Jedro

Ob upoštevanju minimalnih standardov iz sodne prakse ESČP na podlagi 8. in 3. člena EKČP v povezavi z načelom socialne države iz 2. člena Ustave in ZUP, ocena dejanskega stanja kot podlage za odločitev, da se tožniku ne prizna 28 ur več osebne asistence v času nočnega počitka, ni bila dovolj kompleksna, skrbna, natančna in celovita, saj tožena stranka ni upoštevala oziroma ni jasno, kako je upoštevala konkretne ugovore pritožnika glede nujne potrebe po osebni asistenci v obsegu 56 ur ponoči. Iz obrazložitve odločbe ni razvidno, zakaj je tožena stranka zavrnila preostanek zahtevka v obsegu 28 ur osebne asistence do polnega obsega 168 ur na teden in sicer ponoči zaradi psihičnih težav tožnice.

Izrek

I.Tožbi se ugodi tako, da se izpodbijana odločba Centra za socialno delo Ljubljana št. 141-199/2021-31984 z dne 20. 12. 2021 odpravi v delu prve točke izreka, v katerem tožena stranka tožniku ni priznala osebne asistence do polnega obsega, in se zato v delu, ki se nanaša na razliko od priznanih 140 ur do 168 ur osebne asistence, zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek. V preostalem delu, ki se nanaša na priznanih 140 ur osebne asistence, ostane odločba tožene stranke v veljavi.

II.Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1.S prvostopenjskim aktom je CSD Ljubljana odločil, da ima tožnica pravico do 140 ur storitev osebne asistence na teden in sicer za: storitve, namenjene osebni pomoči uporabnice; storitve, namenjeno pomoči v gospodinjstvu in drugih dnevnih opravilih, spremstvo ter pomoč na delovnem mestu in v izobraževalnem procesu. V drugi točki izreka je odločeno, da odločba postana izvršljiva s prvim dnem naslednjega meseca po izdani odločbi. S to odločbo preneha veljati odločba Centra za socialno delo Ljubljana, št. 141-8/2018-7-LJVIC iz dne 10.01.2019.

2.V obrazložitvi prvostopenjskega akta je navedeno, da je tožnica v vlogi navedla, da zaradi visoke stopnje cerebralne paralize potrebuje pomoč pri vsakodnevnih opravilih in obveznostih, higieni, gospodinjskih opravilih, vključevanju v socialno življenje ter pri transferju v drug položaj. V času prejšnje ocene je občasno živela doma, pri materi, sedaj živi sama. Prav tako se ji je poslabšalo mentalno zdravje in se ji ponavljajo panični napadi in depresija. Za lajšanje simptomov le-tega potrebuje pomoč pri jemanju zdravil.

3.Nadalje organ pravi, da je iz vloge razvidno, da je uporabnica prejemnica dodatka za pomoč in postrežbo, da nima priznane pravice do družinskega pomočnika, da ni vključena v celodnevno institucionalno varstvo ter da ne koristi pravice do vodenja, varstva in zaposlovanja pod posebnimi pogoji oziroma do drugih podpor pri zaposlovanju in socialnem vključevanju, ki so financirane iz javnih virov ali so urejene v predpisih s področja socialnega varstva in zaposlovanja invalidov ali vključenosti v izvajanje vzgojno-izobraževalnih programov v skladu s predpisi, ki urejajo šolsko zakonodajo, in ni uporabnica storitve pomoč na domu. Iz vloge še izhaja, da se uporabnica izobražuje in ni zaposlena.

4.Z odločbo z dne 10. 1. 2019 je bila tožnici priznana pravica do 30 ur storitev osebne asistence na teden. Na podlagi 22. člena in 22.a člena Zakona o osebni asistenci (ZOA) je uporabnica preko nove vloge koordinatorju invalidskega varstva centra za socialno delo sporočila spremembo, ki vpliva na upravičenost do osebne asistence. CSD je s sklepom iz liste izvedencev, ki jo vodi ministrstvo, imenovalo dvočlansko strokovno komisijo, ki je dne 3. 12. 2021 na uporabničinem domu opravila strukturiran razgovor. Navedena komisija je ugotovila, da je uporabnica upravičena do osebne asistence v obsegu 140 ur na teden.

5.V nadaljevanju se organ sklicuje na prvi odstavek 2. člena ZOA, prvi in drugi odstavek 9. člena ZOA. Tretji odstavek 9. člena ZOA določa, da se pravica do osebne asistence ne izključuje s pravico do vodenja, varstva in zaposlitve pod posebnimi pogoji oziroma pravice do drugih podpor pri zaposlovanju in socialnem vključevanju, ki so financirane iz javnih virov in so urejene v predpisih s področja socialnega varstva in zaposlovanja invalidov ter vključenosti v izvajanja vzgojno-izobraževalnih programov v skladu s predpisi, ki urejajo šolsko zakonodajo. V tem primeru se število odobrenih ur osebne asistence zmanjša za število ur vključenosti v te storitve. Sklicuje se še na 26. člen, 22 in 22.a člen ZOA. V skladu z drugim odstavkom 4. člena Pravilnika o osebni asistencise uporabnici ali njenemu skrbniku v vednost pošlje kopija mnenja o vsebini in številu ur osebne asistence. Zoper mnenje komisije ni pritožbe. CSD je v izvedenem postopku ugotovil, da uporabnica izpolnjuje vse pogoje za pridobitev pravice do storitev osebne asistence, zato je odločil, kot izhaja iz reka te odločbe.

6.V pritožbi zoper prvostopenjski akt pritožnica pravi, da ji je bilo dodeljenih premalo ur, saj s 140 urami enostavno ne more pokriti vseh svojih potreb. Kot je razvidno iz mnenja strokovne komisije o številu ur, je že v postopku jasno izrazila potrebo po 24-urni asistenci dnevno. Zaradi cerebralne paralize ne more sama izvajati vseh opravil in aktivnosti, in je pri le-teh popolnoma odvisna od drugih. Opisuje, da nima fine motorike, obe nogi in desno roko ima popolnoma nefunkcionalno, nekaj aktivnosti ima sicer v levi roki, vendar tudi ta ne premore fine motorike, torej potrebuje pomoč pri vseh življenjskih aktivnostih in opravilih, tako pri menjavi položaja v postelji ponoči, kot pri transferju iz postelje v voziček, ter vseh nadaljnjih aktivnostih (nega, kuha, oblačenje, spremstvo, tipkanje na računalnik, branje knjig, prepisovanje, itn.), tako da enostavno ne more biti sama čez dan. Dodeljenih 140 ur na teden pomeni, da lahko pokrije le delno nočno asistenco, kar bi pomenilo, da bi morala biti vsak dan 4 ure ponoči sama.

7.Pravi, da je v razgovoru s strokovno komisijo povedala, da se spopada z nočnim nemirom, anksioznostjo in depresijo, zaradi katere je tudi trenutno v postopku zdravljenja z antidepresivi Asentra. Kot posledica teh tablet, se večkrat na noč zbuja in potrebuje pomoč pri jemanju pomirjeval, da lahko sploh ponovno zaspi. Teh nemirov žal ne more vnaprej načrtovati, kar pomeni, da je velika verjetnost, da bo veliko noči neprespana, če ji je dodeljeno samo 140 ur na teden, kar pa bo bistveno vplivalo na njeno kakovost življenja. Enostavno si ne predstavlja 4 ure ostajati sama vsako noč.

8.Zaradi cerebralne paralize in posledico prejšnjega sistema asistence, ki ni bil zadosten, da bi pokril najnujnejše in najbolj osnovne potrebe, ima velike težave z mehurjem in mora ponoči pogostokrat na stranišče, kjer ponovno potrebuje celotno oskrbo. V preteklosti je morala velikokrat v hudih bolečinah čakati na asistente, da so prišli na delovnik, kar ji je še dodatno poslabšalo stanje mehurja in zelo negativno vplivalo na že tako slabo mentalno zdravje, ker se je počutila popolnoma nemočno in ujeto. Posledično je bila čez dan občutno bolj utrujena, nemotivirana, manj učinkovita in slabše razpoložena za izpolnjevanje kakršnihkoli obveznosti. Ponoči se počuti najbolj ranljivo, priklenjena je na posteljo, kjer nič ne more in že samo zavedanje, da je popolnoma sama, jo spravlja v težke stiske. Prosila je za ugodilno odločbo ter za dodelitev 24-urne asistence na dan.

9.Z drugostopenjskim aktom je pristojno ministrstvo odločilo, da se pritožbi ne ugodi in da se prvostopenjska odločba potrdi. Sklicuje se na peti odstavek 20. člena, prvi in tretji odstavek 21. člena ZOA. Pravi, da je pritožbeni organ pregledal celotno spisovno dokumentacijo in skladno s petim odstavkom 20. člena ZOA dne 25. 3. 2022 imenoval komisijo za pripravo drugostopenjskega izvedenskega mnenja o številu ur in vsebini osebne asistence pri pritožnici. Pritožbeni organ je dne 22. 12. 2022 prejel drugostopenjsko izvedensko mnenje o številu ur in vsebini osebne asistence za pritožnico, iz katerega izhaja, da je upravičena do 40 ur osebne asistence na teden (pravilno: 140 ur - opomba Upravnega sodišča). Organ druge stopnje je v celoti sledil izvedenskemu mnenju komisije.

10.Drugostopenjski organ pravi, da iz mnenja komisije z dne 22. 12. 2022 izhaja, da pritožnica potrebuje pomoč druge osebe v celoti za namestitev v posteljo in "iz posteljem spreminjanju sedečega položaja in presedanju". Pri spreminjanju položaja v postelji in gibanju v bivalnem prostoru potrebuje delno pomoč druge osebe. V okviru osebne higiene potrebuje pomoč v celoti, in sicer pri: tuširanju, kopanju in umivanju las, oblačenju in slačenju ter odvajanju blata in urina. Pri umivanju obraza, prehranjevanju in pitju potrebuje delno pomoč. 1x-3x dnevno potrebuje pomoč druge osebe pri jemanju zdravil. Več kot 3x dnevno potrebuje pomoč drugega tudi za uporabo in čiščenje medicinskih pripomočkov. Enkrat tedensko potrebuje pomoč pri obisku zdravstvenih ustanov. Najmanj trikrat na teden potrebuje pomoč pri premagovanju paničnih napadov in nočnih nemirov. Pri pripravi hrane, vsakodnevnem nakupovanju, pospravljanju in čiščenju potrebuje pomoč v celoti. Pri urejanju osebne dokumentacije potrebuje delno pomoč. Pomoč delno potrebuje pri izhodu iz stanovanja, orientaciji v prostoru in okolici. Pri vožnji z osebnim avtomobilom in pri premagovanju arhitekturnih ovir potrebuje pomoč v celoti. Pri branju besedil potrebuje delno pomoč druge osebe, prav tako tudi pri uporabi telefona in računalnika. V okviru študija potrebuje pomoč druge osebe v celoti in sicer več kot 4x tedensko za več kot dve uri. Po 3x tedensko za več kot dve uri potrebuje pomoč druge osebe pri vključevanju v organizirane prostočasne aktivnosti. Pri vključevanju v druge prostočasne aktivnosti zunaj doma prav tako potrebuje pomoč v celoti in sicer več kot 4x tedensko za več kot dve uri.

11.V nadaljevanju se sklicuje na sedmi odstavek 3. člena Pravilnika o osebni asistenci, ki določa, če je iz dokumentacije ali pri osebnem razgovoru z vlagateljem ugotovljena ali zatrjevana življenjska ogroženost vlagatelja oziroma izkazana potreba po 24 urni prisotnosti druge osebe, komisija lahko pridobi zdravniško mnenje izvedenskega organa Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije in ga vključi v okvir mnenja o obsegu ur in vrsti storitev osebne asistence.

12.Tožena stranka nato zaključi, da je strokovna komisija Inštituta Republike Slovenije za socialno varstvo na podlagi celotne dokumentacije, osebnega razgovora ter mnenja komisije ZPIZ z dne 15. 9. 2022 podala mnenje o obsegu ur in vsebini storitev osebne asistence, iz katerega izhaja, da pritožnica potrebuje pomoč v obliki osebne asistence v času aktivnega vključevanja v družbo praviloma podnevi v obsegu 112 ur ter 28 ur v času počitka, praviloma v nočnem času. Oseba pri osebni pomoči in izvajanju vsakodnevnih dejavnostih pretežno potrebuje celotno pomoč druge osebe, potreba po pomoči pri izvajanju aktivnosti je visoka in ima potrdilo zdravniške komisije za določitev ustreznega števila ur pomoči ponoči.

13.V tožbi tožnica pravi, da je CSD Ljubljana zmotno in nepopolno ugotovil dejansko stanje in zmotno uporabil materialno pravo ter zagrešil bistveno kršitev pravil upravnega postopka. CSD Ljubljana je v obrazložitvi sicer navedel, da je v skladu z 2. odstavkom 4. člena Pravilnika o osebni asistenci tožnici poslal v vednost kopijo mnenja o vsebini in številu ur osebne asistence, ter zapisal, da zoper mnenje komisije ni pritožbe. Tožnica posebej poudarja, da ji CSD Ljubljana mnenja komisije ni poslal niti v vednost, zato je bila nad odločitvijo o določitvi 140 ur tedenske asistence zelo presenečena, še posebej zato, ker ji je komisija ob razgovoru na njenem domu povedala, da je mnenja, da potrebuje osebno asistenco 24 ur na dan.

14.Tožnica v tožbi pravi, da je v pritožbi podrobno razložila svojo potrebo po 24 uri osebni asistenci in opisala vse zdravstvene težave, ki to njeno potrebo utemeljujejo. Pojasnila je svojo potrebo po osebni asistenci v nočnem času in stiske, ki jih doživlja v času, ko nima nikogar, da bi ji pomagal pri osnovnih življenjskih potrebah, kot je potreba po zdravilih zaradi nočnih napadov nemira, anksioznosti in depresije, zaradi česar je bila v času priprave pritožbe tožnica v postopku zdravljenja z antidepresivi Asentra. Organ ji je neutemeljeno odtegnil 4 ure dnevne osebne asistence. Zdravstvene težave ji niso omogočale in ji še vedno ne omogočajo enake možnosti izbire, kot jih imajo drugi državljani, zaradi česar je nedopustno, da bi imela pri osebni asistenci tekom dneva prekinitve, kot je odločil prvostopni organ.

15.Tožena stranka se ni opredelila do navedb tožnice, temveč je zgolj pojasnila, da je pridobila novo izvedensko mnenje o vsebini in številu ur osebne asistence. Pri tem naj bi komisija na temelju osebnega razgovora s tožnico ocenila, da ima tožnica pravico do 140 ur osebne asistence na teden, medtem ko iz istega mnenja komisije izhaja nasprotno mnenje komisije ZPIZ št. 10310-24540/2020 z dne 15.9.2022, da je pri tožnici izkazana potreba po 24-umi prisotnosti druge osebe. Do tega zapisa komisije ZPIZ, ki je prepoznala tožničino neobhodno potrebo po 24 uri asistenci druge osebe, se ni opredelila niti sama komisija v svojem mnenju (čeprav izrecno povzema to mnenje komisije ZPIZ) niti izpodbijana drugostopna odločba.

16.Ni ji bila dana možnost, da bi na to mnenje lahko podala svoje pripombe, čeprav je postopek tekel o določitvi njenih pravic. Res je sicer, da Pravilnik o osebni asistenci ne predvideva podajanja pripomb, vseeno pa v 2. odstavku 4. člena določa, da je mnenje potrebno poslati uporabnici ali njenemu skrbniku vsaj v vednost, po prepričanju tožnice pa tudi v mnenje, pri čemer CSD Ljubljana ni storil nič od navedenega. Podobno je ravnala tudi tožena stranka, ki mnenja komisije tudi ni posredovala tožnici v vednost, s predlogom, da lahko nanje poda svoje mnenje in pripombe. V tem primeru bi tožnica mnenje dopolnila z novejšimi izvidi in priporočili, ki jih je prejela od psihiatra A. A., dr. med. spec. psih, iz psihiatrične ambulante Zdravstvenega doma za študente in psihosocialne terapevtke B. B., mag. psihosoc. pom. iz Uvid, B. B., s.p., pri katerih se zdravi, in ki oba ugotavljata tožničino potrebo po 24 urni osebni asistenci. Tožnica v dokaz svojih navedb prilaga zadnja izvida obeh zdravstvenih ustanov oziroma zgoraj citiranih specialistov, ki ju tožena stranka v postopku ni upoštevala. Tožnica pojasnjuje, da ji je CSD Ljubljana mnenje Inštituta za socialno varstvo št. MOA-OA-2022-196 z dne 15. 12. 2022 in Zdravniško mnenje izvedenskega organa ZPIZ z dne 8. 9. 2022 posredoval šele februarja 2023, pri čemer tudi ne ve, ali gre za drugo mnenje izvedenskega organa ZPIZ, kot je navedeno v mnenju komisije Inštituta za socialno varstvo št. MOA-OA-2022-196 z dne 15. 12. 2022, ki je v tem mnenju datirano na dan 15. 9. 2022.

17.Tožnica ugotavlja, da zaradi tega, ker ni imela vseh potrebnih mnenj in informacij, ni mogla ustrezno sodelovati v procesu odločanja. Tako CSD Ljubljana kot tudi tožena stranka sta zmotno in nepopolno ugotovili dejansko stanje pri tožnici, saj nista v celoti upoštevali njenega psihofizičnega zdravstvenega stanja, kot ga je ugotovil ZPIZ v svojem mnenju, s čimer je kršena njena pravica do enake možnosti izbire, kot jih imajo drugi državljani, kar je napačna uporaba materialnega prava v konkretnem primeru.

18.Sklicuje se na 146. člen ZUP in uveljavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Tako je v podobni zadevi odločilo tudi Upravno sodišče RS v sodbi I U 91/2020. Predlaga zaslišanje tožnice. Tožbi je predložila mnenje specialista psihiatrične ambulante Zdravstvenega doma za študente, mnenje psihosocialne svetovalke, specializantke psihoterapije z dne 13. 2. 2023 ter mnenje zdravnika specializanta iz urgentne ambulante za abdominalno kirurgijo UKC Ljubljana z dne 24. 9. 2023. Predlaga, da sodišče odpravi odločbo CSD Ljubljana in odločbo ministrstva in da odloči, da je organ dolžan priznati tožeči stranki pravico do 24 urne storitve osebne asistence in sicer za storitve, namenjene osebni pomoči uporabnice; storitve, namenjene pomoči v gospodinjstvu in drugih dnevnih opravilih; spremstvo ter pomoč na delovnem mestu in v izobraževalnem procesu. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

19.V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da glede na to, da iz obeh mnenj (prve kot druge stopnje) izhaja, da je tožeča stranka upravičena do 140 ur storitev osebne asistence, je tožeča stranka pri odločanju v celoti sledila mnenju strokovne komisije. Drži navedba tožeče stranke, da iz zdravniškega mnenja izvedenskega organa ZPIZ izhaja, da je pri tožnici ugotovljena potreba po 24 urni prisotnosti druge osebe, vendar je tožena stranka vseeno sledila mnenju strokovne komisije. Tožnica potrebuje v nočnem času pomoč pri pripravi zdravil, v kolikor pri njej nastopi nemir, napadi anksioznosti, depresija. Tožeči stranki je zagotovljena pomoč v nočnem času 4 ure vsak dan v tednu kar tožnici zagotavlja tudi možnost pomoči pri pripravi in jemanju zdravil, v kolikor jih potrebuje.

20.V prvi pripravljalni vlogi tožeča stranka poudarja, da se navkljub zdravstvenim težavam (spastična cerebralna paraliza 4. stopnje - tetraplegija), aktivno vključuje v življenje, v prostem času se ukvarja s športom, pridobila je izobrazbo in je od 1. 11. 2023 dalje redno zaposlena na ... kot ... pripravnica. Tožena stranka se pri izdaji odločbe ni opredelila do mnenja izvedenskega organa ZPIZ, ki je zdravstveno stanje in potrebo po osebni asistenci tožeče stranke opredelil drugače, in sicer da je pri tožnici podana potreba po 24-urni prisotnosti druge osebe, čeprav je v obrazložitvi drugostopne odločbe navedeno, da je to mnenje Strokovna komisija Inštituta RS za socialno varstvo, na mnenje katere se je naslonila drugostopna odločba, upoštevala. Tožeči stranki se zato poraja dvom v strokovno nevtralnost komisij, saj sta komisiji tožnici ob razgovoru na osebnem pregledu podali mnenje, da tožeča stranka potrebuje polno 24-urno asistenco, mnenji, ki sta ga izdali, in na temelju katerih je tožena stranka sprejela svojo odločitev, pa sta bili drugačni, torej da naj tožnica ne bi potrebovala 24-urne osebne asistence.

21.Tožnica pravi, da tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da ima tožeča stranka možnost pomoči ponoči v obsegu štirih ur, a je pri tem spregledala dejstvo, da tožeča stranka ne more predvideti niti vplivati na to, kdaj in s kakšno intenzivnostjo se bodo pri njej pojavile zdravstvene težave, kot so napadi anksioznosti, depresije oziroma kdaj bo prešla v stanje nemira, zaradi katerega bo potrebovala pomoč. Če takrat osebnega asistenta ne bo imela na voljo, ji njegova pomoč čez 2, 3 ali 4 ure ne bo nič pomagala. Tožeča stranka prav tako ne more vplivati na to, kdaj se bodo pri njej pojavili znaki kakšne druge bolezni in bolečine, ki jih ne pozna in je lahko zaradi njih ogroženo njeno zdravje in življenje, tako da je navajanje tožene stranke glede zadostnosti štiri urne nočne pomoči v celoti neutemeljeno in tudi povsem nestrokovno. Tožena stranka pojasnjuje še, da je od osebne asistence odvisna tudi pri zadovoljevanju osnovnih fizioloških potreb, saj brez podpore druge osebe ne more sama do oziroma na WC. Tožeča stranka se od 17. ure naprej ne upa več hidrirati, ker se boji nočnega zvijanja v bolečinah, ko ne bi mogla na stranišče in bi v mukah čakala na jutranjo izmeno. V primeru takšnih nočnih težav, zjutraj ne bi bila sposobna iti v službo, ki jo sedaj opravlja.

22.Tožeča stranka ponovno opozarja na nesprejemljivo prakso tožene stranke, ki tožeči stranki ni omogočila, da bi se pred izdajo odločbe seznanila z mnenji komisij in bi ji bilo omogočeno, da bi na ti mnenji lahko podala svoje pripombe in s tem morda že v postopku pred toženo stranko dosegla ustrezno odločitev in zavarovanje svojih pravic, tako da ta sodni postopek sploh ne bil potreben.

23.Tožeča stranka prosi naslovno sodišče, da pospeši ta postopek oziroma da ga obravnava prednostno, saj ima tožeča stranka zaradi nepravilnega ravnanja tožene stranke veliko težav pri svojem vsakodnevnem življenju in delovanju ter je občasno ogroženo celo njeno življenje.

24.Očitno je, da tožena stranka brez sodne odločitve sama ne bo ustrezno korigirala izpodbijane odločbe, čeprav je naslovno sodišče v podobni zadevi že odločilo v škodo tožene stranke. Tožena stranka teh odločitev očitno ne želi upoštevati v drugih enakih oziroma zelo podobnih upravnih postopkih, pri čemer odgovor na tožbo sploh ni resno obrazložen. Gre le za skopo ponavljanje že zapisanih stališč ene in druge stranke, ogroženost tožeče stranke kot njene državljanke pa ji ni pomembna. S svojim ravnanjem tožena stranka povzroča tožeči stranki resne težave pri njenih vsakodnevnih opravilih in njenem poskusu, da vsaj približno normalno živi svoje življenje, brez vsakodnevnega strahu, da bo v tistih 4 nočnih urah odsotnosti umrla oziroma da bo po nepotrebnem več ur v nemilosti in v hudi stiski čakala na rešitev. Vse to ne bi bilo potrebno, če bi ji bila priznana 24- urna asistenca, kar je pravilno ugotovil na primer izvedenski organ ZPIZ, in bi lahko v primeru potrebe, stiske ali zdravstvene težave tudi ponoči računala na nujno pomoč. To, kar tožnica vtožuje je minimalni življenjski oziroma civilizacijski standard, ki bi ji moral biti zagotovljen samoumevno in brez sodne intervencije. Do omenjene situacije je na primer prišlo v noči s 23. na 24. 9. 2023, ko so se ji ponoči, ko je bila sama, torej v času, ko ji osebna asistenca po nezakoniti odločbi tožene stranke ni priznana, pojavile bolečine v trebuhu z veliko večjo intenziteto kot običajno. Tožeča stranka si sama ni mogla pomagati, zato je ob intenzivnih bolečinah in v čakanju na rešitev doživela še dodaten stres. Zelo jo je skrbelo, kaj se z njo dogaja, ker takšnih bolečin, kot jih je doživela tisto noč, še ni poznala in si sama ni mogla pomagati, hkrati pa tudi ni mogla nikogar poklicati na pomoč. V kritičnih nočnih urah je bila preprosto sama in prepuščena "usodi", da se bo zgodilo, kar se pač bo.

25.Tožeča stranka prilaga izvid UKC Ljubljana z dne 24. 9. 2023, ki potrjuje njene navedbe. Tožeča stranka ocenjuje, da je potrebno v tem postopku angažirati izvedenca ustrezne medicinske stroke ali več ustreznih strok, ki bodo njeno zdravstveno stanje ustrezno ocenili, glede na njeno vodilno diagnozo - cerebralno paralizo, njene ostale zdravstvene težave in osebne okoliščine, ki izhajajo iz njene zdravstvene dokumentacije in tožbenih navedb.

26.Tožeča stranka glede na navedeno predlaga naslovnemu sodišču, da njeno zadevo obravnava prednostno, da se narok za glavno obravnavo (v kolikor sodišče ne more že izven naroka odločiti in ugoditi tožbenemu zahtevku) razpiše čim prej in da o njeni zadevi prioritetno odloči, saj se tožeča stranka vsakodnevno spopada s težavami, ki izhajajo iz njenega bolezenskega stanja in neodobrene 24- urne osebne asistence. Tožeča stranka se boji, da se ji bo ob ponovnih zdravstvenih težavah ali ob kakšnem hujšem zapletu preko noči zgodilo še kaj bolj usodnega, kot se je v noči s 23. na 24. 9. 2023.

Obrazložitev k prvi točki izreka:

Tožba je utemeljena.

27.V predmetni zadevi je med strankama sporno, ali je odločitev CSD Ljubljana in Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, da je tožnica upravičena do storitve osebne asistence v obsegu 140 ur tedensko, od tega 4 ure vsako noč zakonita ali ne. Tožnica v tožbi nasprotuje odločitvi tožene stranke v delu, ki se nanaša na čas počitka ponoči z znižanim številom ur in uveljavlja, da ima glede na njegovo stanje pravico do osebne asistence v (polnem) obsegu 168 ur, to pomeni, da uveljavlja, da bi moral imeti pravico ne samo do 28 ur osebne asistence na teden v času nočnega počitka, ampak bi morala imeti pravico do 56 ur osebne asistence v času nočnega počitka. V zadevi je torej med strankama spornih 28 ur obsega osebne asistence v času nočnega počitka, ki je bil tožnici zavrnjen, in kar je tožnica uveljavljala že v pritožbi in tudi v tožbi.

28.V zvezi s tem spornim delom odločitve tožene stranke sodišče v izhodišču ugotavlja, da je iz Mnenja komisije I (Inštituta za socialno varstvo, ki je dvočlanska), ki je bilo izdelano na podlagi strukturiranega razgovora s tožnico dne 3. 12. 2021, med drugim razvidno, da je v času pisanja tega mnenja tožnica načrtovala selitev iz študentskega doma na svoje in iskanje prve zaposlitve; v tistem času je živela sama v študentskem domu. Med drugim Mnenje I navaja, da tožnica slabo vidi, praktično je slepa na desno oko. Z mamo se redko vidi, očeta nima, dedek ji je že umrl, ima nekaj prijateljev, vendar so zaradi korone virusa stiki omejeni. Pri mami ima psa, ki ga hodi čuvat ob njenih odsotnostih. Piše magistrsko nalogo in ima namen iskati pripravništvo. Na fakulteti je mentorica za tekmovanja v mednarodnem zasebnem pravu. Magistrsko nalogo piše na področju zlorabe hendikepiranih oseb in obravnave žrtev na sodišču. Glede njenega zdravstvenega stanja pa je med drugim v Mnenju komisije I navedeno, da ob poslabšanju duševnega zdravja potrebuje pomoč tudi ponoči zaradi paničnih napadov, odhodov na toaleto in zadrževanja urina. Zbuja se vsako jutro okrog 4.00 ure, vstane pa ob 6.00 uri. Spat gre ob 2.00 uri. Nočni nemir je zanjo pogost. Po posebni proceduri se vrže na posteljo in uleže, odeje morajo biti na točno določenem mestu, pogosto se ponoči zbuja, popolnoma zbudi in noč prebedi. Ponoči se lahko obrne iz boka na trebuh, iz trebuha na hrbet pa ne. Trpi za paničnimi napadi, depresijo in post travmatsko stresno motnjo zaradi zlorabe na izmenjavi v Belgiji. Je v procesu psihoterapije in hodi na klinično psihodiagnostiko. Občasno se zaradi duševne stiske samopoškoduje. V prostem času rada telovadi, gre na kolo, plavat ali dela prilagojene vaje doma. Vključena je v društvo invalidov, je aktivistka za pravice LGBT oseb in za hendikepirane in sodeluje na okroglih mizah na te teme. Dvakrat na leto gre na potovanje, za kar potrebuje spremstvo. V času izdelave mnenja je imela osebno asistenco v obsegu 110 ur in sicer do 22.00 ure, kar pomeni, da mora sama v posteljo in če gre ena stvar narobe, lahko pade in se ne more pobrati, dokler ob 6.00 uri zjutraj ne pride osebna asistentka. Ko ponoči ne more spati, dela seminarske naloge in bere. V Mnenju komisije I je navedeno tudi, da bi zaradi težav s preživljanjem noči potrebovala več ur asistence v nočnem času. Samostojno ponoči ne more na WC. Diagnozo depresije ima od dvanajstega leta starosti, od zlorabe naprej pa je še slabše. Dvakrat dnevno prejema terapijo v obliki tablet.

29.Na ocenjevalnem obrazcu za ugotavljanje upravičenosti do osebne asistence je med drugim v rubrikah "nočni nemir", "strahovi", "pomanjkanje motivacije zaradi depresije" za tožnico označeno, da so glede navedenega podane težave na dnevni bazi in da je med drugim popolnoma odvisna pri uporabi stranišča in pri počitku in spanju ravno tako.

30.Iz Mnenja komisije II (Inštituta za socialno varstvo, ki je dvočlanska) z dne 15. 12. 2022 pa med drugim izhaja, kar je pomembno z vidika okvira spornih okoliščin med strankama, da zdravila, ki jih jemlje trikrat tedensko, lahko zaužije sama, pomoč druge osebe rabi pri njihovi pripravi; zaradi nočnega nemira in doživljanja strahov in panike ponoči vsaj trikrat tedensko potrebuje pomoč druge osebe, da ji pripravi in pomaga pri zaužitju pomirjeval. V drugem odstavku na strani 3 Mnenja komisije II je citirano določilo petega odstavka 21. člena ZOA in temu nato sledi obrazložitev ugotovitve, da tudi ob upoštevanju standardiziranega ocenjevalnega orodja za oceno potreb po storitvah osebne asistence tožnica potrebuje med drugim pomoč pri jemanju zdravil do trikrat dnevno, najmanj trikrat na teden potrebuje pomoč pri premagovanju paničnih napadov in nočnih nemirov. Omenja tudi mnenje komisije ZPIZ z dne 15. 9. 2022, da je pri tožnici izkazana potreba po 24 urni prisotnosti druge osebe in nato zaključi, da potrebuje pomoč v obliki osebne asistence v obsegu 112 ur ter 28 ur v času počitka, praviloma v nočnem času.

31.Zdravniško mnenje izvedenskega organa ZPIZ z dne 8. 9. 2022, ki ga omenja Mnenje komisije II, se opira na določeno zdravstveno dokumentacijo, v obrazložitvi pa je navedeno samo to, da zaradi cerebralne paralize obstaja velika pogostost padcev in da fiziater meni, da tožnica potrebuje 24-urno pomoč. To mnenje je izdelal zdravnik izvedenec, doktor medicine.

32.Nadalje je iz podatkov v spisu razvidno, je je bilo na ambulantnem pregledu za oceno funkcionalnega stanja z dne 9. 9. 2021, torej približno 3 mesece pred izdajo prvostopenjske odločbe, ugotovljeno, da ima tožnica pogoste ekstenzijske krče in če je takrat sama, se pobrati ne more. Težave na psihičnem področju pa so se začele, ko je bila v letu 2o18 na študentski izmenjavi v Belgiji, kjer je imela "zelo slabo oskrbo". Ponoči se ji občasno pojavljajo napadi panike. Zdravila, ki ji pomagajo za umiritev, sama ne more vzeti. Voziček upravlja z desnico. Osebna asistenca ji je (bila takrat) dodeljena v obsegu 110 ur tedensko, ponoči je sama in urina in blata ponoči ne more odvajati, ker ne more priti do stranišča. Na pregledu je povedala, da živi sama v študentskem domu, je študentka Pravne fakultete in mora opraviti še en izpit in magistrsko nalogo (druga bolonjska stopnja). Na pregledu je bilo ugotovljeno poslabšanje stanja predvsem na razpoloženjskem področju. Zaradi padcev, ki se dogajajo pri samostojnem posedanju, je ogrožena tudi za večje zaplete (zlomi, rane zaradi pritiska). Odgovorna zdravnica - doktorica medicine, specializirana za področje fizikalne in rehabilitacijske medicine - je zapisala, da bi morala imeti tožnica dostop do pomoči 24 ur dnevno.

33.Na podlagi teh podatkov v spisu in v uvodnem delu povzetih upravnih aktov in vlog tožnice, predvsem upoštevajoč ključne (pri)tožbene ugovore, sodišče lahko sklene, da je tožnica v fizičnem smislu močno hendikepirana zaradi cerebralne paralize s spastično tetraparezo, ki je tožnico prizadela po nekem naključju, na katerega tožnica ni imela nobenega vpliva. Iz podatkov v spisu izhaja, da ji je bila z odločbo z dne 10. 1. 2019 priznana osebna asistenca v obsegu 30 ur, drugih medicinskih vidikov, izvora bolezni in perspektiv zdravljenja upravni akti in podatki v v spisu ne vsebujejo in iz podatkov v spisu ne izhaja, da napadi panike in depresija v nočnem času ne bi bilo nekaj, kar se v medicinskem smislu ne bi navezovalo na pojav cerebralne paralize s spastično tetraparezo.

34.Po drugi strani pa je povsem očitno, da je tožnica intelektualno izredno ustvarjalna oseba z izdelanim konceptom osebne avtonomije in je družbeno aktivna oseba, do česar se je Upravno sodišče v predhodnem podobnem upravnem sporu že opredelilo z besedami, da gre za tožnike oziroma tožnice, ki premikajo meje možnega ali verjetnega, in se ob tem (zlasti) v procesnem smislu borijo za učinkovito uveljavljanje pravic, ki jim morda pripadajo.⁴ Zato mora sodišče v tem upravnem sporu preizkusiti, v kolikšni meri in če (sploh) - v kakšnem smislu tožnici stojijo ob strani in dajejo oporo njeni tožbi naslednji pravni viri:

-določba 2. člena Ustave, ki pravi, da je Slovenija pravna in socialna država, 34. člen Ustave, po katerem ima vsakdo pravico do osebnega dostojanstva in varnosti, 35. člen Ustave (pravica do zasebnosti) ali 18. člen Ustave (prepoved nečloveškega ravnanja), vse v povezavi s pravico do učinkovitega sodnega varstva iz 23. člena Ustave;

-pravo Evropske unije (Uredba 883/2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti in posledično 7. člen (pravica do zasebnosti) ali 4. člen (prepoved nečloveškega ravnanja) in 47. člen Listine EU o temeljnih pravicah (pravica do pravnega sredstva pred sodiščem) ter Konvencija o pravicah invalidov oziroma Zakon o ratifikaciji konvencije o pravicah invalidov in izbirnega protokola h Konvenciji o pravicah invalidov (zlasti na primer prvi odstavek 1. člena, 3. člen, 19(b). člen);⁵

-sodna praksa Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) v zvezi z zakonodajami držav podpisnic Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP) o osebni asistenci v navezavi na pravico do zasebnosti iz 8. člena EKČP in na pravico do prepovedi nečloveškega ravnanja iz 3. člena EKČP ter pravico do poštenega postopka iz 6. člena EKČP;

-ZOA, ZUP in ZUS-1, ki bi jih je treba razlagati in uporabljati v skladu s prej omenjenimi pravnimi viri.

35.Upravno sodišče bo presojalo zakonitost izpodbijanega akta z upoštevanjem vseh navedenih pravnih virov po posameznih ključnih sklopih tako z vidika materialnega kot tudi z vidika procesnega prava.⁶

a.)Pomen določbe 2. člena Ustave, da je Slovenija socialna država, v navezavi na pravice iz 34., 35. in 18. člena Ustave, za presojo zakonitosti izpodbijanega akta

36.Z materialno-pravnega vidika je prvo ključno vprašanje za zakonitost odločanja tožene stranke v tovrstnih zadevah in za obravnavo varstva pravic tožnice v tem sporu, kakšen vpliv (če sploh kakšen) ima načelo socialne države iz 2. člena Ustave na odločitve pristojnih organov po ZOA in na način ter intenzivnost sodnega nadzora nad zakonitostjo tovrstnih odločitev organov izvršilne veje oblasti v upravnem sporu.

37.V ustavno-sodni praksi Ustavnega sodišča Republike Slovenije se je postopoma utrdila interpretacija, da je treba načelo socialne države iz 2. člena Ustave razumeti, razlagati in uporabljati v smislu "socialne pravičnosti"⁷ in da je to "<em>temeljno načelo, ki mu mora biti podrejena zakonodajna aktivnost pri urejanju pravic posameznikov, izvajanje in interpretacija predpisov s strani državnih in drugih pristojnih organov ter sodno odločanje</em>."⁸ Načelo socialne države torej obvezuje vse tri veje oblasti, tudi ko pristojni organi odločajo v posamičnih primerih o pravicah in obveznostih posameznikov. Iz ustavno sodne prakse tudi izhaja ustaljeno stališče, da je solidarnost eno od temeljnih načel socialne države.⁹ Legitimni element načela socialne države je tudi pozitivna diskriminacija (socialno, funkcionalno) šibkejših, tako da v morebitnem privilegiranju socialno šibkejših Ustavno sodišče ne vidi nedovoljene diskriminacije,¹⁰ ampak uveljavitev načel socialne države, tudi lahko s ciljem zagotavljanja dejanske enakopravnosti.¹¹ Pravni koncept pozitivne diskriminacije oziroma posebnih pravic za (socialno, funkcionalno) šibkejše je bil v ustavno-sodni praksi uporabljen na primer, ko je šlo za odpravljanje neenakosti slepih v sodnih postopkih¹² in za presojo pravil o rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov.¹³ Eden od bistvenih elementov načela socialne države je vprašanje, ali je posameznik postavljen oziroma se je znašel v deprivilegiranem položaju iz razlogov, na katere ni mogel vplivati.¹⁴

38.V precej novejši zadevi (v primerjavi z do sedaj navedenimi) je Ustavno sodišče izpeljalo interpretacijo, da načelo socialne ne ureja neposredno človekovih pravic in temeljnih svoboščin, vendar pa se pri opredelitvi njihove vsebine to načelo kot temeljno vrednostno izhodišče ustavne ureditve lahko izraža v večji ali manjši meri, kar vpliva na razlago vsebine pravic in svoboščin, zagotovljenih z Ustavo. V večji meri se to načelo izraža v primerih, ki jih je (jezikovno ali vrednostno) predvidel že ustavodajalec. Vendar tudi v primeru pravice do splošne svobode ravnanja iz 35. člena Ustave, ki se sicer v temelju povezuje z njenim negativnim statusom, to načelo ni brez pomena. Ustavno sodišče pravi, da je izrazitejše v primeru večplastno asimetričnih razmerij in eksistenčnih razpolaganj, ko lahko z normativno močjo ustavnega vrednostnega izhodišča z obveznostjo varstva v pozitivnem pomenu celo povratno (so)določa in (so)pogojuje možnost uresničevanja splošne svobode ravnanja v življenjski stvarnosti. Tako pravica do splošne svobode ravnanja ne zavezuje samo zakonodajalca, temveč tudi sodno vejo oblasti, ki jo po ustaljeni ustavnosodni presoji zavezuje dolžnost ustavnoskladne razlage.¹⁵

39.V tej isti zadevi Ustavno sodišče pravico do splošne svobode ravnanja iz 35. člena Ustave, ki je relevantna tudi v obravnavanem primeru, opredeljuje kot pravico posameznika, da "<em>razpolaga sam s seboj in s tem, kar mu je kot osebi lastno, brez zunanjih vplivov; za posameznika je namreč pomembno, da izbere svoj življenjski slog, da razvije svojo osebnost in da živi tako, kot se sam odloči. Splošna svoboda ravnanja temelji v jamstvu nedotakljivosti človekove telesne in duševne celovitosti ter njegove zasebnosti in osebnostnih pravic s pripoznanjem zmožnosti samostojnega odločanja. Možnost poklicnega in osebnega razvoja, vključno z doseganjem in razvojem statusa, položaja oziroma ugleda v življenjskem okolju so ob nesporni pomembnosti eksistenčne varnosti neločljivi elementi, ki opredeljujejo dostojanstvo in osebnost vsakega posameznika." </em>Splošna svoboda ravnanja<em> /.../ "je pogojena z družbeno vpetostjo in torej tudi z načelom socialne vključenosti, ki je sestavni del načela socialne države iz 2. člena Ustave</em>."¹⁶

40.Načelo socialne države torej ni načelo, ki bi ga zakonodajalec, ko ureja splošna razmerja, ali organ izvršilne veje oblasti, ko odloča o posamični pravici ali obveznosti, lahko upošteval, ali pa ne in to po popolnoma svobodni (diskrecijski) izbiri, ampak gre za obvezujoče temeljno ustavno načelo, ki sloni tudi na konceptu pozitivne (in ne zgolj negativne) svobode.¹⁷ Zakonodajalec je zavezan, da sprejema take predpise, ki bodo zagotavljali socialno varnost posamezniku v primerih, ko iz razlogov, na katere posameznik ni imel nobenega vpliva, ne more v enaki meri uresničevati določenih pravic, na primer ne more pridobivati dohodka na trgu dela, nima dostopa do javnih storitev, ali je prikrajšan za eksistenčni minimum.¹⁸ Ob tem je treba izpostaviti, kar je relevantno za obravnavani primer, da morebiti varovana vrednota po določbi Ustavnega sodišča z dne 3. 2. 2011 ni zgolj eksistenčni minimum, ampak mora socialna država zagotavljati socialni minimum, ki ne pomeni le življenjskega minimuma za preživetje, temveč zagotavlja možnosti za negovanje medčloveških odnosov ter možnosti sodelovanja v družbenem, kulturnem in političnem življenju.¹⁹

41.Približno 5 let po odločbi Ustavnega sodišča z dne 3. 2. 2011 se zdi, da sta izvršna in zakonodajna veja oblasti z zakonodajnimi spremembami Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev in Zakona o socialno varstvenih prejemkih poskušala vrniti mejo omenjenega minimuma zaščite nazaj na stanje, ko se s sistemom socialnega varstva varuje zgolj eksistenčni minimum oziroma "<em>najosnovnejše preživetje</em>",²⁰ oziroma "<em>zadovoljevanje minimalnih življenjskih potreb</em>",²¹ torej, ko je ogroženo preživetje posameznika,²² in da je meja na primer "<em>osnovno preživetje otroka</em>".²³

42.To vprašanje o zavarovani meji, ki hkrati pomeni minimalno mejo, ko se še lahko (za)varuje človekovo dostojanstvo,²⁴ v odločbi Ustavnega sodišča z dne 7. 7. 2016 sicer ni bilo jasno razrešeno. Ustavno sodišče v najnovejši odločbi glede interpretacije načela socialne države, tudi s sklicevanjem na odločbo z dne 7. 7. 2016, pravi, da je socialna država dolžna na temelju pravice iz 50. člena Ustave zagotoviti ogroženemu posamezniku "<em>ustrezno pomoč. Namen oziroma cilj prvega in drugega odstavka 50. člena Ustave je, da se posameznikom zagotavljata ekonomska varnost in človekovo dostojanstvo</em>."²⁵ Vendar pa, ko Ustavno sodišče v nadaljevanju odločbe opredeljuje standard "<em>ustrezne pomoči</em>", pravi, da gre za zagotavljanje t.i. "<em>življenjskega minimuma za preživetje</em>" posamezniku, ki je v socialni ali ekonomski stiski in potrebuje pomoč. Po stališču Ustavnega sodišča je z načelom socialne države zavarovan "<em>eksistenčni minimum</em>".²⁶ Če ta ni zavarovan, gre po stališču Ustavnega sodišča za poseg v pravico iz 50. člena Ustave,²⁷ ki ga je treba presojati na podlagi tretjega odstavka 15. člena Ustave,²⁸ če seveda konkretne bivanjske okoliščine posameznika ne aktivirajo standardov iz 18. člena Ustave.

43.Vendar za obravnavani spor ta meja eksistenčnega minimuma ni toliko bistvena oziroma je po mnenju Upravnega sodišča niti ni mogoče avtomatično prenašati na področje socialne asistence za invalidne osebe zaradi koncepta varstva zasebnosti v luči temeljnih načel ZOA in v določenih primerih tudi zaradi prepovedi nečloveškega ravnanja, kot bo razvidno iz nadaljevanja te sodbe. V obravnavani zadevi namreč drugostopenjski organ (z razliko od prvostopenjskega organa) omenja tudi določbo sedmega odstavka 3. člena Pravilnika o osebni asistenci, ki določa, da če je iz dokumentacije ali pri osebnem razgovoru z vlagateljem ugotovljena ali zatrjevana življenjska ogroženost vlagatelja oziroma izkazana potreba po 24 urni prisotnosti druge osebe, komisija lahko pridobi zdravniško mnenje izvedenskega organa ZPIZ- in ga vključi v okvir mnenja o obsegu ur in vrsti storitev osebne asistence.²⁹ Poleg tega pa drugostopenjski organ v šestem odstavku na strani 2 odločbe pravi, da je v celoti sledil izvedenskemu mnenju komisije. Mnenje komisije II pa v drugem odstavku na strani 3 navaja določilo petega odstavka 21. člena ZOA, po katerem se pri določitvi ur osebne asistence upošteva, da ima uporabnik v kombinaciji s podporno tehnologijo, prilagoditvami življenjskega in delovnega okolja in načrtovanjem fizičnega okolja brez grajenih ovir ter glede na njegovo socialno mrežo, enake možnosti izbire, kot jih imajo drugi državljani. Iz obrazložitve drugostopenjskega organa ni razvidno, v čem naj bi citirana določba petega odstavka 21. člena ZOA imela vpliv na dokazno oceno o upravičenosti do dodeljenega obsega ur osebne asistence. Zato bo sodišče v nadaljevanju tega razdelka obrazložitve sodbe ponovilo razlago v zvezi z določbo petega odstavka 21. člena ZOA, ki jo je sicer podalo že v sodbi v zadevi U I U 1211/2023 z dne 28. 4. 2025 tudi zaradi učinkovitejšega vodenja novega postopka pred prvostopenjskim organom.

44.Z vidika vpliva načela socialne države iz 2. člena Ustave je namreč v zvezi z petim odstavkom 21. člena ZOA pomembno, da je Ustavno sodišče v zadevi U-I-73/15 z dne 7. 7. 2016 pod točko B.-I obrazložitve v dveh odstavkih navedlo naslednje: "<em>Temeljna značilnost pravic iz sistema socialnega varstva (tudi sistema socialnih pomoči) je njihova subsidiarnost. Navedeno pomeni, da morata posameznik in družina izčrpati prav vse možnosti zagotavljanja preživetja z lastnimi močmi. Preden sta lahko upravičena do socialne pomoči, morata uveljaviti vse pravice iz nadrejenega sistema socialnega zavarovanja, izterjati dolgove (npr. preživnino), sprejeti vsako (predvsem plačano) delo in zmanjšati razpoložljivo premoženje. Zato se poudarja, da je sistem socialne pomoči zadnja, varovalna mreža širšega sistema socialne varnosti, ki naj omogoči človekovega dostojanstva vredno življenje. Prav tako je namen socialne pomoči omogočiti ponovno samostojno življenje /.../ Gre za zagotavljanje t. i. življenjskega minimuma za preživetje posamezniku, ki je v socialni ali ekonomski stiski in potrebuje pomoč.</em>"³⁰

45.Glede omenjenih dveh citatov Upravno sodišče ugotavlja, da sklicevanje Mnenja komisije II v konkretnem primeru na peti odstavek 21. člena ZOA ne more imeti podlage v omenjenih dveh citatih odločbe Ustavnega sodišča z dne 7. 7. 2016 pod točko B.-I. in sicer iz treh razlogov. Prvič: pod razdelkom B.-I. Ustavno sodišče še ne izvaja presoje skladnosti izpodbijanih določb omenjenih zakonov in podzakonskega predpisa z Ustavo. To presojo začne Ustavno sodišče konkretno izpeljevati šele v razdelku B.-II. omenjene odločbe. Drugič: v odločbi U-I-73/15 z dne 7. 7. 2016 je Ustavno sodišče presojalo ustavnost določb o ugotavljanju in dodeljevanju socialne pomoči iz javnih sredstev v primeru, kadar dohodek osebe (uporabnika) ne dosega določene meje in v taki situaciji je povsem razumljivo in brez kakršnega koli dvoma prav, da je sistem socialne pomoči subsidiaren in je odvisen od ugotovitve dohodkovnega in materialnega položaja upravičenca oziroma njegovih družinskih članov.³¹ V primeru pravice do osebne asistence zaradi invalidnosti pa ne gre za denarno socialno pomoč, ki bi bila pogojena s premoženjskim stanjem osebe. Po določbi prvega odstavka 6. člena ZOA je vsakemu, ki izpolnjuje s tem zakonom določene pogoje, "<em>ne glede na njegov dohodek ali premoženje</em>", zagotovljena osebna asistenca pod enakimi pogoji. In tretjič: oba navedena citata v odločbi Ustavnega sodišča sta vzeta iz teoretičnih del nosilcev akademske stroke, objavljenih v letih 2002, 2010 in 2011, med tem ko je bil ZOA sprejet leta 2017.

46.To pomeni, da zavarovana vrednota v konkretnem primeru (v vsakem primeru) ni eksistenčni minimum tožnice v času nočnega počitka, ampak so zavarovane vrednote: da ima tožnica na sploh enake možnosti izbire, kot jih imajo drugi državljani (peti odstavek 21. člena ZOA); njeno polno in učinkovito sodelovanje v družbi na vseh področjih; večja neodvisnost in aktivnost (1. člen, prvi odstavek 2. člena, prva, tretja in četrta alineja 3. člen ZOA; 1. člen, 3. člen, 4. člen, 3. člen in 19(b) člen MKPI); svoboda izbire (druga alineja 3. člena ZOA) in seveda pravica do zasebnosti iz 35. člena Ustave v povezavi s pravico do varnosti in osebnega dostojanstva iz 34. člena Ustave ter celo (lahko) pravica do prepovedi nečloveškega ravnanja iz 18. člena Ustave. Slednje v konkretnem primeru še posebej zato, ker drugostopenjski organ omenja določbo sedmega odstavka 3. člena Pravilnika o osebni asistenci, ki se nanaša na situacijo, ko gre za življenjsko ogroženost.

47.Ker pa ZOA nedvomno spada na področje socialnega varstva je potrebno izpostaviti tudi uveljavljeno stališče Ustavnega sodišča, "<em>da vsebina pravice do socialne varnosti ni določena z Ustavo, niti Ustava ne zagotavlja točno določenih socialnih pravic</em>." Iz ustavne določbe izhaja le obveznost države, da ustvari pogoje in možnosti za uresničevanje socialne varnosti. Kakšne ukrepe bo država za to izbrala, Ustava ne določa. Posebne človekove pravice na področju socialne varnosti (socialne pravice) se uresničujejo pod pogoji, določenimi z zakonom: torej na podlagi zakonov, ki določijo krog upravičencev, vrsto in obseg upravičenj, pogoje za pridobitev in način uresničevanja pravic. "<em>Ustavnosodna presoja zakonske ureditve ekonomskih in socialnih pravic je glede na njihovo naravo nujno zadržana in omejena na ugotavljanje, ali je zakonodajalčeva rešitev v skladu z javnim interesom</em>." Ustavno sodišče se osredotoča izključno na zakonsko določena sredstva in na razmerje med uporabljenimi sredstvi in namenom zakonodajalca. "<em>Ustava zakonodajalca ne zavezuje, da sprejme določene ukrepe, ampak mu daje možnost izbire</em>." Zakonodajalec torej lahko sprejme vsak ukrep, ki bo pomenil izpolnitev njegove obveznosti. Pri tem je seveda vezan na ustavna načela in spoštovanje ustavno zagotovljenih človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Vendar mu to ne preprečuje, da v mejah svoje pristojnosti določa kriterije, po katerih bo določena podobna dejanska stanja med seboj razlikoval in na njih vezal različne pravne posledice. <em>Tovrstna diskrecija, s katero zakonodajalec zasleduje ustavno dopustne cilje, je bistvena sestavina zakonodajne pristojnosti.</em>" ³²

48.Če je ustavnosodna presoja zakonske ureditve socialnih pravic glede na njihovo naravo, kot pravi Ustavno sodišče, nujno zadržana in omejena na ugotavljanje, ali je zakonodajalčeva rešitev v skladu z javnim interesom, mora biti tudi Upravno sodišče pri presoji zakonitosti posamičnega akta o neki socialni pravici pozorno na to, kako podroben, natančen oziroma intenziven je lahko sodni nadzor nad upravnimi odločitvami tudi na področju osebne asistence.

49.Posebej za področje varstva invalidov Ustavno sodišče pravi, da "<em>Ustava v prvem odstavku 52. člena določa, da je invalidom v skladu z zakonom zagotovljeno varstvo ter usposabljanje za delo. Kot ena temeljnih socialnih pravic je posebno varstvo invalidov izpeljano iz načela socialne države iz 2. člena Ustave. Določba vsebuje zakonski pridržek, kar pomeni, da je zakon tisti, ki natančneje določa vsebino te ustavne pravice (upravičence, vrsto in obseg pravic in pogoje za njihovo uživanje). Zakonodajalec mora upoštevati posebne potrebe invalidov zaradi njihovih telesnih ali duševnih okvar oziroma prizadetosti in pri tem slediti namenu, zaradi katerega je ustavno varstvo invalidov ustavnopravno zagotovljeno. Tako kot za vse ustavne pravice je tudi za pravico iz prvega odstavka 52. člena Ustave izrednega pomena njena povezava z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ki vsebuje načelo enakosti pred zakonom. Spoštovanje načela enakosti in zagotavljanje enakega obravnavanja je torej ena od temeljnih zahtev, na katero morajo paziti tako zakonodajalec kot tudi drugi normodajalci, ki sprejemajo predpise na podlagi zakona.</em>" ³³

50.Ta ustaljena, temeljna in izhodiščna stališča Ustavnega sodišča glede interpretacije načela socialne države na področju socialnega varstva postavljajo v ospredje tega upravnega spora dilemo, ali je res sodna presoja oziroma v kolikšni meri je sodna presoja lahko "zadržana" in kdaj gre (lahko) za bolj ali manj široko polje proste presoje ali celo diskrecijo upravnih organov, ko gre za odločanje o določenih ugodnostih, upravičenjih ali celo pravicah s področja socialne varnosti.

51.Specifične okoliščine v tem konkretnem primeru so takšne, upoštevajoč (pri)tožničin opis stanja v (pri)tožbi, glede tveganja, da bi lahko zaradi zavrnitve določnega obsega ur osebne asistence prišlo do posega v pravico do prepovedi nečloveškega ravnanja v času nočnega počitka, in da torej v predmetni zadevi morda ne gre zgolj za varstvo dostojanstva iz 34. člena Ustave v navezavi na pravico do svobode ravnanja iz 35. člena Ustave, ampak je treba upoštevati tudi pozitivne obveznosti v zvezi s pravico do prepovedi nečloveškega ravnanja iz 18. člena Ustave,³⁴ ki se po stališču Ustavnega sodišča navezuje na 3. člen EKČP.³⁵ Pravica iz 18. člena Ustave pa je z razliko od pravic iz 34. in 35. člena Ustave zavarovana absolutno; v njo ni dovoljeno poseči oziroma jo omejiti - tudi ne z upoštevanjem načela sorazmernosti.

52.Ravnanje, ki naj bi bilo nečloveško, mora sicer dosegati potrebno (minimalno) raven resnosti, da pride pod okvir 18. člena Ustave, pri čemer je ocena te minimalne ravni relativna in odvisna od narave in konteksta ravnanja, načina in metode izvrševanja ravnanja, trajanja, fizičnih in psihičnih učinkov, lahko je odvisna od spola, starosti in zdravstvenega stanja.³⁶ Če pa se v postopku ugotavljanja dejanskega stanja morebiti izkaže, da zdravstveno stanje vlagateljice zahtevka za osebno asistenco ni takšno, da bi zavrnitev osebne asistence v času nočnega počitka lahko dosegla minimalno raven, ki se zahteva za prepoved nečloveškega ravnanja, potem je treba primer presojati z vidika minimalne ravni varstva pravice do fizične in psihične oziroma moralne integritete posameznice iz 8. člena EKČP³⁷ (ki ustreza 35. členu Ustave), ki pa ni absolutna pravica; v njo je dopustno poseči, vendar mora biti ta poseg v skladu z načelom sorazmernosti iz tretjega odstavka 15. člena Ustave.

53.Dva temeljna sklepa za obravnavani upravni spor izhajata iz zgoraj opredeljenega načela socialne države oziroma socialne pravičnosti v navezavi na ustavne pravice do človekovega dostojanstva (34. člen Ustave), zasebnosti (35. člen ustave) in prepovedi nečloveškega ravnanja (18. člen Ustave) ter v navezavi na ugovore (pri)tožnice v upravnem postopku in v upravnem sporu.

54.Tožnica je dovolj prepričljivo utemeljevala že v pritožbi in tudi v tožbi, da izpodbijani akt nepravilno ocenjuje njeno situacijo glede paničnih napadov in občasne depresije in na to vezano potrebo po stalni osebni asistenci ponoči. Uveljavljala je 56 ur osebne asistence ponoči namesto dodeljenih 28 ur glede na to, da se ponoči spopada z nočnim nemirom, naksioznostjo, depresijo in je v postopku zdravljenja z antidepresivi Asentra. Posledično se večkrat na noč zbudi in potrebuje pomoč pri jemanju pomirjeval, da lahko ponovno zaspi. Teh napadov ne more vanprej načrtovati, poleg tega mora zaradi težav z mehurjem ponoči večkrat na stranišče, zato bi potrebovala osebno asistenco ponoči v trajanju 8 ur in ne samo 4 ure. Pravi, da je v preteklosti morala večkrat v hudih bolečinah čakati na asistente, da so prišli na delovnik. To je negativno vplivalo na njeno mentalno zdravje, počutila se je nemočno in ujeto. Po njenem gre za težke stiske. V potrditev, da organ ni upošteval njenega psihofizičnega zdravstvenega stanja v okoliščinah nočnega počitka je tožbi predložila določeno zdravstveno dokumentacijo o zdravljenju depresije. Poleg tega je drugostopenjski organ ugotovil, da tožnica potrebuje enkrat do trikrat dnevno pomoč druge osebe pri jemanju zdravil, najmanj trikrat na teden pa potrebuje pomoč pri premagovanju paničnih napadov in nočnih nemirov. Temu je treba dodati tudi, da je v mnenju ZPIZ z dne 8. 9. 2022 navedeno, da je pri tožnici izkazana potreba po 24-urni prisotnosti druge osebe.

55.Zaradi vsega navedenega sodišče lahko naredi sklep, da je bilo že v upravnem postopku jasno, da tožničin zahtevek, ki se nanaša na razliko od 140 ur, ki so ji dodeljene, do polnega obsega ur osebne asistence (168 ur na teden), ki ga je tožena stranka zavrnila, zadeva varstvo pravice do prepovedi nečloveškega ravnanja iz 18. člena Ustave oziroma ima tožnica glede pravice iz 18. člena Ustave zahtevek, ki ni očitno neutemeljen.³⁸ Gre namreč za absolutno pravico, v katero ni dovoljeno poseči, jo omejiti, tudi ne z upoštevanjem načela sorazmernosti, kar v predmetni zadevi predstavlja materialno-pravni vidik spora s konkretnimi procesnimi posledicami.

56.V situaciji, ko ima stranka zahtevek glede 18. člena Ustave, ki ni očitno neutemeljen, mora namreč biti presoja tveganja in pravno relevantnih dejstev, kaj bi se lahko zgodilo, če bi tožnic imela samo 26 ur osebne asistence ponoči namesto 56 ur, izvedena zelo skrbno, natančno in celovito.³⁹ To pomeni, da se mora dejstvo, da ima tožnica zahtevek glede 18. člena Ustave, ki ni očitno neutemeljen, odražati tudi v procesnih možnostih, ki bi jih tožnica morala imeti že v upravnem postopku, da bi tožena stranka dovolj skrbno, natančno in celovito ocenila dejansko stanje tudi na podlagi tožničinih navedb, da ne bi prišlo ne samo do nezakonite odločitve glede pravice oziroma upravičenosti do določenega obsega storitev osebne asistence, ampak tudi da ne bi prišlo do posega v pravico do prepovedi nečloveškega ravnanja. To bo natančneje opredeljeno v razdelku c.) te obrazložitve.

57.Drugi temeljni sklep, ki ga sodišče lahko naredi iz do sedaj obravnavane vsebine, pa je, da tožena stranka, ker ima tožnica zahtevek glede prepovedi nečloveškega ravnanja, ki ni očitno neutemeljen, ni imela nobene diskrecije oziroma polja proste presoje pri ugotavljanju dejstev in odločanju, četudi gre za storitev s področja socialnega varstva, in da sodna presoja Upravnega sodišča v upravnem sporu o zakonitosti izpodbijanega akta iz istega razloga tudi ne more biti zadržana.

b.)Pomen prava EU za presojo zakonitosti izpodbijanega akta:

58.Kljub temu, da je sodišče presojo zakonitosti izpodbijanega akta začelo z vidika Ustave, podprto z nekatero sodno prakso ESČP, pa je potrebno v okviru presoje zakonitosti izpodbijanega akta preveriti tudi, ali tožena stranka v konkretnem primeru morebiti izvaja (tudi) pravo EU v smislu člena 51(1) Listine EU o temeljih pravicah (v nadaljevanju: Listina),⁴⁰ torej ali izpodbijana odločitev spada na področje uporabe Uredbe 883/2004.⁴¹

59.Sodišče EU je že odločilo, da je treba pri vprašanju, ali določena zadeva spada na področje uporabe Uredbe 883/2004 ali ne, upoštevati konstitutivne elemente vsake dajatve, zlasti njene cilje in njene pogoje dodelitve, in ni pomembno, ali je dajatev z nacionalno zakonodajo opredeljena za dajatev socialne varnosti. Pri tem je treba upoštevati, da morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja za to, da zadeva spada na področje Uredbe 833/2024. Po praksi Sodišča EU je dajatev mogoče šteti za dajatev socialne varnosti v smislu Uredbe 883/2004:

-"<em>"če je upravičencem dodeljena na podlagi zakonsko opredeljenega položaja, brez vsakršne posamične ali diskrecijske presoje osebnih potreb, in</em>

-če se nanaša na eno od tveganj, izrecno naštetih v členu 3(1) Uredbe št. 883/2004." </em>

60.V zadevi A, ki je prišla pred Sodišče EU, je oseba dobila pomoč osebnega pomočnika na podlagi zakona o storitvah za vsakodnevna opravila (nakupovanje, gospodinjenje, pranje perila) okoli pet ur na teden, da bi ji bilo s tem omogočen srednješolski študij na Finskem. Vendar pa se je ta oseba v času vložitve zahtevka selila v Estonijo, da bi tam tri ali štiri dni na teden opravljala študij prava, v domači kraj na Finskem pa bi se vračala vsak konec tedna. To pomeni, da bi se zaprošene storitve v času njenega študija opravljale zunaj Finske, državna administracija pa je temu nasprotovala. Poleg drugih vprašanj je finsko vrhovno sodišče v postopku na podlagi 267. člena Pogodbe o delovanju EU postavilo tudi vprašanje, ali je osebna pomoč po zakonu o storitvah za invalide, dajatev za bolezen v smislu člena 3(1) Uredbe 883/2004.⁴³ Uredba 883/2004 namreč ne razlikuje med dajatvami in storitvami v tem smislu, da bi bil pojem "dajatev" <em>terminus technicus</em>, ki bi izključeval storitve (osebne asistence).

61.Sodišče EU je odločilo, da je prvi pogoj za to, da zadeva spada na področje Uredbe 883/2004 izpolnjen, ker je v finskem zakonu o storitvah za invalide upoštevanje individualne potrebe zadevne osebe sicer večkrat omenjeno, vendar pa diskrecijska pravica, ki jo dajejo nekatere določbe domačega zakona, ne zadeva pridobitve pravice do osebne pomoči, temveč načine, na katere je ta pomoč dodeljena, in njen obseg, saj mora občina osebno pomoč zagotoviti, če je prosilec hudo invalidna oseba, ki prebiva na njenem ozemlju, ne glede na prihodke te osebe.⁴⁴

62.Tudi v obravnavani zadevi je tako, da je že zakonodajalec Republike Slovenije upravičenje do osebne asistence opredelil kot "pravico", ki je iztožljiva, in na drugi strani je zakonodajalec določil, da ima pristojni organ obveznost oziroma dolžnost, da to pravico zagotovi, če oseba izpolnjuje zakonske pogoje. To izhaja med drugim iz določil prvega odstavka 1. člena, druge alineje 3. člena, prvega stavka 4. člena, prvega odstavka 5. člena, prvega odstavka 6. člena, četrtega odstavka 21. člena ZOA. Da ne gre za diskrecijo ampak za pravico, je pravzaprav nujno na predmetnem področju varstva invalidov (v starostni skupini od 18 do 65 let) po eni strani zaradi potrebe po jasnem vzpostavljanju načela socialne države v praksi socialnega varstva invalidov, kot obvezujočega ustavnega načela, in na drugi strani zaradi potrebe po postavljanju mej socialni državi v razmerju do civilne družbe oziroma tiste sfere, ki je prepuščena svobodi posameznika in njegovemu socialnemu (tudi širšemu družinskemu) okolju. Tako mora imeti invalid na podlagi čim bolj določno opredeljenih kriterijev v ZOA, ki jih mora pristojni organ natančno ugotavljati v vsakem posamičnem primeru, pravico, da določeno storitev od države tudi iztoži, če je to potrebno, in da v teh zadevah ne gre za neke vrste socialne "ugodnosti" za invalide, ki bi bile odvisne od diskrecijske ali celo bolj ali manj arbitrarne odločitve upravnih organov ali drugih nosilcev javnih služb. Kajti v tem primeru ne bi bilo več mogoče govoriti o obvezujočem ustavnem načelu socialne države in invalid kot avtonomen posameznik, ne bi bil subjekt pravic na področju načela socialne države, ampak zgolj objekt v (u)pravnem postopku za odločitev o osebni asistenci. Prvi pogoj, da predmetna zadeva, kot je urejena v Republiki Sloveniji, spada na področje Uredbe 883/2024, je torej izpolnjen.

63.V zvezi z drugim pogojem pa je po interpretaciji Sodišča EU v zadevi A treba preučiti, ali se dajatev iz postopka v glavni stvari nanaša na eno od tveganj, ki so izrecno naštete v členu 3(1) Uredbe št. 883/2004. Sodišče EU nadaljuje, da je glede zavarovanja za primer potrebe po stalni pomoči in postrežbi v svoji sodni praksi bistvu že presodilo, da je treba dajatve, ki se nanašajo na tveganje potrebe po stalni pomoči in postrežbi, čeprav imajo njim lastne značilnosti, izenačiti z "dajatvami za bolezen" v smislu člena 3(1) Uredbe št. 883/2004. Vendar to enačenje tveganja potrebe po stalni pomoči in postrežbi s tveganjem bolezni predpostavlja tudi, da je cilj dajatev "izboljšati zdravstveno stanje in življenje osebe," ki potrebuje stalno pomoč in postrežbo, kar je zlasti podano, kadar gre, ne glede na način financiranja teh sistemov za kritje stroškov, ki jih povzroči stanje potrebe osebe po stalni pomoči in postrežbi ter, ki se vsaj hkrati nanašajo na nego, zagotovljeno osebi in izboljšanje njenega vsakodnevnega življenja, tako da se ji zlasti zagotovi kritje opreme ali pomoči tretjega. Sodišče EU je zavzelo tudi stališče, da so dajatve, ki se nanašajo na tveganje potrebe po stalni pomoči in postrežbi, največ komplementarne glede na "klasične" dajatve za bolezen, ki stricto sensu spadajo na področje uporabe člena 3(1)(a) Uredbe št. 883/2004, in niso nujno njihov sestavni del. Na tej podlagi je Sodišče EU v zadevi A ugotovilo, da za osebno pomoč, določeno s finskim zakonom o storitvah za invalide, ni mogoče šteti, da je "namenjena izboljšanju zdravstvenega stanja upravičenca, ki je povezano z invalidnostjo." Ob tem se je Sodišče EU oprlo tudi na besedilo 1. člena finskega zakona o storitvah za invalide, in sicer, da je njegov cilj ustvariti pogoje, ki invalidom omogočajo, da živijo in so dejavni z drugimi kot enakovredni člani družbe ter preprečevati in odpravljati neprijetnosti in ovire zaradi invalidnosti, skratka pomagati invalidom pri prostočasnih dejavnostih, sodelovanju v družabnem življenju in ohranjanju socialne interakcije, da udejanjajo svoje odločitve. Sodišče EU je tudi upoštevalo, da iz pripravljalnega gradiva za omenjeni finski zakon izhaja, da je potreba po pomoči, ki se nanaša na nego, zdravljenje ali spremljanje, izrecno izključena iz področja uporabe osebne pomoči. Zaradi tega je Sodišče EU odločilo, da zadeva A ne spada na področje sekundarnega prava EU, to je Uredbe 883/2004.

64.Vendar pa je Sodišče EU hkrati odločilo, da je Finska vseeno dolžna zagotavljati omenjeno dajatev osebi A iz razloga, ker določili členov 20. in 21. Pogodbe o delovanju EU (PDEU), torej primarno pravo EU, nasprotuje temu, da prebivalcu države članice, ki je hudo invaliden, njegova občina prebivališča zavrne dajatev, kot je osebna pomoč iz postopka v glavni stvari, ker prebiva v drugi državi članici, da bi tam opravil visokošolski študij. Določili 20. in 21. člena PDEU namreč urejata status državljana EU in pravico da ima vsak državljan Unije pravico prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic. V obravnavani zadevi pa tega čezmejnega elementa v sporu med strankama tega upravnega spora ni.

65.Vendar pa je v obravnavani zadevi z razliko od zadeve A zelo dvomljivo, ali drugi pogoj za to, da predmetna zadeva spada na področje Uredbe 883/2004, ni izpolnjen. V zvezi s tem Upravno sodišče najprej ugotavlja, da je Sodišče EU v zadevi A priznalo, da je pomoč osebnega pomočnika invalidu v obsegu okoli 5 ur na teden za prevzem vsakodnevnih opravil, zlasti nakupovanja, gospodinjenja in pranja perila za to, da bi oseba A lahko študirala, dajatev za bolezen v smislu člena 3(1) Uredbe 883/2004. Zato brez kakršnega koli dvoma tudi osebna asistenca v obravnavani zadevi pomeni dajatev za bolezen po členu 3(1) Uredbe 883/2004. V zadevi A, z razliko od obravnavanega zadeve, pa ni bilo vprašljivo (dvomljivo), da storitev osebnega pomočnika ni bila namenjena izboljšanju zdravstvenega stanja osebe A.

66.V tem upravnem sporu pa ni mogoče brez dvoma zaključiti, da storitev osebne asistence po ZOA v smislu dajatve za bolezen po členu 3(1) Uredbe 883/2004 ni v določenem delu namenjena tudi izboljšanju zdravstvenega stanja tožnice, ki je povezano z njeno invalidnostjo. Tudi ZOA tega namena izrecno oziroma na splošno ne izključuje. V določilu 8. alineje prvega odstavka (točka a.) 7. člena ZOA je omenjena pomoč pri jemanju zdravil in opravljanju drugih aktivnosti v zvezi z zdravjem, pri čemer je sicer dodano tudi /.../"saj se za opravljanje storitve ne zahteva posebnih znanj". Pod točko c.) četrte alineje istega določila je omenjeno tudi "ohranjanje zdravja v zdraviliščih in na drugih krajih"; nadalje Pravilnik o osebni asistenci omenja varovanje zdravja uporabnika storitev v 9 točki drugega odstavka 12. člena; določeno prepletanje med zdravstvenim varstvom in osebno asistenco je vsebovano tudi v določbi člena 7(3) Pravilnika o osebni asistenci. Poleg tega bi bilo za konkreten primer zelo težko reči, da 28 spornih dodatnih ur osebne asistence zaradi tožničinih psihičnih težav v času nočnega počitka ni namenjenih med drugim tudi izboljšanju zdravstvenega stanja tožnice.

67.Upravno sodišče sicer meni, da je sporna storitev v konkretnem primeru namenjena tudi izboljšanju zdravstvenega stanja upravičenke, kar za presojo o tem sicer ni bistveno, saj je v primeru dileme glede interpretacije Uredbe 883/2004, ali predmetna zadeva spada na področje Uredbe 883/2004, odločilno stališče Sodišča EU, še posebej ob dodatnem vprašanju, ali je za uporabo Uredbe 883/2004 potreben tudi t.i. čezmejni element, ki je bil v zadevi A podan, v predmetni zadevi ga pa ni.

68.Vendar pa se Upravno sodišče ni odločilo, da bi prekinilo postopek in Sodišču EU poslalo predhodno vprašanje glede interpretacije Uredbe 883/2004 v tem konkretnem primeru. To za razrešitev tega upravnega spora namreč ni nujno. Upravno sodišče ima v zvezi s tem avtonomijo, ali v konkretnem primeru postaviti vprašanje po 267. členu PDEU, ali ne. Zaradi zdravstvenega stanja tožnice je treba v tej zadevi čim prej odločiti in dati toženi stranki jasne napotke, kako mora ravnati v ponovljenem postopku, pri čemer vprašanje, ali zadeva spada na področje prava EU, ali ne, v ničemer ne spreminja intenzivnosti ali tehnike presoje zakonitosti izpodbijanega akta. Uredba 883/2004 namreč nima nekih posebnih pravil, ki bi prišla v poštev v obravnavanem primeru, določili 20. in 21. člena PDEU pa brez dvoma v tem upravnem sporu ne prideta v poštev, ker ni čezmejnega elementa v sporu oziroma ker tožnica ne uresničuje oziroma vsaj ne pravi, da bi želela uresničevati pravico do prostega gibanja med vsaj dvema državama članicama EU. V predmetni zadevi namreč ne gre za vprašanje, ki je bilo tudi bistveno v zadevi A, in sicer, ali je Finska zavezana zagotavljati pomoč osebnega pomočnika tudi v času, ko je tožnica v Estoniji. Poleg tega je sodna praksa Sodišča EU na predmetnem področju zelo skopa. Na drugi strani - torej z razliko od sodne prakse Sodišča EU, - pa je je sodna praksa ESČP dovolj obširna, dalj časa razvijajoča se in natančna, da lahko služi Upravnemu sodišču kot nujna usmeritev za minimalne standarde na tem področju, in jih Upravno sodišče obravnava v naslednjem razdelku sodbe.

69.Nadalje, sodišče v tej zadevi ni postavilo predhodnega vprašanja Sodišču EU o tem, ali predmetni spor spada na področje Uredbe 883/2004, ker je za ključne določbe prava EU, ki pa bi bile relevantne v primeru, če za uporabo Uredbe 833/2004 obstoj t.i. čezmejnega elementa ne bi bil potreben, to je za pravice iz Listine EU o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), Sodišče EU že odločilo, da po vsebini in obsegu ustrezajo določbam iz EKČP oziroma je treba na tem področju upoštevati prakso ESČP. Po stališču Sodišča EU, izraženem na različnih pravnih področjih, namreč pravica do varstva zasebnosti iz 7. člena Listine ustreza pravici iz 8. člena EKČP, pravica iz 4. člena Listine (prepoved nečloveškega ravnanja) ustreza pravici iz 3. člena EKČP in pravica iz 47(1) in (2). člena Listine (učinkovito sodno varstvo) ustreza pravici iz 6(1) člena EKČP.

c.)Presoja (ne)zakonitosti izpodbijanega akta z vidika ZOA in Zakona o splošnem upravnem postopku ob upoštevanju sodne prakse ESČP:

70.Zaradi bolj natančne in celovite presoje zakonitosti izpodbijanega akta z vidika materialnih in procesnih zakonskih določb in že omenjenih primarnih (ustavnih in evropskih) pravnih virov bo sodišče v tem razdelku navedlo nekaj relevantnih sodb ESČP s področja osebne asistence in varstva pravic iz EKČP zato, da bi iz tega izpeljalo obvezujoče minimalne standarde, ki jih je treba upoštevati v praksi in v tem konkretnem primeru.

71.Vendar pa je v izhodišču obravnave in upoštevanja sodne prakse ESČP na področju osebne asistence potrebno izpostaviti, da so v skladu z načelom subsidiarnosti varstva človekovih pravic v postopku pred ESČP v prvi vrsti države podpisnice EKČP tiste, ki so dolžne zagotavljati varstvo človekovih pravic iz EKČP in da je mehanizem varstva človekovih pravic pred ESČP subsidiaren. Načelo subsidiarnosti z vidika sodne prakse ESČP pa v navezavi na varstvo pravice do zasebnosti iz 8. člena EKČP pomeni, da če sodišče države podpisnice EKČP podrobno pretehta dejstva in na konsistenten način upošteva standarde varstva človekovih pravic na podlagi EKČP in prakse ESČP, in če domače sodišče ustrezno uravnoteži na eni strani interese pritožnika in na drugi strani splošne interese, potem v primeru pritožbe stranke zoper odločitev organa države podpisnice EKČP v postopku pred ESČP ni naloga ESČP, da nadomesti presojo domačih organov in sodišč s svojo presojo, zlasti ne v delu, ki se nanaša na uporabo načela sorazmernosti, razen če za to v konkretnem primeru ne obstajajo močni razlogi oziroma neovrgljivi razlogi; standard močnih oziroma neovrgljivih razlogov velja tudi za subsidiarnost na področju osebne asistence in 8. člena EKČP.

72.Če pa organi in sodišča v državi podpisnici EKČP dejansko ne opravijo omenjenega tehtanja in ustreznega uravnoteženja nasprotnih interesov oziroma pravic v skladu z načelom sorazmernosti, ob upoštevanju sodne prakse ESČP, ampak to naredijo zgolj pavšalno oziroma formalistično, potem lahko ESČP ugotovi kršitev procesne dimenzije določila 8. člena EKČP, ne da bi se samo spustilo v konkretno tehtanje nasprotujočih si interesov oziroma pravic in v takem primeru niti ne pride v poštev uporaba doktrine določenega polja proste presoje. To polje proste presoje, ki ga ESČP daje državam podpisnicam EKČP, ko gre za 8. člen EKČP, pa je v posamezni vrsti zadeve odvisno tudi od tega, v kolikšni meri obstajajo skupna pravila oziroma primerljiva raven zaščite konkretne kategorije oseb med državami podpisnicami EKČP, lahko tudi na podlagi prava EU, in seveda od tega, v kolikšni meri gre za demokratično sprejete različne strategije, kadar gre pretežno za ukrepe ekonomsko-socialne narave. Polje proste presoje držav podpisnic EKČP je torej odvisno od vrste legitimnih ciljev in od narave ukrepov. V zvezi z zahtevki na podlagi 8. člena EKČP, še posebej, če zadevajo področje socialno-ekonomske ali zdravstvene politike, ESČP pravi, da imajo države članice široko polje proste presoje. Vendar pa v primerih, ko gre za poseg v pravico do zasebnosti iz 8. člena EKČP oseb(e), ki spada(jo) med posebej ranljive posameznike, in ki so morebiti bili podvrženi določeni diskriminaciji v preteklosti, med katere ESČP uvršča tudi invalide in področje osebne asistence, je polje proste presoje države bistveno ožje.

73.Zlasti ti zadnji omenjeni dejavniki iz sodne prakse ESČP v konkretnem primeru govorijo za to, da ima Slovenija tudi oziroma celo z vidika sodne prakse ESČP bolj ozko (kot ne) polje proste presoje, kadar je relevantno določilo 8. člena EKČP v primeru invalidov; polja proste presoje pa seveda ni, če gre za pravico do prepovedi nečloveškega ravnanja iz 3. člena EKČP.

74.V primerih sporov v zvezi z osebno asistenco, ki so do sedaj prišli pred ESČP, se seveda zahtevki (pri)tožnikov bolj kot na varstvo pravice do osebne avtonomije in zasebnosti iz 8. člena EKČP v smislu negativne svobode, to je, da država ne sme poseči v avtonomijo posameznika, nanašajo na koncept svobode v pozitivnem smislu, to je, da ima država tudi določene pozitivne obveznosti, da zavaruje osebno avtonomijo posameznika. Tak je tudi obravnavani primer, ker je med strankama sporno, ali je tožena stranka izpolnila svoje obveznosti glede varstva koncepta pozitivne svobode glede zavrnjenega dela zahtevka za 28 ur osebne asistence tožnici ponoči, tako da bi bila tožnica upravičena do osebne asistence v polnem obsegu.

75.Nadalje, ESČP v tovrstnih sporih izpostavlja določene vrednote, kar je pomembno v obravnavani zadevi, in sicer: pomen osebne avtonomije, identitete, pravico do osebnega razvoja, do navezovanja stikov z drugimi, do mobilnosti in kakovosti življenja, upoštevanje partikularnih potreb posameznika, pravico do samouresničevanja,

načelo svobodne izbire za uporabnika osebne asistence, socialno vključenost in da mora ugotovljena stopnja potrebe po osebni asistenci temeljiti na kompleksni in personalizirani evalvaciji konkretne invalidnosti. Ocena ne sme temeljiti zgolj na zdravstvenih podatkih, ampak tudi na drugih indikatorjih stopnje posameznikove avtonomije.

Pomembno je, če se je vlagatelj zahtevka za osebno asistenco v postopku skliceval ne samo na zdravstveno dokumentacijo, ampak tudi na socialne razmere.

Ni torej dovolj, da se organ opre na točkovalnik standardiziranega obrazca, ki ga izpolni strokovna komisija.

Še posebej v zadevah McDonald v the United Kingdom in Jivan v Romania je ESČP izpostavilo dejstvo, da je bil(a) (pri)tožnik/ca izpostavljen(a) možnosti, da bo prisiljen(a) živeti v okoliščinah, ki so bile v konfliktu z njegovim oziroma njenim močno izraženim konceptom intimne svobode, identitete (sebstva).

73.V zadevi McDonald v the United Kingdom, ki se je nanašala na angleški zakon o prepovedi diskriminacije invalidov, ni šlo za to, da pritožnica, ki jo je pri 47 letih zadela kap, sčasoma ni mogla več sama kontrolirati in opravljati potrebe po odvajanju, ampak je ponoči zgolj potrebovala pomoč, da je dvakrat do trikrat prišla do toalete in jo uporabila na njenem domu. Do te pomoči iz državnih sredstev je prišla po tem, ko je pred tem večkrat padla. Vendar ji je pristojni organ po določenem času odvzel to upravičenje, da je uživala pomoč dodeljene osebe tekom noči, da je lahko prišla do toalete, in ji je namesto te storitve zagotovil vložke za inkontinenco in posebne vpojne rjuhe. Tožnica je v postopku pred domačimi sodišči uveljavljala, da ji je ta odločitev nesorazmerno posegla v njeno pravico do zasebnosti iz 8. člena EKČP glede elementa njenega dostojanstva, psihološke integritete, neodvisnega življenja, njenega odnosa do partnerja, ki je v postopku pred domačimi organi in sodišči jasno izrazil, da ni sposoben izvajati omenjene nege ponoči; uveljavljala je tudi v postopku pred organi in sodišči v Združenem kraljestvu, da je vrhovno sodišče na zadnji stopnji sojenja dalo preširoko diskrecijo upravnemu organu. Vrhovno sodišče Združenega kraljestva je namreč po tehtanju javnega interesa in upravičenja (pri)tožnice njeno pravno sredstvo zavrnilo kot neutemeljeno. V postopku pred ESČP je vlada Združenega kraljestva zagovarjala, da ker gre za vprašanje (re)alokacije finančnih sredstev, ki so v državi omejena, ima izvršna veja oblasti široko polje presoje, kako porazdeliti ta sredstva. ESČP je razsodilo, da ni našlo močnih oziroma neovrgljivih razlogov za to, da bi moralo ESČP napraviti drugačno tehtanje nasprotujočih pravic tožnice in javnega interesa, kot so to tehtanje opravila sodišča v Združenem kraljestvu. EKČP namreč nima Ustavi RS primerljive materialno-pravne določbe o socialni državi, razen kolikor ne gre za vprašanje različnih oblik diskriminacije, kamor spada tudi princip pozitivne diskriminacije.

77.Tovrstni spori pred ESČP pa lahko odpirajo tudi vprašanja varstva pravice do prepovedi nečloveškega ravnanja (3. člen EKČP) in ni nujno, da gre zgolj za pravico do varstva zasebnosti.

V tem kontekstu ESČP med bistvenimi komponentami storitev osebne asistence izpostavlja tudi kakovost, ustrezno organiziranost, usposobljenost izvajalcev oziroma profesionalizacijo storitev osebne asistence.

Pomoč invalidu s strani kogar koli, ki ni za to posebej usposobljen, varstvu pravice iz 3. člena EKČP ne zadostuje in ESČP lahko v takem primeru ugotovi kršitev pravice do prepovedi nečloveškega ravnanja.

78.ESČP pri vprašanju, ali odločitev o osebni asistenci zadeva pravico iz 8. člena EKČP upošteva tudi, ali so okoliščine takšne, da bi odtegnitev osebne asistence pomenila zgolj poseg v pravico do izbire dodatne, boljše, dražje storitve, ali pa bi brez določene storitve ali pripomočka oseba bila v celoti prikrajšana za varstvo njene avtonomije.

79.V dveh primerih zoper Romunijo je ESČP tudi upoštevalo, da so pristojni organi v državi podpisnici EKČP v oceni stanja upoštevali tudi možnost pomoči, ki jo je posamezniku lahko nudila družina.

80.Pomembno je, da v zadevah odločanja o osebni asistenci upravni organi in sodišča v državah podpisnicah EKČP ne naložijo prevelikega dokaznega bremena (pri)tožniku in seveda, da organi po vsebini obravnavajo konkretizirane ugovore pritožnika. Pri presoji tehtanja poštenega ravnotežja med pravicami posameznika iz 8. člena EKČP in javnim interesom, pa ESČP v primeru 8. člena EKČP uporablja (blagi) test o tem, ali je napadeno odločitev oziroma tehtanje mogoče sprejeti kot dovolj razumno pod pogojem, da so organi in sodišča države podpisnice EKČP pred tem upoštevali minimalne kriterije in standarde iz sodne prakse ESČP. To natančneje pomeni, da ESČP uporablja standardiziran test iz drugega odstavka 8. člena EKČP, ki v prvem koraku vključuje presojo, ali ima ukrep legitimen namen in če je nujen v demokratični družbi in v okviru testa nujnosti upošteva določeno mero polja proste presoje in uporabi test razumnosti.

81.Ob upoštevanju zgornjih usmeritev, ki na podlagi 1. člena EKČP pomenijo minimalne standarde iz sodne prakse ESČP na podlagi 8. in 3. člena EKČP Upravno sodišče v povezavi z načelom socialne države iz 2. člena Ustave in ZUP ugotavlja, da ocena dejanskega stanja kot podlage za odločitev, da se tožniku ne prizna 28 ur več osebne asistence v času nočnega počitka, ni bila dovolj kompleksna, skrbna, natančna in celovita, saj tožena stranka ni upoštevala oziroma ni jasno, kako je upoštevala konkretne ugovore pritožnika glede nujne potrebe po osebni asistenci v obsegu 56 ur ponoči. Iz obrazložitve odločbe ni razvidno, zakaj je tožena stranka zavrnila preostanek zahtevka v obsegu 28 ur osebne asistence do polnega obsega 168 ur na teden in sicer ponoči zaradi psihičnih težav tožnice.

82.Tožnica je namreč že v pritožbi natančno pojasnila, zakaj nujno potrebuje dodatnih 28 ur osebne pomoči tudi v času počitka ponoči zaradi depresije, paničnih napadov, jemanja in priprave zdravil ter uporabe toalete. Pri tem se je pritožničin opis stanja nanašal na tri legitimne elemente vloge za osebno asistenco: na njeno zdravstveno stanje, na njen nočni počitek in sposobnost opravljanja službe na trgu dela in na njeno intimno utemeljitev želje po čim večji varnosti, avtonomnosti in neodvisnosti glede na njeno doživljanje koncepta svobode.

83.Kar zadeva element zdravstvenega stanja ponoči in nevarnosti, da bi brez pomoči osebne asistence v zvezi z paničnimi napadi in depresijo bila ogrožena, je vsekakor pomembno, da so se njena dovolj prepričljiva pojasnila ujemala z zdravstveno dokumentacijo, ki jo je sodišče povzelo na začetku te obrazložitve; še posebej je pomembno, da se njena pojasnila ujemajo z mnenjem ZPIZ z dne 15. 9. 2022, da je pri tožnici izkazana potreba po 24-urni prisotnosti druge osebe ter da potrebuje celotno pomoč druge osebe.

84.Iz izpodbijane odločbe nadalje ni razvidno, da bi tožena stranka kakor koli upoštevala izražene potrebe ter želje tožnice v smislu drugega odstavka 2. člena ZOA, to je glede njenega razumevanja avtonomije, dostojanstva in neodvisnosti tudi v navezavi na njene socialne razmere v zvezi z opravljanjem poklica (službe), natančneje glede njenega psiho-fizičnega stanja ponoči (1. člen; prvi odstavek 2. člena; prva alineja 3. člena ZOA).

85.Glede petega odstavka 21. člena ZOA Mnenje komisije II (in tudi izpodbijana odločba) nima nobene obrazložitve o tem, kaj je konkretno mišljeno oziroma kaj točno je omenjena komisija ugotovila, kar je morda imelo vpliv na določitev obsega ur osebne asistence, ko Mnenje komisije II zgolj navaja določbo petega odstavka 21. člena ZOA. Ta sicer določa, da s pri določitvi osebne asistence upošteva, da ima uporabnik v kombinaciji s podporno tehnologijo, prilagoditvami življenjskega in delovnega okolja in načrtovanjem fizičnega okolja brez grajenih ovir ter "glede na njegovo socialno okolje", enake možnosti izbire, kot jih imajo drugi državljani.

86.Upravno sodišče je glede tega že v sodbi v zadevi I U 1211/2023 z dne 28. 4. 2025 (odst. 92) izpeljalo, da organ lahko vidik "socialne mreže" v primeru, da to po izraženem namenu pristojnega organa pomeni vključevanje druge osebe v pomoč ali "storitve osebne asistence", v tovrstnem upravnem odločanju uporabi kvečjemu, če to naredi v skladu z načeli svobodne izbire uporabnika osebne asistence, ob upoštevanju procesnih garancij iz ZUP, ne samo uporabnika osebne asistence, ampak tudi osebe, ki naj bi uporabniku v določenem delu nudila takšno nadrecipročno, spontano pomoč na podlagi emotivno-vrednostne solidarnosti posameznika, ki je takšno pomoč pripravljen nuditi, kar pa je nekaj povsem drugega kot sistemska, racionalno-pravna in objektivno opredeljena solidarnost v ZOA.

V konkretnem primeru pa tožena stranka ne samo, da se zdi, da je šla z odločitvijo v nasprotje z navedbami tožnice, ampak iz Mnenja komisije II oziroma iz drugostopenjske odločbe, ki se v celoti sklicuje na Mnenje komisije II, ni razvidno, katera dejstva je organ upošteval v zvezi z petim odstavkom 21. člena ZOA.

87.S procesnega vidika pa navedene napake v obrazložitvi izpodbijanega akta pomenijo, da drugostopenjski organ ni odgovoril na ključne pritožbene ugovore, s čimer je kršil določilo drugega odstavka 245. člena ZUP; poleg tega izpodbijani akt v zgoraj omenjenih elementih nima tistih elementov obrazložitve, ki jih predpisuje 1., 3. in 6. točka prvega odstavka 214. člena ZUP.

87.K tem procesnim napakam je morebiti prispevalo tudi dejstvo, da tožnica ni dobila možnosti, da bi se seznanila in da bi odgovorila na ugotovitve Mnenja komisije I in Mnenja komisije II preden sta bili izdani odločbi. To predstavlja samostojno kršitev pravice do izjave oziroma obrambe v upravnem postopku iz prvega odstavka 9. člena oziroma prvega odstavka 138. člena ZUP. V navezavi na pravico do izjave oziroma obrambe v upravnem postopku v tem smislu, da je treba pred izdajo odločbe ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembne, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi, to pomeni, da se stranka lahko izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, je tožena stranka kršila tudi določbo 6. točke prvega odstavka 146. člena ZUP, po kateri mora uradna oseba, ki vodi postopek, stranki na ustni obravnavi ali izven ustne obravnave pisno oziroma ustno na zapisnik omogočiti, da se seznani z uspehom dokazovanja "ter se o tem izreče".

88.S procesnega vidika je torej izpodbijani akt obremenjen z absolutno bistveno kršitvijo iz 3. in 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

89.Upravno sodišče pa mora v tej zvezi paziti tudi na minimalne standarde poštenega postopka iz 6. člena EKČP glede na to, da koncept upravnega spora temelji na presoji zakonitosti izpodbijanih upravnih aktov (157. člen Ustave) in da stranke v upravnem sporu (načeloma) ne smejo navajati novih dokazov, če bi jih (upravičeno) lahko predložile ali navedle v postopku pred izdajo upravnega akta (52. člen ZUS-1).

90.V tovrstnih zadevah gre namreč za (upravni) postopek, v katerem dokaze na prvi in drugi stopnji upravnega odločanja po ZOA pridobiva strokovna komisija Inštituta RS za socialno varstvo (v nadaljevanju: Inštitut) v obliki mnenja o tem, ali vlagatelj zahtevka izpolnjuje pogoje za osebno asistenco in v kakšnem obsegu jo potrebuje (četrti odstavek 20. člena ZOA). Ta komisija je "izvedenski organ" (drugi odstavek 21. člena ZOA), člane izvedenskega organa imenuje upravni odbor Inštituta RS za socialno varstvo na predlog direktorja, izvedenski organ pa se financira iz proračuna Republike Slovenije (drugi odstavek 21. člena ZOA). Direktorja Inštituta RS za socialno varstvo imenuje Svet Inštituta s soglasjem ustanovitelja, ki je Republika Slovenija. V svetu tega zavoda imajo predstavniki ustanovitelja večino glasov (Sklep o ustanovitvi javnega zavoda Inštitut RS za socialno varstvo, člen 15(1) in člen 6(2)). To pomeni, da je treba glede dokazovanja dejstev v postopku odločanja o osebni asistenci upoštevati minimalne standarde iz sodbe ESČP v zadevi Korošec proti Sloveniji iz leta 2015. V tej zadevi, kjer je šlo za primerljiv postopek ugotavljanja dejstev glede dodelitve dodatka za pomoč in postrežbo, v katerem sta po zakonu izvedensko mnenje podali invalidski komisiji I. in II. stopnje, je sodišče v postopku v Sloveniji zavrnilo predlog stranke za imenovanje neodvisnega izvedenca. ESČP je pojasnilo, da člen 6 EKČP ne preprečuje, da bi se pri reševanju tovrstnih sporov, pri katerih gre za varstvo civilne pravice, organ oprl na izvedensko mnenje, ki ga predpisuje zakonodaja države podpisnice EKČP. Vendar pa je treba v takem primeru upoštevati načelo enakosti orožij. To načelo zahteva, da mora vsaka stran imeti razumne možnosti, da predstavi svoj primer na način, ki je ne postavlja v bistveno slabši položaj, kot ga ima nasprotna stran.

91.V konkretnem primeru narava vloge obeh strokovnih komisij izhaja iz ZOA. V zadevi Korošec je ESČP ugotovilo, da sta bili invalidski komisiji odvisni od zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje in da je način njihovega imenovanja pritožniku upravičeno zbudil sum, da ne bi mogli delovati nepristransko. V konkretnem primeru Upravno sodišče ne vidi dvomov o videzu nepristranosti komisij, ki bi ga (ta dvom) bilo mogoče objektivno potrditi, tožnica pa v tožbi na to zgolj nakazuje kot možnost. Nedvomno pa je tudi, da so bile ugotovitve obeh komisij v predmetni zadevi določilne za odločitvi prvostopenjskega in drugostopenjskega organa. ESČP je v zadevi Korošec odločilo, da v takem primeru z vidika načela enakosti orožij ni dovolj, če sodišče za svojo dokazno oceno tudi zasliši tožnika in da upošteva drugo dokumentacijo v spisu, ampak mora stranka imeti možnost, da izpodbija ugotovitve komisij.

92.Iz dostopnih sodb s področja ZOA izhaja, da gre vsaj s procesnega vidika za ponavljajoče se istovrstne napake pri odločanju pristojnih organov na področju osebne asistence, ki jih je ugotovilo Upravno sodišče. To kažejo sodbe Upravnega sodišča izdane v zadevah: I U 91/2020 z dne 7. 5. 2020 (kršitev pravice do izjave stranke o mnenju strokovne komisije pred izdajo izpodbijanega akta); II U 39/2020 z dne 27. 1. 2023 (kršitev pravice do izjave v zvezi z argumenti iz pritožbe in mnenjem strokovne komisije ter pomanjkljiva obrazložitev odločbe);

I U 751/2021 z dne 25. 5. 2023 (kršitev pravice do izjave in pomanjkljivo obrazložena odločba); I U 1639/2021 z dne 31. 1. 2024 (kršitev pravice do izjave po izvedenem dokaznem postopku in premalo obrazložena odločba); II U 338/2021 z dne 27. 3. 2024 (premalo podrobna obrazložitev odločbe in kršitev pravice do izjave stranke o mnenju strokovne komisije pred izdajo izpodbijanega akta); II U 310/2023 z dne 28. 5. 2024 (kršitev pravice do izjave tudi v zvezi z mnenjem strokovne komisije in pomanjkljiva obrazložitev); II U 361/2023 z dne 12. 6. 2024 (premalo podrobna obrazložitev odločbe); II U 46/2024 z dne 21. 10. 2024 (kršitev pravice do izjave stranke in neobrazložena odločba); III U 190/2024 z dne 25. 11. 2024 (neobrazložena odločba glede na pritožbene ugovore); I U 1861/2023 z dne 8. 1. 2025 (med drugim tudi kršitev pravice do izjave stranke in pomanjkljiva obrazložitev odločbe); I U 151/2024 z dne 17. 1. 2025 (kršitev pravice do izjave in pomanjkljiva obrazložitev odločbe); I U 1211/2023 z dne 28. 4. 2025 (med drugim tudi kršitev pravice do izjave in pomanjkljiva obrazložitev).

93.Tožena stranka bo morala prilagoditi način odločanja v tovrstnih zadevah interpretacijam prava s strani Upravnega sodišča. V nasprotnem primeru gre za nespoštovanje načela pravne države iz 2. člena Ustave v navezavi na načela delitve oblasti, v okviru česar imajo sodišča nalogo na neodvisen in nepristranski način ne samo odločati v posamičnih zadevah, ampak tudi razlagati pravo tudi na ravni zakona ali podzakonskih predpisov tako, da je to v skladu z Ustavo in obvezujočimi mednarodnimi pogodbami.

94.Ob vsem navedenem sodišče še pripominja, da določba desetega odstavka 20. člena ZOA nima nobenega vpliva na zgoraj navedene interpretacije. Edina možna razlaga določbe desetega odstavka 20. člena ZOA - v okoliščinah konkretnega primera - da je ta v skladu z Ustavo (157. člen v navezavi na 23. člen Ustave), je, da primeri, ko drugostopenjski organ odloči drugače kot prvostopenjski organ, niso omejeni na tiste, ki jih ureja ZUP, ampak jih je zakonodajalec v desetem odstavku 20. člena ZOA hotel širiti. Ta določba pa seveda ne more pomeniti, da drugostopenjskemu organu, kadar sprejme drugačno odločitev kot prvostopenjski organ, pri čemer drugostopenjski organ v konkretnem primeru ni za tožnika odločil v škodo glede na obseg ur, ki mu jih je dodelil prvostopenjski organ, ni treba upoštevati vseh ostalih določb ZUP.

95.Čeprav gre za pomembno zadevo, ki ima širši javni pomen, sodišče v tem upravnem sporu ni odločilo na podlagi izvedbe javne glavne obravnave. To bi namreč približno za 3 tedne podaljšalo čas, ko bi tožnica prišla do sodbe v situaciji, ko je treba zaradi njenega zdravstvenega stanja v času nočnega počitka čim hitreje reagirati in zavarovati njene temeljne pravice. V predmetni zadevi niso izpolnjeni institucionalni pogoji oziroma narava stvari v smislu prvega odstavka 65. člena ZUS-1 ne dopušča, da bi sodišče v sporu polne jurisdikcije odločilo, do kolikšnega obsega osebne asistence je tožnik upravičen oziroma, ali je upravičen do obsega 168 ur na teden, kot uveljavlja v tožbi. Postopek glede ugotavljanja potrebnega obsega ur osebne asistence je predpisan z udeležbo strokovnih komisij inštituta za socialno varstvo v 20. in 21. členu ZOA. Tožeča stranka se tudi strinja, naj sodišče odloči brez glavne obravnave, če ta ni nujno potrebna. Poleg tega je bilo že na podlagi tožbe, obrazložitve akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt v izpodbijanem delu odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in za to ni bila potrebna glavna obravnava (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Pri tem je sodišče upoštevalo, da je tudi ESČP v več sodbah izrecno zavzelo stališče, da lahko nacionalni organi pri odločanju o opravi glavne obravnave upoštevajo načelo učinkovitosti in ekonomičnosti, saj bi sistematično opravljanje obravnav preprečilo zahtevo po sojenju v razumnem roku še posebej, kadar sodišče tožbi ugodi. Glede na ustaljeno sodno prakso ESČP je to posebej upravičeno in ne predstavlja kršitve 6. člena EKČP v tistih primerih, ko se ne postavljajo nobena v zadevi relevantna dejanska (ali pravna) vprašanja glede (ne)zakonitosti akta, ki jih ne bi bilo mogoče pravilno razrešiti že na podlagi spisa. Tak je tudi obravnavani primer.

96.Zaradi specifičnosti primera glede na stopnjo ogroženosti tožnice, če bi tožnica ostal brez osebne asistence, ki ji je bila priznana s prvostopenjsko odločbo in je bila potrjena z drugostopenjsko odločbo, se je sodišče v izreku sodbe omejilo na to, kar je po vsebini napadala tožnica v tožbi. Zato je sodišče v prvi točki izreka sodbe odločilo, da se izpodbijana odločba prvostopenjskega organa odpravi samo v delu prve točke izreka, v katerem organ ni priznal osebne asistence v polnem obsegu 168 ur, ki jih je zahtevala tožnica, in se samo v tem delu zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek. V preostalem delu ostane odločba tožene stranke v veljavi, tako da mora tožnica tekom ponovnega postopka nemoteno prejemati osebno asistenco v obsegu 140 ur. O delu tožničinega zahtevka, da ji pripada osebna asistenca v polnem obsegu, ki pa je bil zavrnjen, pa mora tožena stranka brez odlašanja odločiti čim prej po prejemu te sodbe. Pri tem je tožena stranka vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (peti odstavek 64. člena ZUS-1).

97.Sodišče je v skladu s 4., 3. in 2. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava (1. člen, prvi in drugi odstavek 2. člena, prva alineja 3. člena ZOA) in kršitve pravil postopka (1. odstavek 9. člena, prvi odstavek 138. člena, šesta točka prvega odstavka 146. člena, drugi odstavek 254. člena, 1., 3. in 6. točka prvega odstavka 214. člena ZUP) ter posledično nepopolno ugotovljenega stanja za del zahtevka od priznanih 140 ur na teden do polnega obsega osebne asistence.

Obrazložitev k drugi točki izreka:

98.Tožeča stranka je zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka. ZUS-1 v 3. odstavku 25. člena določa, da sodišče, kadar ugodi tožbi in upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda minister za pravosodje, prisojeni znesek pa plača toženec. Zadeva je bila rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopala odvetnica, zaradi česar se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu). Tako obračunani stroški se povišajo za 22% DDV, torej za 62,70 EUR. Glede na navedeno je tožnik upravičen do 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo. Plačana sodna taksa se v skladu s 37. členom Zakona o sodnih taksah stranki, ki v sporu uspe, vrne po uradni dolžnosti, ne da bi se posebej odločalo o njenem vračilu.

Gre za Uredbo (ES) št. 883/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti, Uradni list EU, L 166/1, 30. 4. 2004; v nadaljevanju: Uredba 883/2004.

Sodba Sodišča EU v zadevi A, C-679/16, 25. 7. 2018, odst. 31-32.

Ibid. odst. 20-28.

Ibid. odst. 39.

Ibid. odst. 41.

Ibid. odst. 42-43.

Ibid. odst. 44-45.

Ibid odst. 46.

Ibid. odst. 47-48.

Ibid. odst. 49.

Ibid. odst. 79.

Glej: ibid. odst. 46.

Uradni list RS, št. 26/22.

A, C-679/16, 25. 7. 2018, odst. 53.

Na področju prava EU je Upravnemu sodišču poznana samo še sodba Sodišča EU v zadevi Evropska komisija proti Slovaški, C-433/13, 16. 9. 2015, v kateri pa je Sodišče EU ugotovilo, da Komisiji EU ni uspelo dokazati, da pristojni organi na Slovaškem nimajo proste presoje (diskrecije) pri dodelitvi dajatev (dodatkov) za ublažitev socialnih posledic hude invalidnosti.

Na primer: X, C-69/21, 22.11.2022, odst. 90; Dereci in drugi, C-256/11, 15. 11. 2011, odst. 70-74.

Na primer: C. K. in ostali proti Sloveniji, C-578/16 PPU, odst. 67; MP, C-353/16, odst. 37.

Na primer: Moussa Sacko, C-348/16, 26.7.2017, odst. 39; X and Y, C-180/17, odst. 31.

Glej mutatis mutandis: Unuane v the United Kingdom, App. no. 80343/17, 24.11.2020, odst. 76, 79; Savran v Denmark, App. no. 56467/15, odst. 189; Avci v Denmark, App. no. 40240/19, 30.11.2021, odst. 38.

Ang.: "compelling reason" (McDonald v the United Kingdom, App. no. 4241/12, 20. 5. 2014, odst. 57).

Ang.: "margin of appreciation"; glej na primer mutatis mutandis: I. M. v Switzerland, App. no. 23887/16, 9.4.2019, odst. 77-78.

Belli in Arquier-Martinez v Switzerland, App. no. 65553/13, 11. 12. 2018, odst. 93-94, glej tudi odst. 110-112.

Emonet and others v Switzerland, App. no. 39051/03, 13. 12. 2007, odst. 68.

Toader v Romania, App. no. 22415/22, 12. 3. 2024, odst. 13; Jivan v Romania, App. no. 62250/19, 8. 2. 2022, odst. 47; Diaconeasa v Romania, App. no. 53162/21, 20. 5. 2024, odst. 48.

Glej na primer: McDonald v the United Kingdom, App. no. 4241/12, 20. 5. 2014, odst. 35, 40; Stoian v. Romania, App. no. 289/14, 25. 6. 2019, odst. 96-97; Diaconeasa v Romania, App. no. 53162/21, 20. 2. 2024, odst. 47.

McDonald v the United Kingdom, App. no. 4241/12, 20. 5. 2014, odst. 46.

V angleščini se uporablja izraz: "a righ to self-determination". Glej: Jivan v Romania, App. no. 62250/19, 8. 2. 2022, odst. 30-32.

Toader v Romania, App. no. 22415/22, 12. 3. 2024, odst. 14; I.M.P. v Romania, App. no. 29634/22, 9. 7. 2024, odst. 12; Jivan v Romania, App. no. 62250/19, 8. 2. 2022, odst. 43-45; Diaconeasa v Romania, App. no. 53162/21, 20. 2. 2024, odst. 55-57.

Toader v Romania, App. no. 22415/22, 12. 3. 2024, odst. 17; I.M.P. v Romania, App. no. 29634/22, 9. 7. 2024, odst. 14; Jivan v Romania, App. no. 62250/19, 8. 2. 2022, odst. 45.

Glej na primer: I.M.P. v Romania, App. no. 29634/22, 9. 7. 2024, odst. 14.

V angleščini je uporabljen izraz: "strongly held ideas of self and personal identity" (Jivan v Romania, App. no. 62250/19, 8. 2. 2022, odst. 33; McDonald v the United Kingdom, App. no. 4241/12, 20. 5. 2014, odst. 47).

Ibid. odst. 38-41.

Ibid. odst. 42. V zadevi je Vrhovna sodnica Lady Hale podala odklonilno ločeno mnenje (glej sodbo Vrhovnega sodišča Združenega kraljestva v zadevi R (on the application of McDonald) (Appellant) v Royal Borough of Kensington and Chelsea (Respondent) [2011] UKSC 33, Lady Hale, odst. 61-79.

McDonald v the United Kingdom, App. no. 4241/12, 20. 5. 2014, odst. 44.

Ibid. odst. 55-59.

Glej Protokol št. 12 k EKČP in člen 14. EKČP.

Glej na primer: Hudorovič and others v. Slovenia, App. no. 24816/14 and 25140/14, 10. 3. 2020, odst. 142-143.

Glej na primer: Mihailescu v Romania, App. no. 72608/14, 24. 9. 2019, odst. 65.

Ibid. odst. 76-78.

Ibid. odst. 80; glej tudi. Potoroc v Romania, App. no. 37772/17, 2. 6. 2020, odst. 76-83. Mihailescu v Romania, App. no. 11220/14, 14. 2. 2017, odst. 39-50.

Jivan v Romania, App. no. 62250/19, 8. 2. 2022, odst. 50.

Glej: Ibid. odst. 49; Diaconeasa v Romania, App. no. .53162/21, 20. 2. 2024, odst. 61. Ta okoliščina je bila upoštevna tudi v zadevi McDonald v the United Kingdom (natančneje o tem glej v nadaljevanju sodbe).

Stoian v. Romania, App. no. 289/14, 25. 6. 2019, odst. 96-97, odst. 110.

Diaconeasa v Romania, App. no. 53162/21, 20. 2. 2024, odst. 60.

Toader v Romania, App. no. 22415/22, 12. 3. 2024, odst. 19; Diaconeasa v Romania, App. no. 53162/21, 20. 2. 2024, odst. 47.

Gre za t.i. test "reasonableness" Glej: I.M.P. V Romania, App. no. 29634/22, 9. 7. 2024, odst. 16.

Diaconeasa v Romania, App. no. 53162/21, 20. 2. 2024, odst. 54; McDonald v the United Kingdom, App. no. 4241/12, 20. 5. 2014, odst. 50.

Natančneje o mejah socialne države na eni strani in civilne družbe ter družbe blaginje na drugi strani glej: Rus, Veljko 1990, Socialna država in družba blaginje, zlasti poglavja 7.2.1 -7.2.4..

Prvi stavek drugega odstavka 254. člena ZUP določa, da se morajo v obrazložitvi odločbe druge stopnje presoditi vse pritožbene navedbe.

Po teh določbah mora obrazložitev upravnega akta obsegati tudi razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

Korošec v Slovenia, App. no. 77212/12, 8. 10. 2015, odst. 49.

Ibid. odst. 45-46.

Ibid. odst. 52.

Ibid. odst. 53-54.

Glej mutatis mutandis: ibid. odst. 54.

Primerjaj: ibid. odst. 55.

Ibid. odst. 56-7.

Tožeči stranki je bila dodeljena osebna asistenca v obsegu 60 ur na teden, tožeča stranka pa je zaradi 100% invalidnosti uveljavljala, da je odvisna od fizične pomoči druge osebe pri večini vsakodnevnih opravil. Sodišče je tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

V tej zadevi je šele drugostopenjski organ priznal tožeči stranki upravičenost do osebne asistence v obsegu 30 ur, tožeča stranka pa je uveljavljala, da potrebuje osebno asistenco v večjem obsegu. Sodišče je tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

V tej zadevi je tožeča stranka vložila tožbo, ker ji drugostopenjski organ ni dodelil več ur osebne asistence kot 40 ur na teden (prvostopenjski organ ji ni dodelil osebne asistence) in je uveljavljala, da bi ji odprava odločbe in vrnitev v ponoven postopek vzelo osebno asistenco v obsegu 40 ur. Sodišče je tožbi ugodilo in je odpravilo 3. točko izreka v implicitno vsebovanem zavrnilnem delu, s katerim je toženka zavrnila tožničino zahtevo za priznanje pravice do osebne asistence nad 40 ur na teden in je sodišče zadevo samo v tem obsegu vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

Tožeči stranki je bila dodeljena osebna asistenca v obsegu 150 ur na teden, tožeča stranka pa je uveljavljala, da ji pomoč pripada 168 ur tedensko. Sodišče je tožbi ugodilo in točko 1. izreka odločbe prvostopenjskega organa v delu, ki se nanaša na število ur storitve osebne asistence odpravilo in zadevo v tem obsegu vrnilo v ponovni postopek.

V tej zadevi je bilo tožeči stranki priznanih 100 ur osebne asistence na teden, med tem ko je tožeča stranka uveljavljala pomoč 24 ur na dan (168 ur na teden). Sodišče je tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

V tej zadevi pristojni organi niso ugotovili potrebe po osebni asistenci.

V tej zadevi je šele drugostopenjski organ priznal tožeči stranki upravičenost do osebne asistence v obsegu 30 ur, tožeča stranka pa je uveljavljala, da potrebuje osebno asistenco v večjem obsegu. Sodišče je tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

Tožeči stranki je bila dodeljena osebna asistenca v obsegu 30 ur na teden, med tem ko je v postopku uveljavljala, da potrebuje osebno asistenco pri številnih drugih življenjskih opravilih, kot je ugotovila tožena stranka. Sodišče je tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

V tej zadevi je bilo tožeči stranki priznanih 40 ur osebne asistence na teden, med tem ko je tožeča stranka uveljavljala pomoč v obsegu 80 ur na teden. Sodišče je tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

V tej zadevi je prvostopenjski organ najprej razveljavil prvotno odločbo, s katero je tožnik dobil 168 ur osebne asistence in namesto tega je odločil, da je tožnik upravičen do 80 ur osebne asistence. Drugostopenjski organ je prvostopenjsko odločbo odpravil in odločil, da je tožnik upravičen do 90 ur osebne asistence. Sodišče je odpravilo obe odločbi in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek ob ugotovitvi, da tožnik ne bo ostal brez osebne asistence, saj mu bo morala biti še naprej zagotovljena v obsegu 168 ur, ker to izhaja iz prvotne odločbe (ibid. odst. 22).

V tej zadevi sta prvostopenjski in drugostopenjski organ odločila, da je tožnik upravičen do osebne asistence v obsegu 110 ur, med tem ko je tožnik uveljavljal 168 ur osebne asistence. Sodišče je glede na tožbeni predlog tožbi ugodilo izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek, v katerem mora organ odločiti nemudoma oziroma najkasneje v roku 30 dni (ibid. odst. 18).

V tej zadevi je sodišče tožbi ugodilo tako, da je izpodbijana odločba ministrstva odpravilo v delu, v katerem tožena stranka tožniku ni priznala osebne asistence do polnega obsega, in je zato v delu, ki se nanaša na razliko od priznanih 140 ur do 168 ur osebne asistence, zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek. V preostalem delu, ki se je nanašal na priznanih 140 ur osebne asistence, je odločbo tožene stranke pustilo v veljavi.

Po tej določbi se ne glede na določbe ZUP v pritožbenem postopku lahko odloči, da vlagatelju pripada drugačen (večji ali manjši) obseg ur in drugačna opredelitev vrst storitev osebne asistence oziroma da do storitev osebne asistence ni upravičen.

Glej Salomonson v. Sweden No 38978/97 z dne 12. 2. 2003, Schelling v. Austria No. 55193/00 z dne 10. 2. 2006, Jussila v Finland No. 73053/01 z dne 23. 11. 2006, Pakozdi v Hungary No. 51269/07 z dne 23. 3. 2015, Shadler-Eberle v. Liechtenstein No. 56422/09 z dne 9. 12. 2013 in druge.

Ramos Nunes de Carvalho e Sá v. Portugal, App no. 55391/13, 57728/13 and 74041/13, odst. 190-191.

Na tak način je v izreku sodbe Upravno sodišče razsodilo tudi v zadevah osebne asistence pod opr. št. I U 751/2021 z dne 25. 5. 2023 (odst. 17-22); glej v tem smislu tudi sodbo Upravnega sodišča v zadevi I U 1302/2020 z dne 27. 7. 2022 (odst. 9).

Zveza:

RS - Ustava, Zakoni, Sporazumi, Pogodbe

Zakon o osebni asistenci (2017) - ZOA - člen 1, 2, 2/1, 2/2, 3, 20, 20/10, 21, 21/5

Zakon o ratifikaciji Konvencije o pravicah invalidov in Izbirnega protokola h Konvenciji o pravicah invalidov (2008) - MKPI - člen 19, 19-b

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS - člen 2, 18, 34, 35

Konvencije, Deklaracije Resolucije

Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP) - člen 3, 6

Pridruženi dokumenti:*

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.