Jedro

Za pravilno izvajanje upravnih nalog je v prvi vrsti odgovorna država. Kadar pooblasti za izvajanje svojih nalog organe lokalnih skupnosti, s tem nanje prenese le izvajalsko delo, ne pa tudi svoje (odškodninske) odgovornosti za pravilno opravljeno delo.

Izrek

Revizija se zavrne.

Obrazložitev

Sodišče prve stopnje je z vmesno sodbo presodilo, da je tožbeni zahtevek po temelju utemeljen. Sodišče druge stopnje je ugodilo pritožbi tožene stranke in spremenilo sodbo sodišča prve stopnje tako, da je tožbeni zahtevek v celoti zavrnilo. Presodilo je, da je utemeljen ugovor tožene stranke, da v tem sporu ni pasivno legitimirana.

Zoper tako pravomočno sodbo je tožeča stranka vložila pravočasno revizijo, v kateri uveljavlja zmotno uporabo materialnega prava. V reviziji trdi, da je treba pravna razmerja presojati po predpisih, ki so veljali v času njihovega nastanka. Trdi, da je dejstvo, da je nekdanja občina bila družbenopolitična skupnost in je bila pravni subjekt; da je njeno delo urejal Zakon o sistemu državne uprave in o Izvršnem svetu Skupščine SRS ter o republiških upravnih organih, odgovornost občinskih organov pa je bila določena v 81. členu; da so delo opravljali delavci tožene stranke, ki ga še danes; da Ustava RS in Zakon o obligacijskih razmerjih (ZOR, členi 170 do 172) določata odškodninsko odgovornost takratne občine. Tožniku je nastala škoda zaradi ravnanja organa občine. Ta organ je takrat, ko je izdal sporno odločbo, opravljal delo v svojem imenu in za svoj račun. V nadaljevanju revizija citira določene dele stavkov iz posameznih odločb Ustavnega sodišča RS in jih razlaga drugače, kot je to storilo sodišče druge stopnje v izpodbijani sodbi. Revizijskemu sodišču predlaga, da njeni reviziji ugodi in razveljavi sodbo sodišča druge stopnje, zavrne pritožbo tožene stranke in potrdi vmesno sodbo sodišča prve stopnje.

Postopek o obstoju odškodninske odgovornosti je bil na prvi stopnji končan pred uveljavitvijo Zakona o pravdnem postopku (Ur.l. RS, št. 26/99), zato je treba skladno z določilom prvega odstavka 498. člena pri odločitvi upoštevati določila Zakona o pravdnem postopku, ki je veljal pred tem (iz leta 1977, ki se je uporabljal na podlagi 4. člena Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije, Ur.l. RS/I, št. 1-6/91, UZITUL).

V postopku, ki je bil opravljen po 390. členu Zakona o pravdnem postopku (ZPP), tožena stranka na vročeno revizijo ni odgovorila, Državno tožilstvo Republike Slovenije pa se o njej ni izjavilo.

Revizija ni utemeljena.

Revizijsko sodišče je po uradni dolžnosti najprej preverilo (386. člen ZPP), ali je bila v postopku zagrešena bistvena kršitev določb pravdnega postopka iz 10. točke drugega odstavka 354. člena ZPP, vendar takšne kršitve ni ugotovilo. Druge bistvene kršitve določb pravdnega postopka se upoštevajo samo, če jih revident izrečno in določno uveljavlja. Revizija niti formalno opredeljeno niti vsebinsko ne zatrjuje nobene procesne kršitve.

Uvodoma je treba poudariti, da je revizija izredno pravno sredstvo, v katerem sme stranka uveljavljati le zmotno uporabo materialnega prava in/ali bistveno kršitev določb pravdnega postopka, ne pa zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (385. člen ZPP). Revizijsko sodišče je vezano na dejanske ugotovitve postopka in sme presojati pravilnost uporabe materialnega prava le v okviru ugotovljenih dejanskih okoliščin. Mednje spada ugotovitev, da je bila sporna odločba izdana 3.1.1992 in da jo je izdal Sekretariat za upravne zadeve tožene stranke.

V času izdaje sporne upravne odločbe je seveda že veljala Ustava Republike Slovenije (URS) in tudi Ustavni zakon za izvedbo Ustave Republike Slovenije (UZIU) - oba sta bila objavljena v Ur. listu RS, št. 33/91-I z dne 28.12.1991 in sta začela veljati z njuno razglasitvijo. V 138. členu URS je določena nova funkcija občin: uresničevanje lokalne samouprave. Delovno področje samoupravnih lokalnih skupnosti (= občin) je določeno v 140. členu. Občina je postala po določbah URS "le" samoupravna lokalna skupnost, v njeni pristojnosti pa zadeve, ki: (1) so po svoji naravi lokalne, (2) so primerne za to, da jih občina samostojno ureja in (3) zadevajo samo prebivalce občine. Prenos izvajanja državnih funkcij z nekdanjih občin (družbenopolitičnih skupnosti, DPS) na državo in njene organe je zahteval določen čas, zato je ustavodajalec v 5. členu UZIU določil, da vse dokler država ne prevzame državnih funkcij, te opravljajo občine oziroma njeni organi. Te določbe same že povedo, da občina, čeprav še ni bila organizirana kot lokalna samoupravna skupnost, v tem prehodnem obdobju izvršuje dve vrsti nalog: tiste iz 140. člena URS in tudi tiste, ki so "izvorno" funkcije države in so jih občine (DPS) izvajale kot podaljšana roka države. Ni več mogoče govoriti, da je občina opravljala upravne naloge "v svojem imenu in za svoj račun", ampak je to počela v imenu države, z njenim - v Ustavi - zapisanim pooblastilom. Občine so te naloge nato opravljale skladno s 101. členom Zakona o upravi (objavljen 27.10.1994), ki je bil sicer razveljavljen z odločbo Ustavnega sodišča, ta razveljavitev je začela učinkovati 1.6.1995. Istega dne (1.6.1995) je začel veljati Zakon o prevzemu državnih funkcij (ZPDF), ki so jih do 31.12.1994 opravljali organi občin (Ur.l. 29/95), ki ga je Ustavno sodišče razveljavilo v točki VI./1. tretjega člena le, kolikor se nanaša na pripravo lokacijske dokumentacije. To praktično pomeni, da so sicer vse upravne naloge iz Zakona o urejanju naselij in drugih posegih v prostor postale naloge, ki jih izvajajo upravne enote.

Izdaja upravnih odločb o dovolitvi priglašenih del in izdaja lokacijskih dovoljenj sta torej upravni nalogi, ki po svojem pomenu spadata med naloge, katerih izvajanje je v pristojnosti države.

Zaradi pravne varnosti, enake obravnave pred zakonom, zagotovitve učinkovitosti pravnega varstva in sodnega nadzora je mogoče ugotoviti, da obstaja višji interes vseh državljanov, ki zahteva, da je izdaja dovoljenj o priglasitvi del in lokacijskih del v pristojnosti države (iz odločbe US RS, U-I-98/95, Ur.l.44/96).

Tožba v tej pravdni zadevi je bila vložena 26.10.1994, ko je bilo glede na določila URS in UZIU jasno, da občine izvajajo državne funkcije zato, ker država še ni ustrezno organizirala izvajanja vseh svojih funkcij. Z uveljavitvijo ZPDF (najpozneje) je nastala pravna situacija, ki bi jo moral upoštevati tudi tožnik in tožbeni zahtevek nasloviti na državo, ki se glede na citirana ustavna in zakonska določila sploh ne bi mogla upreti spremembi tožbe. Ni mogoče mimo ugovora zgrešene pasivne legitimacije tožene stranke (občine, ki je sedaj - in v času izdaje sodbe sodišča prve stopnje - že organizirana kot lokalna samoupravna skupnost s povsem drugačno vlogo), ta ugovor pa je tožena stranka vložila na prvem naroku za glavno obravnavo. V času izdaje sodbe sodišča prve stopnje je glede na veljavno zakonodajo in odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije povsem jasno, da je država prevzela izvajanje upravnih nalog in da tudi odgovarja za morebitno nezakonito delo svojih delavcev. Položaj je primerljiv s položajem univerzalnega nasledstva pravne osebe, kar je moč povzeti tudi iz ustavnih odločb, ki jih delno citira revizija, pravilno pa povzema sodišče druge stopnje v izpodbijani sodbi: država je le prevzela tiste funkcije, ki so "izvorno" njene, le v času pred organiziranjem upravnih enot so jih izvajale občine kot podaljšana roka države.

Res je sicer, kar trdi revizija, da je treba pravna razmerja presojati po predpisih, ki so veljali v času njihovega nastanka, vendar je res tudi, da je sporno pravno razmerje nastalo v času, ko občina ni bila več originarni nosilec izvajanja upravnih nalog, ampak je bila le "pomočnik" države in je opravljala upravne naloge zanjo. Zato tudi ni mogla biti odškodninsko odgovorna za morebitne nezakonitosti pri izvajanju upravnih nalog, ker je za zakonito, kvalitetno in pravilno izvajanje (bila) odgovorna država. Sedanja občina je pravni naslednik nekdanje občine le toliko, kolikor še naprej izvaja tiste naloge lokalne samouprave, ki so v njeni pristojnosti.

Pokaže se, da je neutemeljen očitek tožeče stranke o zmotni uporabi materialnega prava v izpodbijani sodbi, zato je moralo revizijsko sodišče neutemeljeno revizijo zavrniti (393. člen ZPP).

Izrek o zavrnitvi zahteve za povrnitev stroškov revizijskega postopka je zajet v izreku o zavrnitvi revizije (166. člen ZPP).