Jedro

Z izpodbijanim Odlokom o spremembah Odloka o kategorizaciji občinskih javnih cest v Občini Gorenja vas - Poljane je bila prej javna občinska cesta izvzeta iz kategorizacije. Po presoji sodišča se učinek navedenega Odloka razteza na vse dejanske in potencialne uporabnike ceste, kar kaže na splošnost pravne norme. Odlok ne učinkuje zoper konkretno in individualno določene subjekte, ampak zoper vnaprej nedoločene osebe, ki jih lahko (ne pa nujno) zadeva. Po prvem odstavku 3. člena ZJC so namreč javne ceste prometne površine, ki so splošnega pomena za promet in jih lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo ceste, in pravili cestnega prometa. Kategorizacija ceste kot javne ceste torej omogoča, da jih lahko vsak, tj. nedoločen krog ljudi, prosto uporablja. Ukinitev kategorizacije pa temu nedoločenemu krogu ljudi to pravico ukinja.

Ukinitev kategorizacije ne more spremeniti pravnega položaja osebe, ki je vložila zahtevo za razlastitev in s tem tudi ne gre za odločitev o njeni pravici ali obveznosti. Poleg tega pa četrti odstavek 199. člena ZUreP-2 določa, da lahko zahtevo za razlastitev poda razlastitveni zavezanec, če ima zaradi že zgrajenih objektov, ki so lahko predmet razlastitve po 193. členu tega zakona, lastninsko ali drugo stvarno pravico na nepremični omejeno. Citirano določilo torej možnosti, da razlastitveni postopek sproži tudi domnevni razlastitveni zavezanec (kar pa ne pomeni že uspeha v tem postopku in s tem pridobitve pravice do odškodnine), ne pogojuje s kategorizacijo objekta kot javne ceste, ampak s tem, da gre za že zgrajene objekte, ki so lahko predmet razlastitve po 193. členu tega zakona, ob upoštevanju pogojev po 192. členu ZUreP-2. Tudi iz tega razloga se zato pravni položaj tožnika zaradi ukinitve kategorizacije ni mogel spremeniti in torej Odlok po vsebini ne pomeni odločitve o tožnikovi pravici ali obveznosti.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožnik je iz razlogov po 2., 3. in 4. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) vložil tožbo, ki jo je opredelil kot tožbo zaradi izpodbijanja Odloka o spremembah Odloka o kategorizaciji občinskih javnih cest v Občini Gorenja vas - Poljane (v nadaljevanju Odlok), s katerim je toženka izvzela prej kategorizirano javno pot „A.“ v dolžini 145 m iz Odloka o kategorizaciji občinskih javnih cest v Občini Gorenja vas - Poljane.

2. V tožbi navaja, da je lastnik nepremičnin, po katerih poteka navedena pot, za katero je njegova pravna prednica v letu 2019 ugotovila, da je bila z Odlokom o kategorizaciji občinskih javnih cest v Občini Gorenja vas - Poljane leta 2016 (in pred tem prvič že v letu 1998) kategorizirana kot javna. Ker je enoletni rok za izpodbijanje odloka pred Ustavnim sodiščem RS potekel še preden je tožnikova pravna prednica zanj izvedela, je na podlagi določb Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2) februarja 2020 na Upravno enoto Škofja Loka vložila zahtevo za razlastitev. Že njegova pravna prednica ni soglašala z izvzemom poti iz kategorizacije, saj je od te možnosti odstopila, iz njunih dopisov, naslovljenih na toženko, pa je tudi jasno razvidno, da sta se zavzemala za razlastitev. Da pa toženki ne bi bilo treba plačati odškodnine za 21 let teptanja njunih ustavnih pravic, je z zavajanjem pristojnih organov, navajanjem neresničnih podatkov ter kršenjem določb postopka dosegla, da so občinski svetniki, še preden je organ odločil o razlastitvi, sprejeli izpodbijani Odlok, s čimer je tožniku onemogočila nadaljevanje že začetega postopka razlastitve.

3. Izpostavlja še, da toženka ne Direkciji RS za infrastrukturo ne občinskim svetnikom ni omenila, da poteka postopek razlastitve, s čimer jih je zavedla. Posledično je Direkcija izdala pozitivno mnenje in toženki omogočila, da brez vednosti tožnika izbriše sporno pot iz kategorizacije. Prav tako toženka o svoji nameri ni obvestila drugih lastnikov in uporabnikov poti. Zato je izpodbijani Odlok tudi ničen, saj ga je toženka izdala brez zahteve stranke ter kot posledico nedovoljenih ravnanj.

4. Opozarja še, da izpodbijani Odlok več kot očitno predstavlja predpis, ki ureja posamično razmerje, saj ureja samo razmerje med njim in toženko, ne pa tudi z morebitnimi tretjimi. Norme Odloka imajo pravni učinek na konkretno osebo v konkretnem primeru, s čimer neposredno posegajo v njegove pravice oziroma pravne koristi. Po navedenem tožnik sodišču predlaga, naj razsodi, da je Odlok nezakonit, zato se odpravi oziroma razveljavi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Toženka je v odgovoru na tožbo ugovarjala, da ne gre za posamičen akt, in obstoju tožnikovega pravnega interesa. Naslovnik Odloka ni konkretno določena oseba, ampak vsi prebivalci, ki so lahko do izvzema iz kategorizacije uporabljali sporno pot kot javno. Tožnik je na podlagi Odloka spet postal izključni in neomejeni lastnik sporne poti, zato z odpravo ali razveljavitvijo Odloka zase ne bi mogel doseči ugodnejšega položaja, kot ga ima sedaj, ko je Odlok v veljavi. Pojasnila je še, da je pravno prednico tožnika obvestila, da niso izpolnjeni pogoji za razlastitev in ni podana javna korist, ki bi utemeljevala kategorizacijo, zato bo cesta izvzeta iz kategorizacije. Tožnik ni tisti, ki bi imel pravico izbirati med obstoječimi možnostmi, saj ne more ugotavljati obstoja javne koristi, ki je nujni pogoj za izvedbo razlastitve. Omenjena cesta dejansko ne služi širšim potrebam lokalne skupnosti, ampak zgolj trem stanovanjskim hišam, v katerih poleg tožnika prebivajo njegovi sorodniki.

6. Navedla je še, da v skladu z veljavnimi predpisi nima nobene pojasnjevalne dolžnosti v zvezi z zahtevo tožnika za razlastitev, poleg tega pa imata ostala dva lastnika nepremičnin, po katerih poteka navedena pot, vknjiženo ustrezno služnost poti, s čimer imata zagotovljen dostop do svojih parcel. Ne drži tožnikova navedba, da je bilo dejansko stanje nepravilno ugotovljeno, saj toženka glede tega ni vodila posebnega ugotovitvenega postopka in ni ugotavljala dejstev. Ničnost izpodbijanega Odloka pa ne more biti podana, saj noben predpis ne zahteva, da se izpodbijani Odlok izda na zahtevo lastnika kategorizirane javne ceste. Toženka je pri sprejemanju svojih splošnih pravnih aktov avtonomna. Predlagala je, da sodišče tožbo zavrže, podredno pa kot neutemeljeno zavrne in tožniku naloži plačilo stroškov postopka.

7. Tožnik je vložil še pripravljalno vlogo, v kateri smiselno ponavlja bistvene tožbene navedbe. Poudarja, da je iz toženkinega ravnanja očiten njen namen, da se izogne izvedbi in posledicam razlastitve. Institut iz četrtega odstavka 199. člena ZUreP-2, ki razlastitvenemu zavezancu omogoča, da sproži razlastitev, na ta način izgubi svoj pomen.

**K točki I izreka**

8. Tožba ni dovoljena.

9. Za začetek in tek upravnega spora morajo biti ves čas postopka izpolnjeni pogoji (t. i. procesne predpostavke), predpisani v prvem odstavku 36. člena ZUS-1. Eden izmed teh pogojev je, da je akt, ki se izpodbija s tožbo, upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka). Če procesne predpostavke niso izpolnjene, mora sodišče tožbo s sklepom zavreči (prvi odstavek 36. člena).

10. Tožnik smiselno trdi, da se Odlok lahko izpodbija v upravnem sporu po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, ki določa, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja.

11. Po ustaljeni praksi Vrhovnega sodišča je treba pri presoji pravne narave aktov, ki so izdani v obliki predpisa, v vsakem konkretnem primeru (glede na trditveno podlago v tožbi) opraviti presojo posamezne norme predpisa in ugotoviti, ali je ta res splošna, tako da se nanaša na nedoločljiv krog oseb, ter abstraktna, ker ureja nedoločeno število bodočih primerov, ali pa je konkretna in ureja le en življenjski primer, v katerem se uporabi, ter posamična, ker se nanaša na določen ali določljiv krog oseb1. Le izjemoma je mogoče predpis presojati na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, tj. le, če po vsebini že pomeni odločitev o pravici ali obveznosti določene ali določljive osebe v konkretnem primeru uporabe prava na ugotovljeno dejansko stanje.2 Za presojo, ali splošni akt ureja posamična razmerja z učinkom upravnega akta, je torej treba ugotoviti, ali sprememba (omejitev, izguba pravice itd.) nastopi neposredno na njegovi podlagi in le enkratno v konkretnem življenjskem primeru. 3

12. Z izpodbijanim Odlokom je bila prej javna občinska cesta izvzeta iz kategorizacije. Po presoji sodišča se učinek navedenega Odloka razteza na vse dejanske in potencialne uporabnike ceste, kar kaže na splošnost pravne norme. Odlok ne učinkuje zoper konkretno in individualno določene subjekte, ampak zoper vnaprej nedoločene osebe, ki jih lahko (ne pa nujno) zadeva. Po prvem odstavku 3. člena Zakona o javnih cestah so namreč javne ceste prometne površine, ki so splošnega pomena za promet in jih lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo ceste, in pravili cestnega prometa. Kategorizacija ceste kot javne ceste torej omogoča, da jih lahko vsak, tj. nedoločen krog ljudi, prosto uporablja. Ukinitev kategorizacije pa temu nedoločenemu krogu ljudi to pravico ukinja.

13. Da Odlok naslavlja nedoločen krog ljudi, tudi ne spremeni dejstvo, da je v njem sporna pot sicer konkretno imenovana kot „A.“ in torej vsebuje priimek tožnika, saj to na krog subjektov, ki uporabljajo javno cesto oziroma to pravico izgubijo, ko cesta ni več javna, ne vpliva. Iz sodne prakse4 pa izhaja, da tudi krajevno opredeljeno območje, ki je razvidno iz izpodbijanega odloka, še ne pomeni, da gre tudi za opredeljene pravne subjekte. Tudi v obravnavanem primeru je sporna pot sicer določno in določljivo krajevno opredeljena, enako kot v primeru vseh javnih cest, pa niso bili opredeljeni subjekti oziroma njeni potencialni uporabniki.

14. Kot neutemeljeno je treba zavrniti še trditev tožnika, da ukinitev kategorizacije neposredno vpliva na njegov pravni položaj, ker mu jemlje pravico, da zahteva razlastitev in s tem odškodnino za razlaščeno nepremičnino. Kot prvo, razlastitveni zavezanec s samo vložitvijo zahteve za razlastitev še ne pridobi „pravice“ oziroma položaja, v katerem se mu nepremičnina razlasti. Njegov pravni položaj se z vložitvijo same zahteve za razlastitev še v ničemer ne spremeni. Že iz tega razloga ukinitev kategorizacije ne more spremeniti pravnega položaja osebe, ki je vložila zahtevo za razlastitev in s tem tudi ne gre za odločitev o njeni pravici ali obveznosti. Poleg tega pa četrti odstavek 199. člena ZUreP-2 določa, da lahko zahtevo za razlastitev poda razlastitveni zavezanec, če ima zaradi že zgrajenih objektov, ki so lahko predmet razlastitve po 193. členu tega zakona, lastninsko ali drugo stvarno pravico na nepremični omejeno. Citirano določilo torej možnosti, da razlastitveni postopek sproži tudi domnevni razlastitveni zavezanec (kar pa ne pomeni že uspeha v tem postopku in s tem pridobitve pravice do odškodnine), ne pogojuje s kategorizacijo objekta kot javne ceste, ampak s tem, da gre za že zgrajene objekte, ki so lahko predmet razlastitve po 193. členu tega zakona, ob upoštevanju pogojev po 192. členu ZUreP-2. Tudi iz tega razloga se zato pravni položaj tožnika zaradi ukinitve kategorizacije ni mogel spremeniti in torej Odlok po vsebini ne pomeni odločitve o tožnikovi pravici ali obveznosti.

15. Glede na navedeno ne gre za akt, ki bi kot enostranski oblastveni akt v izvrševanju upravne funkcije oblikoval pravo za konkreten, posamičen primer glede na ugotovljeno dejansko stanje in bi bil le izdan v napačni pravni formi. Gre za splošen akt - predpis, ki ga je sprejel občinski svet kot organ lokalne samoupravne skupnosti v izvrševanju svojih normativnih pristojnosti, in ki vsebuje splošne in abstraktne norme, ki se nanašajo na nedoločen krog naslovnikov in nedoločeno število primerov. Tudi dejanske okoliščine, ki jih opisuje tožnik in zaradi katerih naj bi (po navedbah tožnika) do sprejetja izpodbijanega Odloka sploh prišlo, na to dejstvo ne morejo vplivati.

16. Ker po presoji sodišča Odlok ni upravni akt oziroma akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu, je moralo sodišče tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 s sklepom zavreči. Glede na to, da ni izpolnjena z zakonom predpisana predpostavka za vsebinsko obravnavanje tožbe, sodišče v tem upravnem sporu ni opravilo glavne obravnave in ne izvajalo v tožbi predlaganih dokazov.

**K točki II izreka**

17. Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

1 Glej I Up 179/2021, I Up 61/2021 , I Up 9/2018, I Up 81/2018. 2 Glej I Up 54/2016, tč.9. 3 Glej I Up81/2018. 4 Sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 1340/2004 z dne 2. 12. 2004.