Jedro

Nepravilno je ravnanje organa, ko je dopustnost posega in njegovo nasprotje z varstvenimi režimi iz 6. člena Odloka presojal tudi na podlagi njegove izvedbe na terenu, ne da bi ugotovil, ali je tak poseg predviden v projektni dokumentaciji.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Agencije RS za okolje št. 35620-1821/2010-10 z dne 7. 9. 2010 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikovo zahtevo za izdajo naravovarstvenega soglasja za obnovo dostopne poti na A., ki poteka po zemljiščih parc. št. 25, 29, 30 in 34 k.o. ... Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da je poseg (obnova poti v dolžini 483 m in povečanje do širine 4 m) načrtovan na zavarovanem območju Krajinskega parka Tivoli, Rožnik in Šišenski hrib, ki ga ureja Odlok o razglasitvi Tivolija, Rožnika in Šišenskega hriba za naravno znamenitost (v nadaljevanju Odlok), ter na območju naravne vrednote lokalnega pomena Tivoli z Rožnikom in Šišenskim hribom, ev. št. 317. V nadaljevanju upravni organ med drugim ugotavlja, da je predvideni in delno že izvedeni poseg v nasprotju s prepovedmi Odloka, in sicer s prepovedjo gradnje poti, ki ni v funkciji parka, saj bo ta služila kot dostopna pot do objektov stranke. Poleg tega je poseg v nasprotju s prepovedjo uničevanja ali poškodovanja drevja in grmovja ter podrasti, saj je tožnik z že izvedenimi deli izvedel odkop brežine, poraščene z avtohtonimi drevesnimi vrstami in gozdno podrastjo, značilno za to območje. Nenazadnje se s tem posegom spreminja tudi konfiguracija terena, kar je ponovno v nasprotju z varstvenim režimom zavarovanega območja.

Glede na to, da se poseg nahaja na varovanih območjih, je bilo treba v skladu s 105.a členom Zakona o ohranjanju narave (v nadaljevanju ZON) v postopku izdaje soglasja izvesti presojo sprejemljivosti nameravanega posega v naravo. Zato je Zavod RS za varstvo narave v skladu s 3. odstavkom 42. člena Pravilnika o presoji sprejemljivosti vplivov izvedbe planov in posegov v naravo na varovana območja (v nadaljevanju Pravilnik) izdelal mnenje in poseg v celoti ocenil kot nesprejemljiv (ocena E – uničujoč vpliv na varstvene cilje zavarovanega območja). Prvostopenjski organ je zato na podlagi 5. odstavka 42. člena Pravilnika ugotovil, da ocena sprejemljivosti posega v naravo, ki temelji na ugotovitvah iz 4. odstavka 25. člena Pravilnika, ni ugodna, saj je načrtovani poseg v naravo v nasprotju z varstvenimi režimi krajinskega parka, določenim v 6. členu Odloka in v nasprotju z 8. členom Odloka ter da ima uničujoč vpliv na lastnosti in cilje zavarovanega območja.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil in v razlogih poudaril, da je glede na 6. člen Odloka prepovedana gradnja poti, ki ne izhaja iz funkcije krajinskega parka, kar velja tudi za nameravano gradnjo. Zato je prvostopenjski organ v skladu s 5. odstavkom 50. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) pravilno zavrnil izdajo zahtevanega soglasja. Glede mnenja Zavoda RS za varstvo narave je še pojasnil, da ga zavod izdela brez sodelovanja strank v postopku, tožniku pa je bila dana možnost, da se izjavi o vseh okoliščinah in dejstvih, pomembnih za izdajo odločbe.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da gre v obravnavanem primeru za poseg na že obstoječi cesti, ki je v širini okoli 4 m obstajala že v 19. stoletju. Za tovrstno gradnjo (obnovo) prepoved iz 6. člena Odloka ne velja. Nepravilna je ugotovitev, da dostopna cesta v naravi predstavlja sprehajalno pot širine 1,5 m. Kot nasprotni dokaz je v postopku predložil aerofoto posnetke GURS in predlagal zaslišanje lastnika zemljišč in najemnika objekta B.B., ki je v letih prebivanja na A. cesto uporabljal za dostop z avtomobilom. Glede objektov in ceste zato nedvomno obstaja pravica do nadomestne gradnje, kar je tožniku v zvezi z objekti priznal prvostopenjski organ z odločbo o naravovarstvenem soglasju z dne 17. 5. 2010. Zato bi morala ARSO pri izdaji odločbe o dovozni cesti slediti isti logiki kot pri nadomestnih objektih. Poudarja, da je cesta, ki teče po gozdnih parcelah v njegovi lasti, od nekdaj služila kot dovozna pot do stanovanjskih objektov na A. Nadalje meni, da so na negativno oceno o vplivu predvidene obnove na varstvene cilje zavarovanega območja vplivale napačne ugotovitve glede širine in značilnosti dostopne ceste, medtem ko ugotovitve iz mnenja Zavoda RS za varstvo narave niso bile pridobljene v kontradiktornem postopku. Če organ dokazom in utemeljitvam stranke ni sledil, bi moral svojo odločitev ustrezno obrazložiti. Nadalje meni, da je Odlok zavaroval dejansko stanje iz leta 1984, torej tudi dejansko rabo na parcelah, kakršna je obstajala v času uveljavitve Odloka, to pa je širina dostopne ceste okoli 4 m. Obnova ceste zato ne krši varstvenih režimov iz Odloka, ampak je njeno sprotno vzdrževanje popolnoma v funkciji krajinskega parka. Poleg tega država ni poskrbela za uradno evidentiranje ceste pri GURS, izvajalec del pa je pri vzdrževanju dostopne ceste upošteval varstvene režime iz Odloka. V zaključku poudarja, da omenjena cesta predstavlja bistven element pridobljene pravice do uporabe objektov na A., zgrajenih pred letom 1967, zato je odločitev nezakonita. Uporabno dovoljenje za same objekte namreč ni smiselno, če do njih ni mogoče ustrezno dostopati. Predlaga, da sodišče odpravi upravna akta obeh stopenj in zadevo vrne v ponovno obravnavanje.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Tožba je utemeljena.

V zadevi ni sporno in je to navedeno tudi v tožbi, da je tožnik zaprosil za izdajo naravovarstvenega soglasja za obnovo dostopne ceste v zvezi s pridobitvijo gradbenega dovoljenja. Tudi upravni organ se v izpodbijani odločbi sklicuje na 1. odstavek 105. člen ZON (Uradni list RS, št. 56/99 in naslednji), po katerem je treba za gradnjo objekta na območju, ki ima na podlagi predpisov s področja ohranjanja narave poseben status, pridobiti naravovarstvene pogoje in naravovarstveno soglasje na način in po postopku, kakor je za pridobitev projektnih pogojev in soglasij določeno s predpisi s področja graditve objektov, torej ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji). Na tej podlagi vložena tožnikova zahteva za izdajo naravovarstvenega soglasja zato ne more pomeniti drugega, kot da je soglasje zahtevano zaradi načrtovane gradnje. S tega vidika so tožnikove trditve o tem, da načrtovana obnova ceste ni gradnja, v nasprotju z njegovo zahtevo in jih kot takih ni mogoče upoštevati. V tožbi pa ne zatrjuje, niti ni to razvidno iz obeh upravnih aktov, da je zahtevo za soglasje vložil iz drugega razloga in na drugi pravni podlagi. Sodišče se zato v nadaljevanju opredeljuje do projektnih pogojev oz. naravovarstvenega soglasja le v povezavi z načrtovano gradnjo.

Po 5. odstavku 50. člena ZGO-1 se odločba o zavrnitvi izdaje soglasja izda, če soglasodajalec ugotovi, da gradnja ni dopustna in se v tem primeru vloga za izdajo projektnih pogojev šteje kot vloga za izdajo soglasja ter se zavrne. Presojo, za kakšno gradnjo (novogradnjo, gradnjo novega objekta kot nadomestnega, rekonstrukcijo) investitor zahteva projektne pogoje, opravi organ na podlagi predložene idejne zasnove s predpisanimi sestavinami, ki jih določa Pravilnik o projektni dokumentaciji (1. odstavek 50. člena ZGO-1). Le k taki - v idejni zasnovi prikazani - gradnji da organ projektne pogoje (2. odstavek istega člena) ali pa takoj zavrne izdajo soglasja, če ugotovi, da gradnja po predpisih (s področja dela organa – opomba sodišča) ni dopustna ali mogoča (5. odstavek istega člena).

Ker se pogoji določijo oz. se soglasje zavrne glede na vsebino projektne dokumentacije, je za odločanje v zadevi nepomembno, katera dela in v kakšnem obsegu je tožnik dejansko že izvedel brez soglasja – to je okoliščina, ki je podlaga za inšpekcijsko ukrepanje. Tudi v primeru, če bi tožnik dobil soglasje k posegu, kot ga je sam opredelil v predloženi projektni dokumentaciji, izvedena pa so dela v nasprotju s soglasjem, je to ponovno razlog za inšpekcijsko ukrepanje v skladu z določbami 153. člena Zakona o ohranjanju narave (ZON). V tem smislu je nepravilno ravnanje prvostopenjskega organa, ko je dopustnost posega in njegovo nasprotje z varstvenimi režimi iz 6. člena Odloka (Uradni list SRS, št. 21/84 in naslednji) presojal tudi na podlagi njegove izvedbe na terenu, ne da bi ugotovil, ali je tak poseg predviden v projektni dokumentaciji.

Tako je bilo zaradi nepravilne uporabe določb ZGO-1 v zadevi nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, saj toženka sploh ni ugotavljala, katera dela in v kakšnem obsegu izhajajo iz projektne dokumentacije, ki jo je predložil tožnik. Zato je preuranjeno odločanje o tem, ali gradnja krši katero od prepovedi iz 6. člena Odloka, med drugim prepoved gradnje poti na oblikovani zeleni površini. Upravni organ sicer v obrazložitvi navaja, da je na podlagi dokumentacije ugotovil, da tožnik namerava razširiti pot do širine 4 m, vendar je ta trditev povsem pavšalna, saj ni navedeno, kje v dokumentaciji je ta okoliščina prikazana. Sodišče je zato ne more preizkusiti, še zlasti ne, ker organ v nadaljevanju to okoliščino ugotavlja na podlagi že izvedenih del na zemljišču parc. št. 25 k.o. ... S tem je bila storjena tudi kršitev pravil upravnega postopka po 7. točki 2. odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji; v nadaljevanju ZUP). Zaradi tega ni mogoč niti preizkus tožbene trditve, da je bila širina ceste že pred posegom 4 m, torej da ne gre za širitev, ampak le za obnovo oz. kot trdi tožnik v tožbi – za nadomestno gradnjo, na tak poseg pa se po njegovem mnenju prepoved gradnje na oblikovani zeleni površini ne more nanašati.

Že iz navedenih razlogov je sodišče tožbi ugodilo (3. in 4. točka 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1), odpravilo izpodbijano odločbo in zadevo vrnilo v ponovni postopek (3. odstavek istega člena). V njem se bo moral upravni organ najprej opredeliti do tega, ali je tožnik s predložitvijo projekta za izvedbo (PZI) ravnal v skladu z njegovim pozivom za dopolnitev nepopolne vloge z dne 2. 6. 2010, pri čemer sodišče opozarja, da ni jasno, zakaj se je organ glede vsebine zahtevane idejne zasnove skliceval na Pravilnik o projektni in tehnični dokumentaciji, čeprav je takrat že veljal Pravilnik o projektni dokumentaciji (Uradni list RS, št. 55/08). Ta v 2. odstavku 10. člena pri idejni zasnovi zahteva, da morajo lokacijski podatki v vodilni mapi vsebovati tudi opis obstoječega in predvidenega stanja. Primerjava obeh stanj omogoča tudi ugotavljanje, kakšna gradnja je načrtovana v smislu določb ZGO-1 - ta namreč obnove, ki jo omenja predloženi PZI, ne pozna. Zato mora opis stanja zajemati tudi tehnične značilnosti sedanjega, to je pred načrtovanim posegom obstoječega stanja poti. Na podlagi tega bo mogoče ugotoviti tudi, ali gre v zadevi dejansko za širitev obstoječe poti, kar trdi upravni organ v obrazložitvi obravnavane odločbe. Pri tem sodišče še dodaja, da lahko organ obstoječe stanje, ki ga stranka zatrjuje v idejni zasnovi, torej stanje, na katerega se načrtuje poseg, ugotovi tudi drugače in na to opre svojo odločitev, mora pa imeti stranka pred tem možnost, da se o tem izjavi (146. člen ZUP).