gre za Vlado ampak za mandatarja, ki mora Vlado šele sestaviti. Takšna ureditev je lahko ustavno vprašljiva z vidika ustavnega načela demokratičnosti, ker postavlja preveč v ospredje enega in istega mandatarja, saj drugi kandidati za mandatarja iz 111. člena Ustave praktično ne morejo priti na vrsto. Zaradi dolgotrajnih postopkov taka ureditev ustvarja pravno negotovost in s tem ne prispeva k stabilnosti državne ureditve, ampak ustvarja nasprotne učinke. Končno je taka ureditev lahko vprašljiva tudi z vidika ustavnega načela delitve oblasti, če nanj gledamo kot na sistem zavor in ravnovesij ter brzdanja državne oblasti, tudi zato ker daje prevelik poudarek enemu mandatarju.

dr. Lovro Šturm

dr. Tone Jerovšek

dr. Peter Jambrek

dr. Boštjan M. Zupančič