9. 11. 2000

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Branka Reismana iz Maribora, Otona Račečiča Kernela iz Prestranka, ki ga zastopa Jožica Bauman Gašperin, odvetnica v Ljubljani, ter Mirana Jusa in Danijela Praprotnika, obeh iz Ljubljane, na seji dne 9. novembra 2000

s k l e n i l o:

Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o ukinitvi pravice do regresa za letni dopust za leto 1998 (Uradni list RS, št. 87/97) se zavrnejo.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Na podlagi izpodbijanega zakona v letu 1998 niso bili upravičeni do regresa za redni letni dopust funkcionarji v državnih organih, funkcionarji ter poslovodni in vodstveni delavci v javnih zavodih in družbah v večinski lasti države ali lokalnih skupnosti.

2.Pobudnik Branko Reisman je višji sodnik. Meni, da je izpodbijani zakon protiustaven vsaj v delu, v katerem ukinja pravico do regresa sodnikom rednih sodišč. Navaja, da na podlagi 126. člena Ustave ureditev in pristojnost sodišč določa zakon.

Eden od elementov neodvisnega delovanja sodnikov naj bi bile tudi njihove plače in drugi prejemki. Med njimi je tudi regres za letni dopust, ki ga kot sodnikovo pravico določa 3. točka 55. člena Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/94 in nasl. - ZSS). Izpodbijani zakon naj bi posegel v pridobljeno pravico sodnikov in naj bi predstavljal protiustaven pritisk zakonodajne na sodno oblast. Smiselno zatrjuje tudi kršitev načela enakosti, ker da izpodbijani zakon ne velja za sodnike Ustavnega sodišča.

3.Pobudnik Oton Račečič Kernel je ravnatelj osnovne šole.

Navaja, da so regres in drugi dodatki k plači delavcev v vzgoji in izobraževanju dogovorjeni s kolektivno pogodbo. Izpodbijani zakon naj bi z ukinitvijo že kolektivno dogovorjenega regresa za leto 1998 kršil načela pravne države s posegom v že pridobljene pravice in posegom v zakonsko opredeljen način določanja regresa s kolektivnim dogovarjanjem. Kršeno pa naj bi bilo tudi načelo enakosti pred zakonom, ker da za razlikovanje ni nobenega razumnega in stvarnega razloga. V postopku ni sodeloval sindikat, ki je sicer pooblaščen za dogovarjanje o pravicah in obveznostih, katere zakon prepušča kolektivnemu dogovarjanju.

Nikjer pa tudi ni razvidno, koliko je država z izpodbijanim ukrepom privarčevala.

4.Pobudnika Miran Jus in Danijel Praprotnik sta zaposlena v družbi, ki je v večinski lasti države. Izpodbijani zakon naj bi ukinil njuno pravico, nastalo na podlagi individualne pogodbe o zaposlitvi. S tem naj bi bilo poseženo v svobodo urejanja in sklepanja delovnopravnih razmerij. Kršeno naj bi bilo načelo enakopravnosti strank delovnopravnih razmerij, saj naj bi bili nekateri delojemalci v neenakopravnem položaju s tistimi, ki so zaposleni v družbah, ki niso v večinski lasti države.

B.

5.Slovar slovenskega knjižnega jezika regres za dopust opredeli kot "znesek, ki ga dobi delavec kot prispevek za dopust". Tak je ves čas tudi njegov temeljni namen. Vezan je na pravico do izrabe letnega dopusta. Njegova socialna funkcija je v tem, da naj bi delavcem z nižjimi prejemki omogočil, da letni dopust tudi res izkoristijo za to, čemur je namenjen: počitku in obnovitvi delovnih sposobnosti. To, da ga sodna praksa priznava tudi v primerih, ko delavec letnega dopusta dejansko ne izkoristi - kar bi lahko kazalo na regres kot neko posebno, samostojno pravico - je zgolj izjema. Tudi neizkoriščenost letnega dopusta naj bi bila namreč le izjema.

6.Že v odločbi št. U-I-303/96 z dne 27. 2. 1997 (Uradni list RS, št.15/97 in OdlUS VI, 22) je Ustavno sodišče zapisalo, da "je regres tradicionalno vezan na socialne kriterije, čeprav to ni v predpisih izrecno poudarjeno. Pri tovrstnih prejemkih prihaja do izraza načelo socialne države, ki se lahko odraža tudi v določanju privilegijev v korist socialno šibkejših slojev. Zato Ustavno sodišče v morebitnem privilegiranju socialno šibkejših prejemnikov regresa ne vidi diskriminacije, temveč uveljavitev načel socialne države."

7.Zaposleni v državni upravi in javnih zavodih, nekoliko manj pa tudi v družbah v večinski lasti države, so v drugačnem položaju kot zaposleni v zasebnih gospodarskih organizacijah. Na področju plač in drugih prejemkov je bistvena razlika v tem, da se pri slednjih ti oblikujejo prosto oziroma s kolektivnimi pogodbami. Država praviloma ureja z zakoni le minimalno raven pravic (minimalna oziroma zajamčena plača, varstvo plače, ipd.), k čemur jo zavezuje zlasti njena ustavna obveznost, da zagotavlja svojim državljanom socialno varnost (50. člen Ustave).

8.Splošni predpisi o delovnih razmerjih regresa za letni dopust ne urejajo. Le Zakon o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja (Uradni list SFRJ, št. 60/89 in nasl. - ZTPDR) v 52. členu odkazuje na določanje osnov in meril za uporabo sredstev za skupno porabo v splošnih aktih (delodajalca) oziroma v kolektivnih pogodbah. Pravica do regresa za letni dopust kot osebnega prejemka iz delovnega razmerja je torej stvar avtonomnega dogovora (kolektivnega ali individualnega) med delodajalci in delojemalci. To, da pravico do regresa za letni dopust za nekatere zaposlene določa zakon, je posledica dejstva, da zanje kolektivne pogodbe praviloma ne veljajo - temveč njihove plače in druge prejemke ureja zakon. Če te pravice zakon ne bi urejal, bi tej kategoriji zaposlenih ta pravica ne šla.

Ustavno sodišče je doslej že večkrat odločilo, da se pravice zaposlenih v javnem sektorju (vključno z nosilci javnih funkcij in zaposlenimi v pravnih osebah, ki se jim sredstva zagotavljajo iz javnih sredstev oziroma katerih večinski lastnik je država), lahko z zakonom uredijo drugače, kot to velja za zaposlene v zasebnem sektorju.

9.Pravico pobudnikov do regresa za letni dopust ureja zakon in jo zakon lahko tudi spremeni. Izpodbijani zakon te pravice same sicer ne spreminja, še manj pa jo ukinja. Toda neizplačilo ima za konkretno leto dejansko enak učinek - v letu 1998 pobudniki, za razliko od drugih zaposlenih, te pravice niso imeli. Po presoji Ustavnega sodišča taka ureditev ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Izhajajoč iz narave in namena regresa za letni dopust, posebej še njegove socialne funkcije, je dopustno razlikovanje med različnimi kategorijami zaposlenih v javnem sektorju.

10.Z določbo 155. člena, po kateri zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj, Ustava prepoveduje povratni učinek pravnih aktov. Predpis povratno učinkuje tedaj, ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo. S tem predpis poseže v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bila zaključena v času veljavnosti prejšnje pravne norme (odločba št. U-I-112/95 z dne 8. 5. 1997, Uradni list RS, št. 34/97 in OdlUS VI, 57). Izpodbijani zakon ne učinkuje za nazaj. Objavljen je bil 29. 12. 1997, veljati pa je začel 1. 1. 1998.

11.Varstvo pravic zoper zakonske posege z učinkom za naprej pa je zagotovljeno z določbo 2. člena Ustave, da je Slovenija pravna država. Med načela pravne države sodi tudi načelo varstva zaupanja v pravo. V skladu s tem načelom zakonodajalec sme spremeniti (tudi zožiti oziroma zmanjšati) že uveljavljene pravice. Sprememba je v skladu z načelom zaupanja v pravo, če je v razumnem sorazmerju z zasledovanim ustavno dopustnim ciljem (tako tudi v odločbi št. U-I-14/97 z dne 19. 11. 1998, Uradni list RS, št. 83/98 in OdlUS VII, 204; prim. tudi sklep št. U-I- 67/95 z dne 4. 4. 1996, OdlUS V, 38). Kriterij za presojo očitka pobudnikov o posegu v pridobljene pravice torej ni drugi odstavek 14. člena (enakost pred zakonom), temveč 2. člen Ustave.

12.Varčevalni ukrepi kot del ekonomske politike države (zmanjšanje obsega javnih financ oziroma njihova uskladitev z realnimi možnostmi), so nedvomno ustavno dopusten cilj. "V okviru usmeritev ekonomske politike na področju javnih financ in ukrepov nacionalnega varčevanja v letu 1998 naj bi se zmanjšala tudi sredstva, namenjena za zaposlene v državnih organih, organih lokalnih skupnosti ter javnih zavodih, javnih podjetjih, agencijah, skladih, bankah in družbah, ki so v večinski lasti države oziroma jih je le-ta ustanovila"1. V tak okvir je sodilo tudi neizplačilo regresa za redni letni dopust državnim funkcionarjem in nekaterim drugim zaposlenim, katerih plače oziroma prejemki so sorazmerno visoki v primerjavi s prejemki drugih zaposlenih v javnem sektorju. Taka ureditev je po presoji Ustavnega sodišča v razumnem sorazmerju z zasledovanim ciljem, zato tudi ni v neskladju z 2. členom Ustave.

13.Po 126. členu Ustave se ureditev in pristojnosti sodišč določijo z zakonom. Ta ustavna norma ni podlaga za urejanje pravic in obveznosti sodnikov, ki na sodiščih izvajajo sodno oblast. Zato izpodbijani zakon v to ustavno normo v ničemer ne posega. Na podlagi izpodbijanega zakona regres za leto 1998 tudi ustavnim sodnikom ni bil izplačan. Drugačne trditve pobudnika Branka Reismana so napačne (zmotne), tako da zatrjevane neenakosti med sodniki ni. Neutemeljene pa so tudi njegove navedbe o poseganju v neodvisnost sodnikov (ki jo zagotavlja Ustava v 125. členu). Res je pomemben element neodvisnosti sodnika tudi njegova materialna neodvisnost, ki se zagotavlja predvsem z zakonsko predpisanim načinom določitve sodniških plač. Glede na naravo regresa kot prejemka, vezanega predvsem na socialne kriterije, pa po presoji Ustavnega sodišča njegovo neizplačilo v letu 1998 ne pomeni neustavnega posega v materialno neodvisnost sodnika.

14.Pravice iz naslova opravljanja funkcije v javnih zavodih določa zakon in ne kolektivna pogodba (razen kolikor se morda zakon sklicuje na obseg oziroma višino kakšne od teh pravic).

Zato je sklicevanje na ureditev po kolektivnih pogodbah in na postopke kolektivnega dogovarjanja neutemeljeno.

15.Zakonska ureditev določenih pravic tudi ne posega v svobodo urejanja pogodbenih razmerij. Pogodbena svoboda je pri sklepanju pogodb o zaposlitvi že sicer omejena s kogentnimi zakonskimi normami (zlasti glede zagotavljanja minimalnih pravic delavcev). Tako delodajalec kot delavec morata pri sklepanju individualne pogodbe o zaposlitvi upoštevati zakonske okvire in tudi po sklenitvi pogodbe uveljavljene zakone, ki morda spreminjajo ali omejujejo kakšno od pravic iz delovnega razmerja.

16.Ker so glede na vse navedeno pobude očitno neutemeljene, jih je Ustavno sodišče zavrnilo.

C.

17.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - ZUstS) v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam- Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.

P r e d s e d n i k : Franc Testen

1Iz utemeljitve razlogov za izdajo izpodbijanega zakona, Poročevalec DZ, št. 59/97.