28. 5. 2015

ODLOČBA

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi Čeda Draganiča, Kamnica, ki ga zastopa Tanja Kompara, odvetnica v Mariboru, na seji 28. maja 2015

odločilo:

Sodba Vrhovnega sodišča št. II Ips 635/2009 z dne 1. 10. 2012, sodba Višjega sodišča v Mariboru št. I Cp 2556/2007 z dne 3. 12. 2008 in sodba Okrožnega sodišča v Mariboru št. II P 1084/2003 z dne 2. 10. 2007 se razveljavijo. Zadeva se vrne Okrožnemu sodišču v Mariboru v novo odločanje.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pritožnik je s tožbo, vloženo 10. 10. 2003, sprožil pravdo zaradi plačila odškodnine za premoženjsko in nepremoženjsko škodo, ki jo je utrpel zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva. Po tožbenih trditvah se je pritožnik, sicer rojen leta 1960 v Bosni in Hercegovini, leta 1965 skupaj z družino preselil v Republiko Slovenijo, v Mariboru končal osnovno šolo, se vpisal v srednjo šolo, se zaposlil in si ustvaril družino. Ker do tedaj ni pridobil državljanstva Republike Slovenije in tudi ne dovoljenja za stalno bivanje, je bil 26. 2. 1992 izbrisan iz registra stalnih prebivalcev Republike Slovenije. Pritožnik je v tožbi zatrjeval, da je zaradi izbrisa iz registra stalnih prebivalcev utrpel premoženjsko in nepremoženjsko škodo, za katero je zahteval plačilo odškodnine, in sicer iz naslova premoženjske škode 2.503,76 EUR zaradi izgube pravice do certifikata, 2.086,46 EUR za stroške zdravljenja, 48.652,14 EUR zaradi izgube pravice do nakupa stanovanja pod ugodnimi pogoji Stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 18/91 in nasl. – v nadaljevanju SZ) ter 196.797,93 EUR zaradi izgubljenega zaslužka, iz naslova nepremoženjske škode pa 25.037,56 EUR za duševne bolečine zaradi zmanjšanja življenjske aktivnosti, 12.518,78 EUR za strah in 33.383,41 EUR za duševne bolečine zaradi kršitve osebnostnih pravic.

2.Sodišče prve stopnje je pritožnikov odškodninski zahtevek v celoti zavrnilo. Pojasnilo je, da so bili do certifikata in do nakupa stanovanja upravičeni le državljani Republike Slovenije, pritožnik pa ni dokazal svoje trditve, da je prošnjo za sprejem v slovensko državljanstvo poskusil vložiti, vendar je državni organi niso hoteli sprejeti. Po presoji sodišča prve stopnje ni dokazal niti druge premoženjske škode, za katero je zahteval odškodnino in ki bi jo bilo sicer mogoče vzročno povezati z izbrisom iz registra stalnega prebivalstva. Tudi če bi to škodo uspel dokazati, bi bil po stališču sodišča prve stopnje njegov zahtevek zastaran, saj je tožbo vložil 10. 10. 2003, za škodo in njenega povzročitelja pa je izvedel več kot tri leta pred tem – tudi pred 12. 3. 1999, ko je bila v Uradnem listu Republike Slovenije objavljena odločba Ustavnega sodišča št. U-I-284/94 z dne 4. 2. 1999 (Uradni list RS, št. 14/99, in OdlUS VIII, 22), pri čemer je subjektivni zastaralni rok znašal tri leta (376. člen Zakona o obligacijskih razmerjih, Uradni list SFRJ, št. 29/78, 39/85 in 57/89 – v nadaljevanju ZOR).

3.Zoper prvostopenjsko sodbo je pritožnik vložil pritožbo, ki jo je Višje sodišče zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje. Drugače od sodišča prve stopnje je Višje sodišče presodilo, da je Republika Slovenija s tem, ko so njeni organi opravili prenos pritožnika iz obstoječega registra stalnega prebivalstva v evidenco tujcev po uradni dolžnosti, brez odločbe ali obvestila, ravnala protipravno. Ker je dejanje temeljilo na posameznih določbah Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91-I in nasl. – v nadaljevanju ZTuj), ki so bile po presoji Ustavnega sodišča protiustavne, gre po stališču Višjega sodišča za zakonodajno protipravnost. Višje sodišče je sicer soglašalo s presojo, da so vsi pritožnikovi zahtevki zastarali pred vložitvijo tožbe, zato v odločitev o odškodnini za nepremoženjsko škodo ni poseglo. Tako kot sodišče prve stopnje je tudi Višje sodišče zavrnilo pritožnikovo tezo, da zastaranje ni moglo pričeti teči pred 14. 1. 2003, ko je pritožnik prejel odločbo o sprejemu v slovensko državljanstvo. Po stališču Višjega sodišča je pričel zastaralni rok teči najpozneje 12. 3. 1999, ko je bila objavljena odločba Ustavnega sodišča št. U-I-284/94.

4.Zoper drugostopenjsko sodbo je pritožnik vložil revizijo, ki jo je Vrhovno sodišče delno zavrnilo, delno pa zavrglo (glede zahtevka za plačilo premoženjske škode v zneskih 2.503,76 EUR in 2.086,46 EUR). Svojo odločitev je oprlo na stališče o zastaranju odškodninskega zahtevka. Pojasnilo je, da je zastaranje začelo teči, ko je oškodovanec glede na okoliščine primera imel ob običajni vestnosti možnost izvedeti za storilca (brez pravne ocene o tem, da je ravnal protipravno) in za škodo (kar je bilo po ugotovitvah nižjih sodišč v konkretnem primeru več kot tri leta pred vložitvijo tožbe) ter da na začetek teka zastaralnega roka ne vpliva dejstvo, da je škoda nastajala in se povečevala tudi v naslednjih letih. Z razlago, da lahko oškodovanec kadarkoli uveljavlja odškodnino za vsako leto nastajajočo škodo ne glede na začetek njenega nastajanja, bi bil po presoji Vrhovnega sodišča izigran institut zastaranja.

5.Pritožnik zatrjuje kršitve pravic iz 14., 21., 22., 23., 25. in 26. člena Ustave ter kršitev načel pravne države (2. člen Ustave). Zatrjuje tudi kršitev pravic iz 8., 13. in 14. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Nasprotuje stališču sodišča o tem, kdaj je pričel teči subjektivni zastaralni rok. Pritožnik je prepričan, da navedeni rok ni mogel začeti teči pred 14. 1. 2003, tj. dnem, ko je bil pritožnik sprejet v slovensko državljanstvo. S tem trenutkom naj bi bilo odpravljeno protipravno stanje. Za pritožnika ni sprejemljivo stališče sodišča, da je subjektivni zastaralni rok pričel teči z objavo odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-284/94 (tj. 12. 3. 1999). Pri tem se pritožnik sklicuje tudi na stališče sodne prakse v primerih uveljavljanja odškodnin po Zakonu o popravi krivic (Uradni list RS, št. 59/96 in nasl. – v nadaljevanju ZPKri) nezakonito obsojenim, kjer začne teči rok za zastaranje odškodninskega zahtevka od izdaje odločbe, s katero je bila razveljavljena nezakonita sodba. Po njegovem mnenju bi bilo protiustavno v obravnavanem primeru sprejeti drugačno stališče, saj bi bile s tem kršene pravice izbrisanih iz 14., 22. in 26. člena Ustave. Pritožnik meni, da je protipravnost ravnanja tožene stranke trajala najmanj do izdaje odločbe o sprejemu v državljanstvo (tj. do 14. 1. 2003), ko je bilo protipravno stanje odpravljeno. Poudari, da trpi posledice izbrisa še danes, zlasti zaradi nastale nepremoženjske škode (popoln psihofizični propad, škoda na zdravju, duševne bolečine zaradi protipravnega ravnanja državnih organov, kršenje osebnostnih pravic). Pojasni, da je ostal brez osebnih dokumentov (osebne izkaznice, zdravstvene izkaznice, potnega lista), zaradi česar se ni mogel prosto gibati, v tujino ni mogel, doma pa se je skrival, da ga ne bi izgnali. Nadalje zatrjuje, da je bil brez volilne pravice ter brez zaposlitve (ni imel delovnega dovoljenja, tudi sicer ni bil več sposoben za nobeno delo) in je tako ostal brez kakršnihkoli prihodkov. Poudari še, da ni imel denarja za zdravstvene preglede in zdravila ipd. Sodišču očita, da mu ni omogočilo dokazati nastanka vse te škode, saj je njegove dokazne predloge (npr. s pritegnitvijo izvedenca medicinske stroke in izvedenca finančne stroke) zavrnilo, s tem pa kršilo njegove pravice iz 22. in 26. člena Ustave. Ocena sodišča, da ni dokazal, da bi vložil zahtevo za odkup stanovanja po SZ, saj te zaradi neizpolnjevanja pogoja državljanstva sploh ni mogel vložiti, po mnenju pritožnika nima nobene podlage. Sodišče naj bi mu tudi neutemeljeno očitalo, da ni dokazal izgube zaslužka ter škode na zdravju. V zvezi s stališčem sodišča, da je bil temelj odškodninskega zahtevka podan že zaradi zakonodajne protipravnosti, pritožnik izpostavi, da je bilo protipravno tudi ravnanje upravnih organov, ki niso hoteli sprejeti njegove vloge za pridobitev slovenskega državljanstva, s čimer naj bi mu povzročili še dodatno prizadetost in škodo. Pritožniku se zdi nesprejemljivo stališče sodišča, da bi moral prošnjo poslati po pošti, če mu je niso hoteli sprejeti na upravni enoti, čeprav je ta po zakonu dolžna sprejeti vsako, tudi nepopolno vlogo. Pritožnik poudari, da je bil postavljen v neenakopraven položaj, pri čemer je bil sam nasproti volji oblasti in organov državne uprave, ki svoje funkcije niso izvrševali tako, kot jim je nalagal zakon. Kot zatrjuje pritožnik, v njegovem primeru vse do leta 2003 sploh ni prišlo do obravnavanja njegovih pravic. V tem pritožnik vidi kršitev pravic iz 14., 22. in 23. člena Ustave, pa tudi kršitev načela pravne varnosti (2. člen Ustave). Poudari, da negativne odločbe na svojo vlogo sploh ni nikoli prejel, saj njegova vloga ni bila niti sprejeta niti obravnavana, škoda pa mu je zaradi posledic izbrisa in nesprejema vloge nastajala kontinuirano vse do izdaje odločbe o sprejemu v državljanstvo januarja 2003.

6.Zatrjevano kršitev pravice do povračila škode pritožnik vidi tudi v oceni sodišča, da ni konkretiziral, katere pravice so mu bile kršene. Pritožnik poudari, da se je zavedal možnosti, da bi mu lahko pristojni organi zaradi prebivanja v Republiki Sloveniji brez ustreznega dovoljenja izrekli ukrep prisilne odstranitve tujca. Zaradi strahu, da bi bil odstranjen, se je bil prisiljen skrivati in tako ni mogel poskrbeti za uveljavljenje svojih pravic, zaradi tega pa naj bi še dodatno duševno trpel. Po mnenju pritožnika je prav stalno prebivališče pomembna navezna okoliščina za uveljavljanje številnih pravic in pravnih koristi, ki jih sam ni mogel uveljavljati zaradi pravno neurejenega statusa. Največja škoda naj bi pritožniku nastala na fizičnem in psihičnem zdravju, saj naj bi zaradi izbrisa še sedaj trpel trajne duševne posledice. Pritožnik sodiščema prve in druge stopnje očita, da se do teh njegovih trditev nista opredelili. Sodišča naj se tudi ne bi opredelila do trditve, da pritožniku pripada odškodnina, ker je zaradi odvzema pravic osebnostno popolnoma propadel. Kot poudari pritožnik, je v Republiki Sloveniji živel in imel prijavljeno stalno prebivališče vse od svojega četrtega leta, tu se je šolal, si ustvaril dom in družino, tu je delal in neprekinjeno prebival ter bil lojalen prebivalec Republike Slovenije vse do izbrisa. Zaradi nezakonitega izbrisa naj bi izgubil že dogovorjene posle in status obrtnika ter ostal brez denarja in prihrankov. Pritožnik nadalje pojasni, da zdravstveno ni bil zavarovan, denarja za zdravljenje pa tudi ni imel, zato sodišču ni mogel predložiti računov o zdravljenju. Zaradi zdravstvenih težav naj bi postal trajno nesposoben za delo. V vsem navedenem pritožnik vidi kršitve pravic iz 8., 13. in 14. člena EKČP, pa tudi kršitev stališč, sprejetih v sodbi velikega senata Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevi Kurić in drugi proti Sloveniji z dne 26. 6. 2012. Prepričan je, da mu je s kršitvijo ustavnih in konvencijskih pravic nastala nepopravljiva škoda. Pritožnik zato predlaga razveljavitev vseh izpodbijanih sodnih odločb.

7.Ustavno sodišče je s sklepom št. Up-1195/12 z dne 15. 4. 2014 ustavno pritožbo sprejelo v obravnavo. V skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) je o sprejemu ustavne pritožbe obvestilo Vrhovno sodišče. V skladu z drugim odstavkom istega člena ZUstS je ustavno pritožbo poslalo v odgovor nasprotni stranki iz pravdnega postopka, tj. Republiki Sloveniji, ki je v vlogi z dne 7. 5. 2014 navedla, da "v zvezi z vloženo ustavno pritožbo nima novih argumentov in pravnih stališč". Meni pa, da bi moral pritožnik izkazovati pravni interes vse do odločitve Ustavnega sodišča. Z uveljavitvijo Zakona o povračilu škode osebam, ki so bile izbrisane iz registra stalnega prebivalstva (Uradni list RS, št. 99/13 – v nadaljevanju ZPŠOIRSP) naj ne bi bil več podan pravni interes pritožnika.

8.Odgovor nasprotne stranke je bil poslan pritožniku, ki se je nanj odzval z vlogo z dne 30. 5. 2014. V njej izraža nestrinjanje s stališčem tožene stranke glede pomanjkanja pravnega interesa. Poudari, da z ustavno pritožbo napada konkretno pravnomočno sodno odločbo, s katero so bile kršene njegove človekove pravice in temeljne svoboščine. Teh kršitev, ki so jih zagrešila sodišča pri obravnavi konkretnega odškodninskega zahtevka, ZPŠOIRSP po mnenju pritožnika ne odpravlja, pač pa jih v tej fazi lahko odpravi le Ustavno sodišče. Vprašanje učinka navedenega predpisa na pravni interes za pravdo se bo po mnenju pritožnika postavilo šele v primeru, da bodo izpodbijane sodbe razveljavljene in bo ponovljen postopek pred sodišči.

B. – I.

9.Glede na dvom o pravnem interesu pritožnika, ki ga je v vlogi z dne 7. 5. 2014 izrazila tožena stranka iz pravde, je treba poudariti, da bi ugodna odločitev Ustavnega sodišča za pritožnika pomenila izboljšanje pravnega položaja. Upoštevajoč prehodno zakonsko določbo (prvi odstavek 28. člena ZPŠOIRSP) se sodni postopki za povračilo škode, nastale zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva, ki so bili začeti do začetka uporabe tega zakona in o njih še ni pravnomočno odločeno, končajo po določbah tega zakona (torej po določbah ZPŠOIRSP). V primeru razveljavitve izpodbijanih sodb ter vrnitve zadeve sodišču prve stopnje v novo odločanje bi moralo sodišče ob ponovni presoji pritožnikovih odškodninskih zahtevkov upoštevati drugi odstavek 11. člena ZPŠOIRSP, ki določa, da se v postopkih, sproženih po tem zakonu, ne uporabljajo določbe o zastaranju terjatev iz zakona, ki ureja obligacijska razmerja. Ker se izpodbijane sodbe opirajo na stališče o zastaranju odškodninskih zahtevkov, bi se z ugoditvijo ustavni pritožbi pravni položaj pritožnika v tem pogledu izboljšal. Ustavno sodišče zato šteje, da je procesna predpostavka pravnega interesa izpolnjena.

B. – II.

10.Pritožnik zatrjuje, da izpodbijana odločitev sodišč temelji na stališčih o odškodninski odgovornosti države, ki so nesprejemljiva z vidika pravice do povračila škode iz 26. člena Ustave. Nasprotuje presoji sodišča glede zastaranja njegovega odškodninskega zahtevka, zlasti stališču o tem, kdaj je pričel teči subjektivni zastaralni rok. Po njegovem mnenju ta rok ni mogel pričeti teči pred 14. 1. 2003, tj. dnem, ko je bil pritožnik sprejet v slovensko državljanstvo. S tem trenutkom naj bi bilo odpravljeno protipravno (protiustavno in protizakonito) stanje, ki ga je država pritožniku povzročila z izbrisom iz registra stalnega prebivalstva. Za pritožnika ni sprejemljivo stališče sodišča, da je subjektivni zastaralni rok pričel teči že z objavo odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-284/94 v Uradnem listu RS (tj. 12. 3. 1999).

11.Po ustaljeni ustavnosodni presoji je kršitev pravice iz 26. člena Ustave podana, kadar sodišče opre svojo odločitev na kakšno pravno stališče, ki bi bilo z vidika te pravice nesprejemljivo.[1] Zato mora Ustavno sodišče preizkusiti, ali je stališče sodišč o zastaranju pritožnikovih odškodninskih zahtevkov, uperjenih zoper državo, sprejemljivo z vidika 26. člena Ustave.

12.Skladno s prvim odstavkom 26. člena Ustave ima vsakdo pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. Iz te človekove pravice v prvi vrsti izhaja splošna prepoved izvrševanja oblasti na protipraven način, in sicer ne glede na to, prek katere veje oblasti je bila škoda povzročena.[2] Smisel pravice do povračila škode je zagotoviti odškodninsko varstvo pred protipravnimi ravnanjami državne oblasti. Po prvem odstavku 26. člena Ustave je podlaga te odgovornosti (1) protipravno ravnanje državnega organa ali organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil, pri čemer gre za (2) ravnanje pri izvrševanju oblasti oziroma v zvezi z njenim izvrševanjem, katerega posledica je (3) nastanek škode.

13.V ustavnosodni presoji je sprejeto stališče, da med oblike protipravnega ravnanja države spadata tako njena odgovornost za opustitve, ki se nanašajo na določeno ali določljivo osebo, kot tudi odgovornost za sistemske pomanjkljivosti, ki jih je mogoče pripisati državi oziroma njenemu aparatu kot takemu (tako odločba Ustavnega sodišča št. Up-695/11). Z vidika prvega odstavka 26. člena Ustave bi bila namreč nesprejemljiva razlaga, po kateri bi bila država odgovorna le za tiste oblike protipravnega ravnanja, ki jih je mogoče pripisati določeni osebi ali določenemu organu v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil. To bi namreč pomenilo, da država ne bi odgovarjala za protipravno ravnanje, ki ga ni mogoče pripisati določeni osebi ali določenemu organu, temveč državi oziroma njenemu aparatu kot takemu, kot tudi ne za primere, ko ni individualiziranega odnosa med nosilcem oblasti in prizadetim posameznikom.[3]

14.Ob presoji vsebine in obsega pravice, varovane v 26. členu Ustave, je treba upoštevati, da je odgovornost države za škodo, ki jo s svojim protipravnim ravnanjem povzročijo državni organi, uslužbenci in funkcionarji pri izvrševanju oblasti, specifična oblika odgovornosti. Ta njena specifičnost izhaja iz posebnega položaja države nasproti subjektom (državljanom, pravnim osebam, pa tudi drugim osebam, ki so na njenem ozemlju). Država stopa v to pravno razmerje vertikalno, pri izvrševanju oblasti oziroma v zvezi z njenim izvrševanjem, pri čemer jo zavezuje ustavna prepoved protipravnega oblastnega ravnanja.[4] Z vzpostavitvijo odškodninske odgovornosti države so prizadeti posamezniki zavarovani za primer nastanka škode, ki izvira iz oblastnih ravnanj organov oblasti.[5] Država odgovarja za škodo, povzročeno pri izvrševanju oblastne funkcije oziroma v zvezi z njenim izvrševanjem, torej za ravnanje ex iure imperii.[6] Glede na navedeno je očitno, da za presojo odškodninske odgovornosti države ne zadoščajo klasična pravila civilne odškodninske odgovornosti za drugega, pač pa je treba pri presoji posameznih predpostavk odgovornosti države upoštevati navedene specifičnosti, ki izvirajo iz oblastvene narave delovanja njenih organov (tako odločba Ustavnega sodišča št. Up-679/12 z dne 16. 10. 2014, Uradni list RS, št. 81/14). Četudi sodišče pri presoji uporabi nekatera pravila splošnega obligacijskega prava, jih mora uporabiti prilagojeno značilnostim javnopravne odškodninske odgovornosti.

15.O kršitvah človekovih pravic in temeljnih svoboščin, povzročenih osebam, ki so bile ob uveljavitvi osamosvojitvene zakonodaje izbrisane iz registra stalnega prebivalstva, se je v več odločbah izreklo Ustavno sodišče.[7] Iz teh odločb izhaja, da so bile izbrisane osebe kot državljani nekdanje SFRJ obravnavane neenako v primerjavi z drugimi tujci, ki so živeli v Sloveniji pred osamosvojitvijo in katerih dovoljenje za stalno prebivanje je skladno z 82. členom ZTuj ostalo veljavno še naprej. Za odpravo ugotovljenih protiustavnosti je zakonodajalec leta 2010 sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 50/10 – ZUSDDD-B). S tem zakonom je hotel izbrisanim osebam omogočiti ureditev statusa s pridobitvijo dovoljenja za stalno prebivanje pod blažjimi pogoji, kot jih je določal ZTuj, ter tudi izdajo posebnih odločb, s katerimi se jim priznava status za nazaj. Kot je ugotovilo Ustavno sodišče v odločbi št. U-II-1/10 z dne 10. 6. 2010 (Uradni list RS, št. 50/10, in OdlUS XIX, 11), je zakonodajalec s posebno ureditvijo glede izdaje dovoljenj za stalno prebivanje ter s priznanjem dejanskega prebivanja za nazaj vzpostavil moralno zadoščenje kot posebno obliko odprave posledic kršitev človekovih pravic, ki so nastale zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva. S tem je opravil nalogo, ki mu jo narekuje četrti odstavek 15. člena Ustave. Že tedaj je Ustavno sodišče opozorilo, da bi se v primerih, če je posameznikom zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva nastala škoda, ker so jim bile odvzete pravice, vezane na pogoj stalnega prebivanja v Republiki Sloveniji, lahko zastavilo vprašanje odškodninske odgovornosti države iz 26. člena Ustave.

16.Da priznanje kršitev človekovih pravic in izdaja dovoljenj za stalno prebivanje izbrisanim osebam nista zadostna ukrepa za popravo krivic na državni ravni, je razsodil veliki senat ESČP v zadevi Kurić in drugi proti Republiki Sloveniji (sodba z dne 26. 6. 2012). Upoštevajoč dolgo obdobje, v katerem so pritožniki trpeli zaradi ogroženosti in pravne negotovosti, ter glede na resnost posledic, ki jih je imel zanje izbris, je veliki senat ESČP sprejel stališče, da priznanje kršitve človekovih pravic in izdaja dovoljenj za stalno prebivanje pritožnikom nista ustrezna in zadostna ukrepa za popravo krivic na državni ravni. ESČP je ugotovilo, da pritožnikom ni bilo priznano ustrezno denarno povračilo za leta, ko so bili ranljivi in izpostavljeni pravni negotovosti. Glede možnosti, da zahtevajo in dobijo odškodnino na državni ravni, je ESČP ugotovilo, da nobeden od izbrisanih ni prejel zadoščenja za utrpelo škodo v obliki končne in zavezujoče sodbe, čeprav je bilo več postopkov v teku. Tudi državno pravobranilstvo nobenemu od pritožnikov ni ugodno rešilo zahtevka za odškodnino. Njihove možnosti, da bi prejeli odškodnino v Republiki Sloveniji, je zato ESČP štelo kot preveč oddaljene, da bi lahko vplivale na presojo konkretnega primera. Presodilo je, da dejstva obravnavane zadeve razkrivajo pomanjkljivosti slovenskega pravnega reda, rezultat tega pa je, da se celotni skupini izbrisanih še vedno zanika pravica do odškodnine zaradi kršitve njihovih temeljnih pravic.

17.Za presojo obravnavane zadeve so pomembna tudi stališča ESČP v zvezi s pravili o zastaranju. Ta pravila določajo, da upnik zaradi poteka časa izgubi pravico do sodnega varstva svojih pravic. Z določitvijo zastaralnih rokov se zasleduje legitimen cilj zagotoviti dolžniku pravno varnost po poteku določenega časa od škodnega dogodka. S tako posledico zakon omejuje pravice upnika. Upnik namreč ne sme biti pasiven in mora poskrbeti za pravočasno varstvo svojih pravic, prav tako pa je treba v nekem trenutku zagotoviti dokončnost ureditve pravnega razmerja. V več sodbah je ESČP poudarilo, da obstoj zastaralnih rokov sam po sebi ni nezdružljiv z EKČP. Institut zastaranja namreč zasleduje več legitimnih ciljev: v prvi vrsti je namenjen zagotovitvi pravne varnosti in določitvi roka za sodno uveljavljanje zahtevkov, ki služi kot varstvo dolžniku pred uveljavljanjem zastaranih terjatev. Poleg tega zastaralni roki preprečujejo, da bi se sodišče izrekalo o dogodkih, ki so se zgodili v preveč oddaljeni preteklosti in glede katerih zaradi poteka časa ni več zadostnih in zanesljivih dokazov. Vendar pa je naloga sodišča, da v vsakem posameznem primeru ugotovi, ali je uporaba pravil o zastaranju, upoštevajoč naravo zastaralnega roka, združljiva s konvencijskimi zahtevami. Zastaralni rok namreč lahko pomeni nedopusten poseg v pravico do dostopa do sodišča, če stranki nesorazmerno otežuje oziroma preprečuje, da bi uporabila razpoložljivo pravno sredstvo. Uporaba zastaralnih in prekluzivnih rokov ne sme biti taka, da onemogoča učinkovito varstvo pravic. Pretoga uporaba zastaralnih rokov, pri kateri sodišče ne upošteva okoliščin posameznega primera, lahko stranki prepreči možnost, da izkoristi pravne poti, ki jih je imela na razpolago. V luči okoliščin posameznega primera lahko to pomeni poseg v pravico stranke do dostopa do sodišča, ki ni sorazmeren z namenom zagotavljanja pravne varnosti ter pravičnega vodenja postopka.

18.Izpodbijane sodbe temeljijo na stališču, da so vsi pritožnikovi odškodninski zahtevki – tako za premoženjsko kot za nepremoženjsko škodo – zastarali. Po oceni sodišč je pritožnik za vsako posamezno škodo, za katero zahteva odškodnino, ter za njenega povzročitelja izvedel več kot tri leta pred vložitvijo tožbe, in sicer je Višje sodišče štelo kot trenutek, v katerem je pričelo teči zastaranje, dan objave odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-284/94 (tj. 12. 3. 1999), po presoji sodišča prve stopnje pa je ta rok pričel teči že prej. Presoji o zastaranju zahtevka za povrnitev nepremoženjske škode, ki je temeljila na prvem odstavku 376. člena ZOR, je pritrdilo tudi Vrhovno sodišče. Sklicevalo se je na stališče v odločbi Vrhovnega sodišča št. II Ips 11/2008 z dne 10. 9. 2012 (ki se nanaša na v bistvenem enako dejansko podlago spora glede vprašanja zastaranja odškodnine za nepremoženjsko škodo), po katerem je zastaranje začelo teči, ko je imel oškodovanec glede na okoliščine primera ob običajni vestnosti možnost izvedeti za storilca (brez pravne ocene o tem, da je ravnal protipravno) in za škodo (kar je bilo po ugotovitvah sodišč v konkretnem primeru več kot tri leta pred vložitvijo tožbe) in da na začetek teka zastaralnega roka ne vpliva dejstvo, da je škoda nastajala in se povečevala v naslednjih letih. Okoliščina, da je škoda trajala vse do sprejema pritožnika v državljanstvo Republike Slovenije, čemur je sledila vložitev obravnavane tožbe, po stališču Vrhovnega sodišča zato ni bila pomembna. Vrhovno sodišče je kot zmotno zavrnilo pritožnikovo tezo, da bi moralo sodišče začetek teka zastaranja presojati po analogiji z ZPKri, po katerem začne rok za zastaranje odškodninskega zahtevka teči od izdaje odločbe, s katero je bila nezakonita sodba razveljavljena. Zopet se je sklicevalo na stališče v odločbi št. II Ips 11/2008, po katerem je treba vprašanja glede predpostavk odškodninske odgovornosti države opreti na 26. člen Ustave, za vsa vprašanja, ki niso urejena s to ustavno določbo, pa je treba analogno uporabiti določbe ZOR; zato sta sodišči prve in druge stopnje utemeljenost ugovora zastaranja pravilno presojali po določbah ZOR.

19.Ob upoštevanju ustavne in konvencijske razsežnosti obravnavane problematike mora Ustavno sodišče pretehtati, ali razlaga in uporaba pravil o zastaranju, s katero so sodišča utemeljila odločitev o zavrnitvi pritožnikovih odškodninskih zahtevkov, ne pomenita prekomernega posega v pravico, varovano v 26. členu Ustave. Ta presoja izhaja iz predpostavke, da terja odločanje sodišča o odškodninski odgovornosti države za ravnanja ex iure imperii ustrezno prilagoditev klasičnih civilnih institutov (v konkretnem primeru pravil o zastaranju) specifičnostim, ki izhajajo iz javnopravne narave odškodninske odgovornosti države. Ni namen Ustave, da bi človekove pravice priznala zgolj formalno in teoretično, temveč je ustavna zahteva, da mora biti zagotovljena možnost učinkovitega in dejanskega izvrševanja človekovih pravic. Zato je za presojo obravnavane zadeve ključno vprašanje, ali je bilo zaradi stališča sodišč o zastaranju pritožniku nesorazmerno oteženo, da bi v odškodninski pravdi učinkovito uveljavljal pravico do povračila škode zaradi zatrjevanega protipravnega ravnanja države. Za presojo o sprejemljivosti navedenega stališča je pomembno tudi vprašanje, ali so sodišča v svojo presojo vključila ter ustrezno ovrednotila specifične okoliščine izbrisanih oseb, ki izhajajo iz odločb Ustavnega sodišča in sodb velikega senata ESČP v zadevi Kurić in drugi proti Sloveniji.

20.Stališče sodišč o zastaranju pritožnikovih odškodninskih zahtevkov se izkaže kot sporno že z vidika splošne zahteve, da mora sodišče pravila o zastaralnih rokih uporabiti glede na okoliščine posameznega primera tako, da ne omeji pretirano ali celo prepreči uveljavljanja zahtevkov, ki jih ima stranka na razpolago. Sodišča pri svoji razlagi niso upoštevala specifičnega položaja izbrisanih oseb, ki so bile soočene z dolgotrajno pravno negotovostjo zaradi neodzivanja organov oblasti navkljub zavezujočim odločbam Ustavnega sodišča. Okoliščine, v katerih so bile izbrisane osebe, bi lahko sodišče upoštevalo tudi kot podlago za zadržanje teka zastaranja (383. člen ZOR). Gre za splošno določbo, ki omogoča zadržanje teka zastaranja v primeru obstoja nepremagljivih ovir. Pojem nepremagljivih ovir je pravni standard, ki ga mora v vsakem konkretnem primeru napolniti sodišče. Gre za takšne ovire, ki upniku dejansko onemogočajo, da bi sodno zahteval izpolnitev obveznosti. V okviru te zakonske podlage bi morala sodišča presoditi, ali ni dolgotrajno zavračanje organov oblasti glede uresničitve odločb Ustavnega sodišča, ki so terjale sprejem splošnih ukrepov za popravo kršitev človekovih pravic, praktično pomenilo takšnih ovir, ki so izbrisanim osebam dejansko onemogočale uveljavljanje odškodninskih zahtevkov zoper državo. Presoje tega vidika izpodbijane sodbe ne vsebujejo. Glede na stališče sodišč, po katerem je pritožnik za škodo in storilca izvedel že pred objavo odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-284/94 (tj. 12. 3. 1999) oziroma najkasneje z njeno objavo, bi moral pritožnik že v času, ko je uveljavljal primarno pravno varstvo (tj. med tekom upravnega postopka, v katerem si je prizadeval za ureditev svojega statusa), zoper državo uveljavljati tudi odškodninske zahtevke. Vendar ni realno pričakovanje, da bi posameznik, ki državo prosi za ureditev svojega statusa (npr. za sprejem v državljanstvo oziroma za ureditev statusa prebivanja), istočasno zoper državo uveljavljal odškodninsko varstvo.

21.Pritožnikov primer nazorno kaže, kakšne posledice je imela za izbrisane osebe izguba statusa stalnega prebivanja – kot pomembna navezna okoliščina za uveljavljanje številnih pravic in pravnih koristi, ki jih pritožnik ni mogel uveljavljati zaradi pravno neurejenega statusa. V okoliščinah obravnavane zadeve pomeni stališče sodišč o zastaranju odškodninskih zahtevkov nesorazmerno omejitev pravice pritožnika do povračila škode, varovano v 26. členu Ustave. Pretoga razlaga sodišč glede pričetka teka subjektivnega zastaralnega roka oziroma neupoštevanje instituta zadržanja zastaranja kaže na to, da sodišče svoje presoje ni prilagodilo posebnim okoliščinam, v katerih so bile izbrisane osebe, med njimi tudi pritožnik. Glede na to, da je država (prek izvršilne in zakonodajne veje oblasti) vrsto let odlašala z odpravo posledic kršitev človekovih pravic izbrisanim z izplačilom primernih odškodnin, ni sprejemljivo stališče sodišča, da je bil pritožnik že ob objavi prve odločbe Ustavnega sodišča seznanjen z okoliščinami, ki naj bi bile potrebne za uveljavljanje odškodninskih zahtevkov. Pri tem je treba poudariti, da je navedeno ravnanje državnih oblasti pomenilo nespoštovanje odločb Ustavnega sodišča ter s tem kršitev 2. člena in drugega stavka drugega odstavka 3. člena Ustave. V takšnih okoliščinah so bile možnosti uveljavljanja odškodninskih zahtevkov izbrisanih oseb zoper državo zgolj hipotetične, brez resničnih možnosti za uspeh.

22.Sodišča so s svojo razlago pravil o zastaranju pritožniku nesorazmerno otežila oziroma preprečila uporabo razpoložljivega pravnega sredstva – odškodninskega varstva zoper državo po 26. členu Ustave za škodo, povzročeno z izbrisom iz stalnega registra prebivalstva. Zato je Ustavno sodišče izpodbijane sodbe razveljavilo ter zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo odločanje. Pri ponovnem odločanju bodo morala sodišča upoštevati razloge te odločbe, zlasti tudi, da gre v tej zadevi za javnopravno odškodninsko odgovornost, ki terja temu prilagojeno uporabo kriterijev presoje glede odškodninske odgovornosti tožene stranke, še zlasti spričo specifičnih okoliščin, v katerih so bile izbrisane osebe.

C.

23.Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodnika dr. Mitja Deisinger, dr. Etelka Korpič – Horvat, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

mag. Miroslav Mozetič Predsednik

[1]Prim. sklep Ustavnega sodišča št. Up-2/04 z dne 4. 5. 2005 (OdlUS XIV, 46) in odločbo Ustavnega sodišča št. Up-695/11 z dne 10. 1. 2013 (Uradni list RS, št. 9/13).

[2]Prim. J. Zobec, Odškodninska odgovornost sodnika in odgovornost države zanj, Pravni letopis 2013, str. 201.

[3]Za tak primer je šlo pri zagotovitvi sojenja brez nepotrebnega odlašanja, ki ni bila le odgovornost sodišč, temveč vseh treh vej oblasti, torej tudi izvršilne, zlasti prek organizacije pravosodne uprave, in zakonodajne prek sprejetja ustrezne zakonodaje. Prim. odločbo št. Up-695/11, 13. točka obrazložitve.

[4]Tako J. Zobec, nav. delo, str. 185–228.

[5]Tako I. Crnić, Odgovornost države za štetu, Pravo u gospodarstvu, Zagreb, 1–2 (1996), str. 117.

[6]Prim. R. Pirnat, Protipravnost ravnanja javnih oblasti kot element odškodninske odgovornosti javnih oblasti; članek, objavljen v zborniku Odgovornost države, lokalnih skupnosti in drugih nosilcev javnih pooblastil za ravnanje svojih organov in uslužbencev, Zbornik Inštituta za primerjalno pravo, III. dnevi civilnega prava, Ljubljana 2005, str. 21.

[7]Najprej je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-284/94 ugotovilo, da je bil ZTuj v neskladju z Ustavo, ker ni določal pogojev za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje za državljane drugih republik nekdanje SFRJ, ki se niso odločili za državljanstvo Republike Slovenije oziroma je bila njihova vloga za sprejem v državljanstvo zavrnjena. Z odločbo št. U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003 (Uradni list RS, št. 36/03, in OdlUS XII, 24) je ugotovilo protiustavnost Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ (Uradni list RS, št. 61/99 in nasl. – v nadaljevanju ZUSDDD), ker državljanom drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili 26. 2. 1992 izbrisani iz registra stalnega prebivalstva in so pridobili dovoljenje za prebivanje po ZUSDDD, ni omogočil pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje tudi za nazaj, ker ni uredil položaja tistih oseb, ki jim je bil izrečen ukrep prisilne odstranitve tujca iz države, in ker ni določil meril za opredelitev pogoja dejanskega življenja za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje. Ustavno sodišče je tudi v več konkretnih postopkih, v katerih so izbrisane osebe poskušale doseči povrnitev pravic, vezanih na izgubljeno stalno prebivališče, odločilo v korist izbrisanih oseb (glej odločbe Ustavnega sodišča št. Up-336/98 z dne 20. 9. 2001 (Uradni list RS, št. 79/01, in OdlUS X, 225); št. Up-333/96 z dne 1. 7. 1999 (OdlUS VIII, 286); št. Up-60/97 z dne 15. 7. 1999 (OdlUS VIII, 292); št. Up-20/97 z dne 18. 11. 1999 (OdlUS VIII, 300); št. Up-152/97 z dne 16. 12. 1999 (OdlUS VIII, 302); št. Up-211/04 z dne 2. 3. 2006 (Uradni list RS, št. 28/06, in OdlUS XV, 40)).

[8]Na podobna stališča je veliki senat ESČP oprl sodbo v isti zadevi z dne 12. 3. 2014, s katero je odločil še o višini odškodnine za materialno škodo. V 18. točki obrazložitve sodbe z dne 12. 3. 2014 je ESČP poudarilo pomen odločbe Ustavnega sodišča št. Up-695/11 za presojo odškodninske odgovornosti države po 26. členu Ustave, zlasti stališče, da tega člena Ustave ni mogoče razlagati ozko in da je lahko podana odgovornost države za nezakonito ravnanje, ki ga ni mogoče pripisati posamezniku ali posameznemu organu, ki spada v pristojnost države, temveč državi sami. Po presoji velikega senata ESČP je ta odločba Ustavnega sodišča pomembna za izvrševanje glavne sodbe v tej zadevi.

[9]Podrobneje S. Cigoj, Teorija obligacij, Splošni del obligacijskega prava, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1989, str. 406 in nasl.

[10]Prim. sodbe ESČP v zadevah Stubbings in drugi proti Združenemu kraljestvu z dne 22. 10. 1996, Stagno proti Belgiji z dne 7. 7. 2009 in Howald Moor in drugi proti Švici z dne 11. 3. 2014.

[11]Prav to se je po presoji ESČP zgodilo v zadevi Howald Moor in drugi proti Švici, v kateri so švicarska sodišča odločila, da sta zastaralni in prekluzivni rok začela teči že ob izpostavljenosti tožnika azbestu (dan škodnega dogodka), ne glede na znanstveno ugotovitev, da je bolezen praviloma dolgo časa latentna (prikrita), kar pomeni, da je ob nastanku škode (poslabšanju zdravja in s tem povezanimi bolečinami in nevšečnostmi) zastaralni rok praviloma že potekel. Sodišče bi moralo v teh okoliščinah pri štetju zastaralnega roka upoštevati, da oškodovanec prej ni mogel vedeti za bolezen in posledično tudi ni mogel vložiti tožbe. ESČP je zato ugotovilo kršitev 6. člena EKČP ter pritožnikom (tožnikovim dedičem) prisodilo odškodnino in stroške postopka.

[12]Prim. sodbo ESČP v zadevi Stagno proti Belgiji.

[13]Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. Up-275/97 z dne 16. 7. 1998 (OdlUS VII, 231).

[14]Na neodzivnost zakonodajalca je Ustavno sodišče opozarjalo v svojih letnih poročilih vse od leta 2003.

[15]Ta člen je določal: "Zastaranje ne teče ves tisti čas, ko upnik zaradi nepremagljivih ovir ni mogel sodno zahtevati izpolnitve obveznosti."

[16]Razlogi za ustavitev oziroma zadržanje zastaranja (impedimentum praescriptionis) so zlasti objektivna ali subjektivna nemožnost uveljavljati zahtevke, pa tudi primeri, ko je uveljavljanje zahtevkov dejansko oteženo ali neprimerno zaradi posebnega medsebojnega razmerja med strankama (razmerja odvisnosti).Tako S. Cigoj, nav. delo, str. 407 in 412.

[17]V nemški sodni praksi se je v okviru presoje odškodninske odgovornosti države (ki ima temelj v 34. členu Ustave, presoja te odgovornosti pa se sicer naslanja na civilnopravne institute odškodninske odgovornosti, zlasti na 839. člen Civilnega zakonika – BGB) izoblikovalo pravilo, da v primeru, ko posameznik uveljavlja primarno pravno varstvo (npr. v upravnem sporu zahteva razveljavitev oziroma odpravo nezakonitega pravnega akta), nastopi pretrganje teka zastaranja (Verjährungsunterbrechung durch Ergreifung des Primärrechtsschutzes) glede morebitnih odškodninskih zahtevkov. Z uveljavitvijo Zakona o modernizaciji odškodninskega prava (Gesetz zur Modernisierung des Schuldrechts z dne 26. 11. 2001), ki je začel veljati 1. 1. 2002, so bile določbe o zastaranju iz BGB bistveno spremenjene. Po tej zakonski spremembi za večino dejanskih stanov, ki so bili prej podlaga za pretrganje teka zastaranja, veljajo pravila o zadržanju zastaranja (Hemmung der Verjährung). Tako se stališče sodne prakse o pretrganju zastaranja zaradi uveljavljanja primarnega pravnega varstva (npr. vložitve izpodbojne tožbe v upravnem sporu) uporablja še naprej, pri čemer sedaj šteje kot razlog za zadržanje teka zastaralnega roka. Tako F. Ossenbühl in M. Cornils, Staatshaftungsrecht, 6. izdaja, Verlag C. H. Beck, München 2013, str. 110. Enako tudi T. Maunz in G. Dürig (ur.), Grundgesetz, Kommentar – Art. 34, Verlag C. H. Beck, München 2009, str. 117.