Jedro

Župan nejasne ali nepopolne pobude za razpis referenduma ne more zavrniti, ne da bi predhodno zahteval odpravo pomanjkljivosti. Prav tako ne more sam ugotavljati ali predpostavljati vsebine zahtevka.

Izrek

1. Tožbi se delno ugodi. Sklep župana Občine Muta, št. 042-0002/2010-3 z dne 16. 7. 2010 se razveljavi in se zadeva vrne županu Občine Muta v ponoven postopek.

2. Zadrži se izvajanje prvega odstavka 1. člena, 2. člen in prvi odstavek 9. člena Sprememb in dopolnitev Statuta Občine Muta (MUV, št. 15/2010 z dne 5. 7. 2010) ter Odloka o določitvi volilnih enot za volitve članov občinskega sveta in župana v Občini Muta (MUV, št. 18/2010 z dne 20. 7. 2010) do pravnomočne odločitve o pobudi tožnikov z dne 12. 7. 2010 oziroma do odločitve na referendumu.

3. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 80,00 € v roku 15 dni, pod izvršbo.

Obrazložitev

S sklepom št. 042-0002/2010-3 z dne 16. 7. 2010 je župan Občine Muta zavrnil pobudo za vložitev zahteve za razpis referenduma o volilnem sistemu in volilnih enotah v Občini Muta, ki sta jo dne 12. 7. 2010 vložila pobudnika A.A. in Občinski odbor SDS Muta. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa navaja, da sta pobudnika podala pobudo za vložitev zahteve za razpis referenduma o volilnem sistemu in volilnih enotah v Občini Muta ter pobudi priložila zadostno število podpisov volivcev. Istega dne, to je 12. 7. 2010, je župan na podlagi petega odstavka 33. člena Zakona o lokalni samoupravi ter prvega odstavka 31. člena Statuta Občine Muta ugotovil, da je Odlok o določitvi volilnih enot za volitve članov občinskega sveta in župana Občine Muta, ki ga je občinski svet sprejel na seji dne 29. 6. 2010, deloma nezakonit, zaradi česar je sprejel sklep o preklicu oz. zadržanju uradne objave. Delna nezakonitost se je nanašala na preambulo akta, v kateri je bil naveden materialni predpis (Statut Občine Muta), ki pa je stopil v veljavo šele 20. 7. 2010. Ker je bila pobuda za vložitev zahteve za razpis referenduma dana zoper nezakonit akt občine, je župan pobudo zavrnil. Tožnika v tožbi in njenih dopolnitvah navajata, da se je zahteva za razpis referenduma nanašala na volilni sistem in volilne enote, ki so bile sprejete na seji sveta Občine Muta dne 29. 6. 2010. Dne 12. 7. 2010 sta tožnika ob podpori 156 volivcev vložila zahtevo za razpis lokalnega referenduma z referendumskim vprašanjem: „Ali ste za to, da se uveljavi volilni sistem – večinski („ulični“) in volilne enote – 5, ki jih je sprejel občinski svet na seji dne 29. 6. 2010?“. Referendum je bil tako predlagan zoper vsebino sprememb in dopolnitev Statuta Občine Muta, posledično pa tudi zoper vsebino odloka o določitvi volilnih enot. Na podlagi tretjega odstavka 46. člena ZLS mora župan v takšnem primeru zadržati objavo splošnega akta do odločitve na referendumu ali do odločitve o pobudi. Dne 16. 7. 2010 je župan sprejel sklep, da je odlok o določitvi volilnih enot nezakonit. O tem je obvestil občinski svet ter hkrati predlagal, da sprejme nov odlok. Istega dne je tudi zavrnil pobudo za razpis referenduma z obrazložitvijo, da je odlok, na katerega se nanaša referendum, delno nezakonit, ne glede na to, da se je referendum nanašal predvsem na statut občine. Dne 20. 7. 2010 je občinski svet izvedel dopisno sejo, na kateri je sprejel nov Odlok o določitvi volilnih enot za volitve članov občinskega sveta in župana v občini Muta, ki je identičen prejšnjemu, razen v eni irelevantni besedi v preambuli. Po določbi 46. člena ZLS vložitev pobude za zbiranje podpisov za razpis referenduma zadrži objavo splošnega akta, v zvezi s katerim je vložena pobuda za referendum. Župan pa v obravnavanem primeru ni zadržal objave Sprememb in dopolnitev Statuta Občine Muta. Pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma lahko da vsak volivec, politična stranka ali svet ožjega dela občine. Pobudnik o pobudi pisno seznani občinski svet ter jo predloži županu. Če župan meni, da pobuda z zahtevo ni oblikovana v skladu z zakonom, o tem v 8 dneh po prejemu pobude obvesti pobudnika in ga pozove, da ugotovljeno neskladnost odpravi v 8 dneh. Referendum je oblika neposrednega odločanja volivcev o sprejemu ali spremembi pravnih aktov, v konkretnem primeru spremembe volilnega sistema s spremembo Statuta Občine Muta in odlokom o volilnih enotah. Gre za pravico vseh državljank in državljanov z volilno pravico, da neposredno sodelujejo pri upravljanju javnih zadev, tako da s splošnim in tajnih glasovanjem odločijo o posameznem pravnem aktu zakonodajnega telesa. Tožnika zato menita, da zavrnitev pobude za razpis referenduma o večinskem volilnem sistemu in volilnih enotah pred razpisom lokalnih volitev in brez široke javne razprave pomeni izvotlitev 3., 44. in 90. člena Ustave RS. Pri tem se sklicujeta tudi na odločbo Ustavnega sodišča U-I-83/1994. Tožnika predlagata, da sodišče: ugotovi, da je župan Občine Muta ravnal v nasprotju s tretjim odstavkom 46. člena ZLS, s tem, ko po vložitvi pobude 12. 7. 2010 ni zadržal objave sprememb in dopolnitev Statuta Občine Muta; ugotovi, da je župan Občine Muta ravnal v nasprotju z drugim odstavkom 47. člena ZLS, s tem, ko je pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma z dne 12. 7. 2010 zavrnil, čeprav bi moral pobudnika pozvati, da ugotovljeno neskladnost odpravi v 8 dneh; ugotovi, da je odločitev župana o zavrnitvi pobude neutemeljena; razveljavi sklep župana o zavrnitvi pobude za razpis referenduma; naloži Občini Muta zbiranje podpisov v podporo zahtevi za razpis referenduma v skladu s pobudo z dne 12. 7. 2010; ugotovi, da je veljavnost Sprememb in dopolnitev Statuta Občine Muta zadržana od dneva vložitve pobude dne 12. 7. 2010; ugotovi, da je veljavnost Odloka o določitvi volilnih enot za volitve članov občinskega sveta in župana v Občini Muta (MUV, št. 18 z dne 20. 7. 2010) zadržana od dneva vložitve pobude.

naloži tožeči stranki povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je s sklepom z dne 16. 7. 2010 zavrnila pobudo za razpis referenduma o volilnem sistemu in volilnih enotah Občini Muta iz razloga, ker je bila pobuda vložena zoper nezakonit akt. Iz zahteve tožnikov za razpis referenduma in njene obrazložitve je bilo možno razbrati, da se pobuda nanaša na volilne enote, ki jih je občinski svet določil z Odlokom o določitvi volilnih enot za volitve članov občinskega sveta in župana v Občini Muta, sprejetim na seji dne 29. 6. 2010. Ker je župan po sprejemu in objavi navedenega odloka ugotovil, da je nezakonit, je dne 12. 7. 2010 sprejel sklep o preklicu uradne objave tega akta. Pobuda je tako bila vložena zoper nezakonit akt, zato je bila iz tega razloga tudi zavrnjena in se v zvezi z njo tudi ni ugotavljala njena ustreznost. Prav tako je bila zavrnjena ponovna pobuda volivcem za razpis referenduma, ki jo je župan prejel 4. 8. 2010 in sicer zoper vsebino novega odloka o določitvi volilnih enot, ki jo je občinski svet sprejel na 9. dopisni seji dne 20. 7. 2010. Navedena pobuda je bila zavrnjena iz razloga, ker ni zadostila pogoju ustrezne podpore volivcev. Prav tako ni bila predložena občinskemu svetu, kot to zahteva tretji odstavek 65. člena Statuta Občine Muta. Po mnenju župana sta pobudnika tudi vložila neustrezno pravno sredstvo s tako nejasno vsebino, da niti oseba, na katero se nanaša vloženo sredstvo, ne more razbrati, kaj ljudstvo sploh želi. Podpisani volivci zagotovo niso bili seznanjeni z vsebino same pobude, zato se postavlja dvom o verodostojnosti podpisanih ter njihovi upravičenosti, saj so med podpisniki tudi takšni, ki v Občini Muta nimajo volilne pravice v okviru lokalnih volitev. Tožbeni zahtevek je tako povsem neutemeljen, ker pobudnika v pobudi z dne 12. 7. 2010 nikjer ne omenjata sprememb in dopolnitev Statuta Občine Muta, ne v referendumskem vprašanju, še manj pa v sami obrazložitvi pobude. Iz same pobude je razvidno zgolj, da nasprotujeta novo določenim volilnim enotam, ki jih je občinski svet definiral z odlokom o določitvi volilnih enot. Razen tega je tudi referendum o izvedbenem predpisu, ki ga narekuje zakon, nedopusten, kar še utrjuje utemeljenost odločitve o zavrnitvi obeh pobud. Nobena od vloženih pobud tudi ni bila poslana občinskemu svetu, zaradi česar tudi nista bili primerni za obravnavo, saj za to niso bile izpolnjene procesne predpostavke. Pobudi obeh tožečih strank sta bili vsebinsko in procesno tako pomanjkljivi, da tudi poziv tožene stranke na popravo oz. dopolnitev pobud nikakor ni bil potreben, kljub določbi statuta. Pomanjkljivosti obeh pobud so bile namreč takšne narave, da poziv na njihovo odpravo ni bil potreben, saj jih ne bi bilo mogoče odpraviti v zakonskem roku. Tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrne in ugotovi, je bil postopek pred izdajo izpodbijanega akta pravilen in zakonsko utemeljen. Glede stroškov postopka pa predlaga, da naj sodišče odloči v skladu s 25. členom ZUS-1. Tožba je delno utemeljena.

V tem upravnem sporu je sporno vprašanje, ali je župan Občine Muta utemeljeno zavrnil pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, ki sta jo dne 12. 7. 2010 vložila tožnika.

Neposredno odločanje volivcev v lokalni skupnosti ureja Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in spremembe, ZLS) in statut lokalne skupnosti. Na podlagi prvega odstavka 46. člena ZLS lahko občani odločajo na referendumu o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine. Referendum se opravi kot naknadni referendum, na katerem občani potrdijo ali zavrnejo sprejeti splošni akt občine ali njegove posamezne določbe. Občinski svet mora razpisati referendum, če to zahteva najmanj 5% volivcev v občini (drugi odstavek 46. člena ZLS). Predlog za razpis referenduma pa je treba vložiti oz. občinski svet pisno seznaniti s pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma v 15 dneh po sprejemu splošnega akta. Če je vložen predlog za razpis referenduma ali je dana pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma župan zadrži objavo splošnega akta do odločitve o predlogu ali pobudi oz. do odločitve na referendumu (tretji odstavek 46. člena ZLS). ZLS v prvem odstavku 47. člena med drugim določa, da mora pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma vsebovati zahtevo za razpis referenduma, ki mora vsebovati jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet referenduma, in obrazložitev. Enako vsebino ima tudi 65. člen Statuta Občine Muta (MUV, št. 29/2007-UPB1, v nadaljevanju Statut), ki v drugem odstavku istega člena še določa, da mora biti pobuda podprta s podpisi najmanj 100 volivcev v občini. Pobudnik o pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma pisno seznani občinski svet in pobudo predloži županu (drugi odstavek 47. člena ZLS). V isti določbi so tudi določene dolžnosti župana v zvezi z vloženo pobudo. V primeru, da pobuda z zahtevo ni oblikovana v skladu z zakonom ali statutom občine, mora župan v 8 dneh pozvati predlagatelja pobude, da ugotovljeno neskladnost odpravi v nadaljnjih 8 dneh. Če pobudnik tega ne stori, se šteje, da pobuda ni bila vložena. Pobudnik pa v 8 dneh po prejemu obvestila lahko zahteva, naj odločitev župana preizkusi upravno sodišče (tretji odstavek 47. člena ZLS).

Rok za vložitev tožbe v upravnem sporu zoper obvestilo župana v zvezi z vloženo pobudo je po izrecni določbi tretjega odstavka 47. člena ZLS osem dni. V obravnavanem primeru je bil sklep župana o zavrnitvi pobude vročen prvo tožniku dne 31. 7. 2010, drugo tožniku pa dne 21. 7. 2010. Prvo tožnik je vložil tožbo dne 4. 8. 2010, drugo tožnik pa dne 5. 8. 2010. Ker je župan v izpodbijanem sklepu navedel napačni pravni pouk, da je rok za vložitev tožbe 30 dni, je sodišče tožbo drugo tožnika štelo za pravočasno.

Kot izhaja iz podatkov spisa sta tožnika dne 12. 7. 2010 pri Občini Muta vložila zahtevo za razpis referenduma. Zahteva je bila vložena v roku iz 46. člena ZLS ter podprta z zadostnim številom podpisov volivcev v skladu s 65. členom Statuta Občine Muta. V vlogi sta navedla, da se zahteva nanaša na volilni sistem in volilne enote sprejete na 30. seji sveta Občine Muta. Prav tako sta v vlogi kot referendumsko vprašanje navedla: „Ali ste za to, da se uveljavi volilni sistem – večinski („ulični“) in volilne enote – 5, ki jih je sprejel občinski svet na seji dne 29. 6. 2010?“ V obrazložitvi pobude pa sta navedla, da je občinski svet 29. 6. 2010 sprejel, da se volitve 2010 izvedejo po večinskem sistemu in v petih volilnih enotah.

Kot je že navedeno v tej sodbi, so pristojnosti župana v zvezi z vloženo pobudo z zahtevo za razpis referenduma določene v drugem odstavku 47. člena ZLS. Po navedeni določbi mora župan preizkusiti, ali je pobuda oblikovana v skladu z določbo prvega odstavka istega člena (ali vsebuje jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet referenduma in obrazložitev) oz. ali je v nasprotju z zakonom in statutom občine. V primeru, če ugotovi, da pobuda ni oblikovana v skladu z navedenimi predpisi, mora pozvati pobudnika, da ugotovljeno neskladnost odpravi v 8 dneh. To pomeni, da župan nejasne ali nepopolne pobude ne more zavrniti, ne da bi predhodno zahteval odpravo pomanjkljivosti. Prav tako pa ne more sam ugotavljati ali predpostavljati vsebine zahtevka.

V obravnavnem primeru je župan zavrnil pobudo z zahtevo z obrazložitvijo, da bi se naj nanašala na nezakonit akt občine - Odlok o določitvi volilnih enot za volitve članov občinskega sveta in župana Občine Muta, ki ga je župan 12. 7. 2010 preklical. Za takšen zaključek pa po presoji sodišča župan ni imel podlage v določbi 47. člena ZLS ter 65. členu Statuta. Iz pobude po mnenju sodišča jasno izhaja, da se le-ta nanaša na volilni sistem ter volilne enote. Prav tako je župan v izreku izpodbijanega sklepa navedel, da se zavrne „pobuda za vložitev zahteve za razpis referenduma o volilnem sistemu in volilnih enotah“. Iz navedenega torej izhaja, da je bila predmet odločanja župana tudi pobuda v zvezi z volilnim sistemom, vendar o tem zahtevku župan svoje odločitve v izpodbijanem sklepu ni obrazložil. Volitve v občinski svet (volilni sistem) v občini Muta ureja Statut. Po določbi drugega odstavka 13. člena Statuta (kot je veljala do sprememb z dne 29. 6. 2010) občinski svet šteje trinajst članov, volitve občinskega sveta pa se opravijo po proporcionalnem sistemu (drugi odstavek 14. člena Statuta). S Spremembami in dopolnitvami Statuta Občine Muta, ki jih je sprejel občinski svet na seji dne 29. 6. 2010, pa je bil uveljavljen večinski volilni sistem (2. člen sprememb in dopolnitev statuta), število članov občinskega sveta pa se je zmanjšalo na enajst članov (1. člen sprememb in dopolnitev statuta). Volilne enote za volitve v občinski svet in za župana pa so bile določene z Odlokom o določitvi volilnih enot za volitve članov občinskega sveta in župana v Občini Muta, ki je bil prvotno sprejet na isti seji dne 29. 6. 2010, ter na to ponovno na seji dne 20. 7. 2010. Iz referendumskega vprašanja, ali se naj uveljavi večinski volilni sistem in volilne enote, tako po prepričanju sodišča dovolj jasno izhaja, da se zahteva nanaša tako na statut (ki kot najvišji splošni akt občine ureja organe občine in volilni sistem) kot na odlok o volilnih enotah (ki določa število in območja volilnih enot).

Po ZLS z naknadnim referendumom občani potrjujejo ali zavrnejo sprejeti splošni akt občine ali njegove posamezne določbe. Zaradi navedenega mora pobuda volivcem vsebovati tudi navedbo splošnega akta in posamezne določbe, ki bi naj bile predmet naknadnega odločanja. V obravnavanem primeru v pobudi z zahtevo splošna akta oziroma njune sporne določbe niso bile navedene, zato po presoji sodišča referendumsko vprašanje ni bilo dovolj natančno opredeljeno. V takšnem primeru pa bi moral župan v skladu z določbo drugega odstavka 47. člena ZLS pobudnika pozvati, da odpravita navedeno pomanjkljivost. Šele če te pomanjkljivosti v osmih dneh ne bi odpravila, bi lahko zahtevo zavrnil. Župan pa tega ni storil, kljub izrecni določbi drugega odstavka 47. člena ZLS, ter je pobudo, ne da bi zahteval odpravo pomanjkljivosti, zavrnil. Da gre pri odločitvi tožene stranke glede vprašanja o vsebini pobude za očitno sprenevedanje, pa izhaja tudi iz njenega odgovora na tožbo, v katerem navaja nasprotujoča si stališča. V odgovoru pod točko I. navaja, da je iz obrazložitve pobude možno razbrati, da se pobuda nanaša na volilne enote, ki jih je občinski svet določil z Odlokom o določitvi volilnih enot za volitve članov občinskega sveta in župana v Občini Muta, sprejetim dne 29. 6. 2010. V obrazložitvi pod točko III. pa navaja, da je bila pobuda vsebinsko in procesno tako pomanjkljiva, da poziv tožene stranke na popravo oz. dopolnitev pobude ni bil potreben, ker so bile pomanjkljivosti takšne narave, da poziv na njihovo odpravo ni bil potreben, saj jih ne bi bilo mogoče odpraviti v zakonskem roku. S takšnimi stališči tožena stranka prihaja sama s seboj v nasprotje, ko po eni strani zatrjuje, da se je pobuda nanašala na volilne enote, po drugi strani pa, da je bila pobuda vsebinsko in procesno pomanjkljiva. Ob takšni ugotovitvi pa je bila tožena stranka dolžna pobudnika pozvati na odpravo pomanjkljivosti, ne pa pobudo brez ustreznega poziva zavrniti. Ker župan tega ni storil, je ravnal v nasprotju z določbo drugega odstavka 47. člena ZLS, zato je sodišče tožbi delno ugodilo ter razveljavilo izpodbijani sklep in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. V ponovnem postopku bo moral župan v skladu z določbo drugega odstavka 47. člena ZLS pobudnike pozvati, da v pobudi navedejo akte in njihove določbe, na katere se nanaša referendumsko vprašanje ter na to ponovno odločiti o pobudi. Ker je smisel referenduma v tem, da imajo volivci možnost izraziti svoj interes, je župan upravičen presoditi le, ali pobuda izpolnjuje predpostavke, ki jih mora po ZLS in Statutu izpolnjevati, ne pa da odloča o utemeljenosti pobude po vsebini. Prav tako po presoji sodišča neseznanitev občinskega sveta z vloženo pobudo (kot je to določeno v drugem odstavku 47. člena ZLS) ne vpliva na obveznost župana, da preizkusi vloženo pobudo glede predpostavk, kot mu to nalaga 47. člen ZLS, zato sodišče navedenega ugovora tožene stranke ni upoštevalo kot relevantnega za odločitev v tej zadevi.

Po določbi tretjega odstavka 46. člena ZLS mora župan v primeru, če je podana pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, zadržati objavo splošnega akta do odločitve o pobudi oz. do odločitve na referendumu. Sodišče ugotavlja, da sta oba akta, na katera se nanaša pobuda, to je Spremembe in dopolnitve Statuta Občine Muta ter Odlok o določitvi volilnih enot za volitve članov občinskega sveta in župana Občine Muta že objavljena v uradnem glasilu. Ker je sodišče sklep o zavrnitvi pobude z zahtevo za razpis referenduma razveljavilo, je zaradi zagotovitve izvršitve te sodbe do pravnomočne odločitve o pobudi oz. do odločitve na referendumu zadržalo izvajanje spornih določb sprememb statuta ter odlok o določitvi volilnih enot (2. točka izreka).

Sodišče je tudi ugodilo zahtevi tožnikov za povrnitev stroškov postopka. Navedena odločitev temelji na določbi tretjega odstavka 25. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/2006, ZUS-1), ki določa, da če sodišče tožbi ugodi, se tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določbi prvega odstavka 3. člena navedenega Pravilnika pa je tožnik, ki v postopku ni imel pooblaščenca, ki je odvetnik, upravičen do priznanja stroškov v višini 80,00 €.

V preostalem delu sodišče tožbi ni ugodilo, saj je po izrecni določbi tretjega odstavka 47. člena ZLS upravno sodišče pristojno le, da preizkusi odločitev župana v zvezi z vloženo zahtevo za razpis referenduma.

Sodišče je v tej zadevi odločilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena, ZUS-1.