Jedro

ZCes-1 je začel veljati 1. 4. 2011, uporabljati pa se je začel 1. 7. 2011 (134. člen ZCes-1), pred tem pa je veljal ZJC. Oglaševalni panoji so bili postavljeni še v času veljavnosti ZJC. Prvostopenjski organ je ukrepe izrekel na podlagi 118. člena ZCes-1. S tem je reklamne panoje, nesporno postavljene v času veljavnosti ZJC, presojal ob uporabi določb ZCes-1 in na njegovi podlagi izrekel inšpekcijske ukrepe, pri tem pa je po presoji sodišča materialno pravo napačno uporabil. Prvostopenjski organ je sicer preverjal, ali je tožeča stranka izpolnjevala pogoje za postavitev objektov tudi glede na tedaj veljavni predpis, to je ZJC, vendar pa je treba upoštevati, da je bil inšpekcijski postopek uveden na podlagi 112. člena ZCes-1, kar izrecno izhaja iz uvoda in obrazložitve izpodbijane odločbe. 112. člen ZCes-1 pa daje pristojnost inšpekcijskemu organu, da izvaja nadzor nad izvajanjem tega zakona (torej ZCes-1) in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Torej glede na uvod in obrazložitev odločbe prvostopenjski organ ni imel podlage, da ugotavlja, ali je bilo soglasje po prej veljavnem ZJC pridobljeno, oziroma ali je bilo tako soglasje izdano v ustrezni obliki.

Izrek

I. Tožbi se ugodi in se odločba Inšpektorata RS za infrastrukturo št. 06102-82/2017/14 z dne 12. 3. 2018 odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 1260,20 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, po poteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zamude do prenehanje obveznosti.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo naložil tožeči stranki, da mora odstraniti pet jumbo oglaševalnih panojev, postavljenih brez predpisanega soglasja v območju regionalne ceste R 3/639 v naselju Ljubljana v dvometrskem pasu vzdolž vozišča, merjeno od zunanjega roba pločnika te ceste. Rok za izvršitev odločbe je najkasneje do 30. 5. 2018. 2. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je inšpektor za ceste po uradni dolžnosti pri tožeči stranki opravil inšpekcijski pregled zaradi nedovoljenega oglaševanja v območju regionalne ceste R 3/639. V nadaljevanju obrazložitve odločbe prvostopenjski organ opisuje potek postopka, povzema pisne izjave tožeče stranke, ki jih je podala v postopku, in izjavo enega od lastnikov parcel, kjer so plakati. Prvostopenjski organ ugotavlja, da se v zadevnem primeru območje za postavljanje prometne signalizacije in prometne opreme prične tik na zunanjem robu pločnika, kjer betonska ograja že poteka neposredno od zaključka tega pločnika, nanjo pa so vzporedno s cesto z njene vidne strani nameščeni sporni jumbo panoji. Ugotovitev prvostopenjskega organa je, da je postavitev vseh obravnavanih jumbo panojev iz odločbe neskladna z določbo tretjega odstavka 78. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1), po kateri se objekti za obveščanje in oglaševanje ob državnih cestah v naselju lahko postavljajo le izven preglednega polja, pregledne berme, preglednostnega prostora in območja vzdolž vozišča ceste, predpisanega za postavitev prometne signalizacije. Omejitev pri postavljanju tabel, napisov in drugih objektov ali naprav za slikovno ali zvočno obveščanje in oglaševanje je bila določena že v prejšnjem Zakonu o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC). Po določbi drugega odstavka 68. člena ZJC so se ti objekti in naprave lahko postavljali le zunaj območja vzdolž vozišča ceste, določenega za postavitev prometne signalizacije. Naknadno je inšpektor preveril tudi, ali so bila izdana soglasja za obravnavane objekte. Direkcija RS za infrastrukturo (v nadaljevanju direkcija) je sporočila, da za obravnavane objekte niso izdali nobenega soglasja. Prav tako je tudi Mestna občina Ljubljana odgovorila, da na navedeni lokaciji ni izdala nobenega soglasja za poseg v varovalni pas oziroma za poseg postavitve obravnavanih jumbo panojev. Pooblaščenec tožeče stranke se v izjavi sklicuje, da je imel sklenjeno Pogodbo o ureditvi medsebojnih razmerij v zvezi z oglaševanjem na javnih mestih, sklenjeno med Mestno občino Ljubljano in družbo BB (v nadaljevanju pogodba).

3. Prvostopenjski organ ob zaključku odločbe ugotavlja, da je bila kršena določba drugega odstavka 68. člena ZJC najprej v delu, ki je navajala, da je za postavitev tabel, napisov in drugih objektov ali naprav za slikovno ali zvočno obveščanje ob državnih cestah v naselju potrebno soglasje, ki ga je izdala pristojna občina. Prav tako je bila ista določba kršena tudi v tem, ker niso izpolnjeni predpisani pogoji, da se objekti za oglaševanje lahko postavljajo le zunaj območja vzdolž vozišča ceste, določenega za postavitev prometne signalizacije v skladu s tedanjim Pravilnikom o prometni signalizaciji in prometni opremi na javnih cestah. Pogodba, na katero se sklicuje tožeča stranka, v nobenem členu ne ureja pogojev za postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje ob državnih cestah. Prav tako pogodbe ni mogoče šteti kot soglasje po drugem odstavku 68. člena ZJC. Soglasje po tem odstavku je po svoji naravi upravni akt, izdan s strani organa lokalne skupnosti, pogodba pa je civilnopravni akt, s katerim so se uredila medsebojna razmerja med pogodbenimi partnerji. Sklenitev te pogodbe še ne pomeni, da je za objekte soglasodajalec po zakonu izdal soglasje. Soglasje pa ni bilo pridobljeno niti naknadno. Obravnavani objekti pa so nameščeni tudi neskladno z določbo tretjega odstavka 78. člena ZCes-1, po kateri se objekti za obveščanje in oglaševanje ob državnih cestah v naselju lahko postavljajo le izven preglednega polja, pregledne berme, preglednostnega prostora in območja vzdolž vozišča ceste, predpisanega za postavitev prometne signalizacije. Obravnavani objekti za oglaševanje so postavljeni v prepovedanem območju, kot ga opredeljuje Pravilnik o prometni signalizaciji in prometni opremi na cestah v drugem odstavku 7. člena. Postavitev prav tako ni ustrezala že tedaj veljavni določbi drugega odstavka 68. člena ZJC, ki je območje za postavljanje prometne signalizacije ob cesti urejala na podoben način kot danes, sklicujoč se na določbo 129. člena tedaj veljavnega Pravilnika o prometni signalizaciji in prometni opremi na javnih cestah, ki je določal pas širine dveh metrov, merjen od zunanjega roba prometne površine. Pri svojem ukrepu se prvostopenjski organ sklicuje na določilo 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1, po katerem pristojni inšpektor za ceste z odločbo odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je v območju ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja ali se uporablja v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja.

4. Tožeča stranka se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil. 5. Tožeča stranka v tožbi meni, da je pridobila vsa potrebna soglasja za postavitev predmetnih objektov. Soglasja upravljalca državne ceste (direkcije) ji ni bilo potrebno pridobiti, saj v času postavitve objektov za oglaševanje ni bila predpisana obveznost pridobitev takega soglasja, ampak soglasje pristojne občine. Vsi objekti so bili postavljeni še v času pred uveljavitvijo ZCes-1. Nikjer ni bilo določeno, da bi morali upravičenci pridobiti nova soglasja po novem zakonu. Z uporabo ZCes-1 organ prve stopnje posega v že pridobljene pravice tožeče stranke. Tožeča stranka pa je zadostila tudi vsem pogojem iz 68. člena ZJC. Na podlagi pogodbe za lokacije, ki so navedene v njeni prilogi, so bila dana vsa potrebna soglasja oziroma dovoljenja v skladu z veljavno zakonodajo. Poleg potrebnih soglasij oziroma dovoljenj je bilo s pogodbo urejeno tudi plačevanje občinske takse. Pogodba ne vsebuje določil, da bi morala tožeča stranka pridobiti še morebitna dodatna soglasja in dovoljenja. Pogodba vsebuje vse potrebne določbe, da zadostuje zakonskim standardom za soglasje pristojne občine. Tožeča stranka tudi nasprotuje stališču upravnih organov, da pogodbe ni mogoče šteti kot soglasja po drugem odstavku 68. člena ZJC. ZJC nikjer ne določa oblike soglasja, ki ga na podlagi drugega odstavka 68. člena ZJC izda pristojna občina. Soglasje je lahko izdano tudi v obliki civilnopravne pogodbe, če vsebuje potrebne elemente upravnega akta. Pogodba nadomešča upravni akt soglasja. Nadalje tožeča stranka navaja, da za namen boljšega in pravilnega razumevanja pogodbenih določil podaja še kronološki potek dogajanja v zvezi s predmetnima reklamnima panojema. Če s pogodbo ne bi bila pridobljena vsa potrebna soglasja, potem Mestna občina Ljubljana tudi ne bi izdajala odločb za plačilo občinskih taks. To je še dodaten dokaz, da je tožeča stranka pridobila vsa potrebna soglasja. V zvezi z veljavnostjo pogodbe pa tožeča stranka opozarja na 10. člen, s katerim je bila sklenjena za čas do uveljavitve občinskega prostorskega načrta, ki je v celoti uredil področje postavljanja reklamnih panojev. O postopku in smislu sklenitve pogodbe ter o medsebojnih razmerjih med tožečo stranko in Mestno občino Ljubljana pa bo lahko izpovedal tudi zakoniti zastopnik tožeče stranke. Tožeča stranka se je zanesla na pravice, podeljene v pogodbi, in zaradi tega ne sme biti v slabšem položaju. Tožeča stranka zahteva, naj sodišče v zadevi razpiše glavno obravnavo. Pri tem izpostavlja vprašanje dejanske veljavnosti pogodbe, ki pomeni pravno podlago za njeno pravico do postavitve objektov. Na glavni obravnavi naj sodišče zasliši kot pričo AA, ta priča pa naj izpove o ozadju sklenitve pogodbe med tožečo stranko in Mestno občino Ljubljana. V tem delu je namreč dejansko stanje med strankama sporno. Izvedba glavne obravnave bi bila tudi v skladu s sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice Mirovni inštitut proti Sloveniji, na podlagi katere je Upravno sodišče RS dolžno razpisati glavno obravnavo v postopkih, kjer so pomembna tudi dejanska vprašanja spora. Tožeča stranka predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

6. Tožena stranka je poslala upravni spis, na tožbo pa ni odgovorila.

7. Upravno sodišče je v navedeni zadevi že odločilo s sodbo I U 1243/2018-11 z dne 27. 1. 2020 in tožbo zavrnilo. Zoper to sodbo je tožeča stranka vložila revizijo, kateri je Vrhovno sodišče RS ugodilo in s sklepom X Ips 16/2021 z dne 8. 7. 2021 sodbo razveljavilo in vrnilo zadevo v novo sojenje iz razlogov, ker sodišče ni opravilo glavne obravnave.

8. Sodišče je v navedeni zadevi dne 4. 10. 2021 na glavni obravnavi vpogledalo v vse priloge tožeče stranke (A1 - A53) in upravni spis. Sodišče je zavrnilo izvedbo dokaza z zaslišanjem zakonitega zastopnika tožeče stranke A.A. in vpogled v odločbo Inšpektorata za infrastrukturo št. 06102-138/15 z dne 23. 10. 2019, ki jo je tožeča stranka predložila na glavni obravnavi iz razlogov, kot so pojasnjeni v točki 15 obrazložitve te sodbe.

K točki I izreka:

9. Tožba je utemeljena.

10. Sodišče ugotavlja, da med strankama ni sporno, da tožeča stranka ni pridobila soglasja iz 78. člena ZCes-1, ki ga izda Direkcija RS za ceste za postavljanje objektov za obveščanje in oglaševanje v območju državne ceste. Med drugim pa je v obravnavanem primeru sporno vprašanje, ali v obravnavani zadevi veljajo določila ZCes-1, konkretno 78. člen navedenega zakona, saj tožeča stranka meni, da določbe ZCes-1 lahko veljajo le za naprej. Po presoji sodišča predstavlja stališče iz izpodbijane odločbe retroaktivno uporabo zakona in so s tem v zvezi tožbene navedbe utemeljene.

11. V obravnavani zadevi je bil inšpekcijski ukrep izrečen na podlagi 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1. Ta določa, da pristojni inšpektor za ceste z odločbo odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je v območju ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja ali se uporablja v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja. Obveznost pridobitve soglasja za obveščanje in oglaševanje ob državni cesti pa je določena v drugem in petem odstavku 78. člena ZCes-1. Na podlagi petega odstavka 78. člena ZCes-1 in če so izpolnjeni pogoji iz te določbe, direkcija izda soglasje za postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje na območju državne ceste na podlagi predloženega elaborata za postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje, razen v primeru obvestil, namenjenih izboljšanju prometne varnosti, katerih postavitev se odredi z delovnim nalogom direkcije. ZCes-1 je začel veljati 1. 4. 2011, uporabljati pa se je začel 1. 7. 2011 (134. člen ZCes-1), pred tem pa je veljal ZJC.

12. Iz ugotovljenega dejanskega stanja v inšpekcijskem postopku izhaja, da so bili oglaševalni panoji postavljeni še v času veljavnosti ZJC, kar med strankama ni sporno.

13. Pravna podlaga izpodbijane odločbe so določbe ZCes-1, veljavnega v času opravljenega inšpekcijskega nadzora. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ ukrepe izrekel na podlagi 118. člena ZCes-1. S tem je reklamne panoje, nesporno postavljene v času veljavnosti ZJC, presojal ob uporabi določb ZCes-1 in na njegovi podlagi izrekel inšpekcijske ukrepe, pri tem pa je po presoji sodišča materialno pravo napačno uporabil. 14. Sodišče ugotavlja, da ZCes-1 ne vsebuje prehodnih določb, ki bi se nanašale na pred njegovo uveljavitvijo izvršene posege na območju državne ceste, zato po presoji sodišča za tožečo stranko na podlagi 78. člen ZCes-1 ni mogla nastati obveznost, pomembna za presojo zakonitosti postavljenih oglaševalnih panojev. Inšpektor bi na podlagi omenjene določbe ZCes-1 lahko naložil odstranitev oglaševalnih panojev ob državni cesti le, če bi ZCes-1 uredil prehodni režim za objekte za obveščanje in oglaševanje ob državni cesti, ki bi veljal v času uveljavitve ZCes-1 za že postavljene objekte za obveščanje in oglaševanje ob državni cesti. Sodišče je v zvezi z opisano retroaktivnostjo izhajalo iz stališč Vrhovnega sodišča RS v enakih ali pa povsem primerljivih zadevah (npr. X Ips 60/2020). Izhajajoč iz navedenega stališča pa je odločilo tudi Upravno sodišče RS v primerljivih zadevah (I U 1554/2018, I U 1878/2019).

15. Po presoji sodišča bi bila lahko kvečjemu relevantna presoja zakonitosti postavitve oglaševalnih panojev v območju državne ceste glede na zakon, ki je bil veljaven v času postavitve, to je ZJC. Prvostopenjski organ je sicer preverjal, ali je tožeča stranka izpolnjevala pogoje za postavitev objektov tudi glede na tedaj veljavni predpis, to je ZJC, vendar pa je treba upoštevati, da je bil inšpekcijski postopek uveden na podlagi 112. člena ZCes-1, kar izrecno izhaja iz uvoda in obrazložitve izpodbijane odločbe. 112. člen ZCes-1 pa daje pristojnost inšpekcijskemu organu, da izvaja nadzor nad izvajanjem tega zakona (torej ZCes-1) in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Torej glede na uvod in obrazložitev odločbe prvostopenjski organ ni imel podlage, da ugotavlja, ali je bilo soglasje po prej veljavnem ZJC pridobljeno, oziroma ali je bilo tako soglasje izdano v ustrezni obliki. Iz navedenih razlogov je bilo treba odločbo odpraviti. Sodišče s tem v zvezi še pojasnjuje, da ni sledilo tožnikovim ugovorom glede narave pridobljenega soglasja za postavitev objektov za oglaševanje v času veljavnosti ZJC (torej, ali pogodba lahko nadomesti soglasje v obliki upravne odločbe) ter s tem v zvezi predlaganimi dokaznimi predlogi, saj, kot je bilo že obrazloženo, v obravnavani zadevi postopek ni bil uveden zaradi nadzora nad spoštovanjem predpisov, veljavnih v času postavitve tožnikovega objekta, pač pa zaradi nadzora nad spoštovanjem določb ZCes-1. Iz navedenega razloga je sodišče tudi zavrnilo dokaz z zaslišanjem zakonitega zastopnika tožeče stranke, ki naj bi pojasnil, ali je pogodba z Mestno občino Ljubljana pomenila isto kot soglasje pristojne občine za postavitev objektov. Dokaz z vpogledom v odločbo Inšpektorata za infrastrukturo št. 06102-138/15 z dne 23. 10. 2019 pa je sodišče zavrnilo iz razloga, ker gre za nedovoljeno tožbeno novoto. Skladno z 52. členom zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) se namreč lahko nova dejstva in novi dokazi upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti navesti v postopku izdaje upravnega akta. Predložena odločba pa ni obstajala v času odločanja na prvi stopnji, saj je bila izdana šele 23. 10. 2019, torej po izdaji izpodbijane odločbe.

16. Ker je sodišče odločbo odpravilo zaradi navedene kršitve materialnega prava, se do drugih navedb tožeče stranke ni opredeljevalo.

17. Glede na vse navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Zadeve ni vrnilo v ponoven postopek, saj ta ni bil uveden zaradi nadzora nad spoštovanjem predpisov, veljavnih v času postavitve tožnikovega objekta, ampak zaradi nadzora nad spoštovanjem ZCes-1, kar izrecno izhaja iz obrazložitve in uvoda odločbe. Postopek je bil namreč uveden na podlagi 112. člena ZCes-1. K točki II izreka:

18. Ker je Vrhovno sodišče RS prvotno sodbo Upravnega sodišča RS v celoti razveljavilo in vrnilo zadevo v ponovno odločanje, mora sodišče pri ponovnem odločanju odločiti o vseh stroških postopka. Tožeča stranka je v tožbi zahtevala povrnitev stroškov postopka. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, pripada tožeči stranki skladno s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 pavšalni znesek povračila stroškov upravnega spora v skladu s četrto točko 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožnikov v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik), ki določa, da če je bila zadeva rešena na glavni obravnavi in je tožnika zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 385,00 EUR.

19. Nadalje je sodišče tožeči stranki priznalo tudi stroške v zvezi z revizijo, saj je Vrhovno sodišče RS v sklepu št. X Ips 16/2021 z dne 8. 7. 2021 v II. točki izreka odločilo, da se odločitev o stroških v zvezi z revizijo tožeče stranke pridrži za končno odločbo. Glede na to, da je tožeča stranka v postopku z revizijo uspela, saj je bila prejšnja sodba prvostopenjskega sodišča razveljavljena, v posledici tega pa je bilo tožbi pri ponovnem odločanju ugodeno, ji skladno s 154. členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi z 22. členom ZUS-1 pripadajo tudi stroški, ki so bili potrebni za revizijo. Odvetniška tarifa (v nadaljevanju OT) v tarifni številki 30 ne vsebuje določbe o nagradi za predlog za dopustitev revizije v upravnem sporu. Ker pa sta revizijska postopka v upravnem sporu in pravdnem postopku enaka, je nagrada za predlog za dopustitev revizije odmerjena po določbah OT, ki veljajo za pravdni postopek. Revidentu se zanj ob uporabi 4. točke tarifne št. 21 v povezavi s 1. točko tarifne št. 30 OT prizna 625 točk in 12,5 točk za materialne stroške, za revizijo pa 437,5 točk (5. točka tarifne št. 30 v povezavi s 5. točko tarifne št. 21 OT, po kateri se 50 % nagrade za predlog za dopustitev revizije všteva v odvetniške stroške za izredno pravno sredstvo) in 8,75 točk za materialne stroške. Za revizijski postopek se tako prizna 1062,50 točk, ob vrednosti točke 0,6 je to znesek 637,50 EUR.

20. Tožeči stranki pripadajo skupaj stroški za tožbo in revizijo v skupnem znesku 1.260,20 EUR, upoštevajoč tudi 22% DDV in materialne stroške. Tožena stranka je dolžna tako odmerjene stroške poravnati v roku 15 dni, po preteku tega roka skupaj z zakonsko zamudnimi obrestmi od zamude do prenehanja obveznosti.