Jedro

Iz določb ZVKD-1 izhaja, da se lastnik zaradi poudarjenega javnega interesa na področju ohranjanja kulturne dediščine, ki je tudi ustavno zapovedana dolžnost države in lokalne skupnosti, ne more upreti vpisu svoje nepremičnine v register, če so za to izpolnjeni pogoji, mu je treba pa v tem postopku omogočiti uveljavljanje nadzora nad upoštevanjem tako materialnih kot procesnih določb, na podlagi katerih se izvede vpis.

Izrek

I. Tožbama se ugodi, sklepa Ministrstva za kulturo št. 62221-10/2013-MIZKS/19 (zveza: Rkd-01-13-00071) z dne 20. 9. 2013 in št. 62221-10/2013-MIZKS/25 z dne 3. 12. 2013 se odpravita in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 695,40 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Toženka je s prvo izpodbijanim sklepom z dne 20. 9. 2013 odločila: da se v register nepremične kulturne dediščine vpiše enota dediščine z oznako EŠD 29847, z imenom Izola – Lokacija škvera in z opisom enote, razvidnim iz priloge, ki je sestavni del tega sklepa (1. točka izreka); da se z dnem uveljavitve tega sklepa razveljavi sklep Ministrstva za izobraževanje, znanost, kulturo in šport št. Rkd-08-12-00013-03-0 z dne 16. 1. 2013 o vpisu iste enote dediščine v omenjeni register (2. točka); da bo o stroških postopka odločeno s posebnim sklepom (3. točka). Ta posebni sklep je drugo izpodbijani sklep z dne 3. 12. 2013, s katerim je toženka zavrnila tožničin zahtevek za povrnitev stroškov obnovljenega postopka (1. točka izreka) in ugotovila, da z izdajo tega sklepa dodatni stroški postopka niso nastali (2. točka).

Tožnica v tožbi zoper sklep z dne 20. 9. 2013 med drugim navaja, da je toženka nekritično sledila pavšalni pobudi Občine Izola in predlogu Zavoda za varstvo kulturne dediščine (v nadaljevanju zavod) za vpis v register. Trdi, da sklep ni obrazložen, saj niso navedeni konkretni dokazi, ki so bili uporabljeni pri preverjanju identificiranja dediščine. Opozarja, da je v odločbi navedeno, da naj bi toženka opravila ogled in dokumentiranje lokacije, ni pa razvidno, kdaj se je to dogajalo. Na ogled ni bila vabljena, kar pomeni, da ji toženka ni omogočila sodelovanja v postopku. Toženka bi morala pojasniti konkretno vsebino kriterijev, ki jih je upoštevala pri svoji odločitvi. Ker na nekonkretizirane in splošne navedbe ne more odgovoriti, zadostuje, da v obravnavani zadevi v zvezi s svojimi nepremičninami in s tem povezanim vpisom v register nepremične kulturne dediščine zgolj zanika obstoj zakonskih pogojev po Zakonu o varstvu kulturne dediščine (v nadaljevanju ZVKD-1) za tak vpis. Poudarja, da je bila pravica do sodelovanja v postopku prekršena tudi s pozivom na izjavo z dne 11. 7. 2013 o dejstvih in okoliščinah, ki bi lahko vplivale na odločitev. Toženko je namreč v odgovoru izrecno seznanila, da ji ni poznano, katere dokaze je organ za ugotavljanje dejstev iz drugega odstavka 1. člena ZVKD-1 izvedel. Kljub temu je do izdaje upravnega akta z njimi ni seznanil. Meni še, da bi bilo treba prvi sklep o vpisu v register z dne 16. 1. 2013 odpraviti in ne zgolj razveljaviti, ker da je le tako mogoče odpraviti njegove učinke. Občina Izola je na njegovi podlagi sprejela Odlok o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora za „območje Marina“.

Predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep z dne 20. 9. 2013 odpravi v 1. in 3. točki izreka, v 2. točki pa naj ga spremeni tako, da sklep toženke z dne 16. 1. 2013 odpravi. Zahteva povračilo stroškov tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

V tožbi zoper sklep o stroških obnovljenega postopka z dne 3. 12. 2013 pa tožnica izraža stališče, da je nezakonit, ker sklep z dne 20. 9. 2013 še ni pravnomočen. Od pravnomočne odločitve o glavni stvari naj bi bila odvisna tudi odločitev o stroških postopka. Predlaga, naj sodišče ta sklep odpravi in vrne v ponovni postopek, toženki pa naloži plačilo stroškov tudi za to tožbo.

Toženka v odgovoru na prvo tožbo pojasnjuje, da je vrednotenje kulturne dediščine strokovna naloga, ki je prepuščena presoji strokovnjaka – konservatorja, in ne presojanje pravno relevantnih dejstev. Ministrstvo za kulturo ob vpisu v register ne zahteva in ne preverja posameznih strokovnih dokazov (kot so ogled nepremičnine, pregledovanje strokovne literature itd.), ki jih pri svojem delu uporablja konservatorska stroka oziroma zavod. Preverja le podatke, ki jih je zavod navedel v predlogu za vpis, s čimer zagotavlja celovitost in usklajenost podatkov v registru, upoštevanju enotnih pravil za vodenje registra in konsistentnost registra z določbami ZVKD-1. Pojasnjuje, da tožniku ni posredovala gradiv in podatkov (na spletu dostopne literature, preveritve zemljiške knjige in lokacije na ortofoto načrtih ter digitalnih katastrskih načrtih, fotografije terena), ki jih je pregledala ob preverjanju konkretnega predloga za vpis, saj so zbrani podatki v celoti potrjevali ugotovitve zavoda glede vrednotenja nepremičnine v smislu 1. člena ZVKD-1. V tem primeru ponovno obveščanje lastnika niti ne bi bilo smiselno.

Oporeka navedbi, da je tožnica šele z vročitvijo sklepa z dne 20. 9. 2013 izvedela, na katerih njenih parcelah leži obravnavana enota dediščine, saj sta bila zaris območja na temeljnem topografskem načrtu in na digitalnem katastrskem načrtu z zarisanimi parcelnimi mejami (sicer brez parcelnih številk) sestavna dela predloga za vpis in sta bila tožnici poslana z dopisom z dne 27. 3. 2013. Ne strinja se niti s tem, da bi bilo treba sklep o vpisu v register z dne 16. 1. 2013 odpraviti. Sklep o vpisu v register namreč ne zavezuje občine k sprejetju odloka o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora. Če bi občina želela zavarovati dediščino po predpisih, ki urejajo njeno varstvo, bi morala sprejeti katerega od ukrepov iz ZVKD-1 (razglasitev za kulturni spomenik, lahko tudi priporočilno vključitev registrirane dediščine v prostorski akt), ki ustrezno določa tudi način vključitve lastnika pri sprejetju vsakega od teh ukrepov. Ker torej vpis v register nima neposrednih posledic za lastnika nepremičnine, ni razloga za odpravo prvotnega sklepa.

V odgovoru na tožbo glede stroškov obnovljenega postopka pa toženka poudarja, da pravnomočnost sklepa z dne 20. 9. 2013, s katerim je bil obnovljeni postopek končan, za odmero stroškov po določbah ZUP ni pomembna.

V nadaljevanju je tožnica poslala še pripravljalno vlogo z dne 8. 4. 2014, toženka pa odgovor nanjo z dne 17. 4. 2014, katerih vsebine pa sodišče ne povzema, saj gre v bistvenem za ponovitev stališč iz tožb in odgovorov na tožbi.

O tožbi zoper sklep z dne 20. 9. 2013 Tožba je utemeljena.

Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je bil izdan v postopku, obnovljenem na predlog tožnice iz razloga po 9. točki 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj ji v postopku vpisa nepremičnine v register nepremične kulturne dediščine kot lastnici ni bila dana možnost udeležbe. Kot ugotavlja sodišče, je bilo s sklepom o dovolitvi obnove postopka z dne 21. 5. 2013, ki se nahaja v predloženih upravnih spisih, tožnici ugodeno tako, da se postopek vpisa v register nepremične kulturne dediščine, končan s sklepom z dne 16. 1. 2013, obnovi v obsegu, da se postopka udeležuje tudi tožnica kot stranska udeleženka. Registrirana enota dediščine namreč s svojim območjem sega tudi na nepremičnine v njeni lasti.

Glede na navedeno v obravnavanem primeru ne gre več za vprašanje, ali se z vpisom nepremičnine v register nepremične kulturne dediščine lahko poseže v tožničino lastninsko pravico, saj je bilo o tem odločeno z omenjenim sklepom, ko je bila zaradi varstva te pravice dopuščena njena udeležba v postopku.

Sodišče zato le dodaja, da se ne strinja s stališčem toženke, da vpis v register za lastnike nepremičnin nima nikakršnih posledic – te res niso takojšnje, niti ni nujno, da bo do njih prišlo, brez dvoma pa je na podlagi določb ZVKD-1 mogoče sklepati, da je vpis v register podlaga nadaljnjemu ravnanju drugih subjektov, ki odločajo, ali bodo nepremičnine, ki so bile prepoznane kot kulturna dediščina in zato vpisane v omenjeni register, podvržene posebnemu varstvu in s tem omejevanju izvajanja lastninskih upravičenj. Iz drugega odstavka 8. člena ZVKD-1 namreč izhaja, da je prav identifikacija predmeta javne koristi (identifikacija dediščine je del registrskih podatkov – drugi odstavek 66. člena ZVKD-1) podlaga za vzpostavitev varstva, pri čemer so glede na prvi odstavek istega člena predmet javne koristi za varstvo tudi registrirana dediščina in spomeniki. Varstvo pa v skladu z 42. točko 3. člena pomeni pravne, upravne, organizacijske, finančne in druge ukrepe države, pokrajin in občin, namenjenih obstoju in obogatitvi dediščine. Ali drugače: z registriranjem dediščine se ustvarja podlaga za njeno varstvo (prim. 4. alineja prvega odstavka 28. člena, po katerem je treba za posege v registrirano nepremično dediščino pridobiti kulturnovarstveno soglasje, če to obveznost določa prostorski akt), to je za sprejem ukrepov, ki jih mora spoštovati tudi lastnik pri izvrševanju svojih upravičenj. Navedeno razumevanje pomena vpisa v register za lastnike nepremičnin po mnenju sodišča ni v nasprotju s tretjim odstavkom 65. člena ZVKD-1, po katerem vpis v register ne omejuje stvarnih pravic lastnika (torej ne omejuje njegovih pravic, da na svoji nepremičnini ustanovi stvarno služnost, zastavno pravico, stavbno pravico itd.).

Iz omenjenih določb ZVKD-1 po prepričanju sodišča izhaja, da se lastnik zaradi poudarjenega javnega interesa na področju ohranjanja kulturne dediščine, ki je tudi ustavno zapovedana dolžnost države in lokalne skupnosti (drugi odstavek 73. člena Ustave RS), ne more upreti vpisu svoje nepremičnine v register, če so za to izpolnjeni pogoji, mu je treba pa v tem postopku omogočiti uveljavljanje nadzora nad upoštevanjem tako materialnih kot procesnih določb, na podlagi katerih se izvede vpis.

V skladu s prvim odstavkom 9. člena ZVKD-1 se v register vpišejo nepremičnine z lastnostmi dediščine iz 1. člena tega zakona. Zakon v drugem odstavku 1. člena dediščino opredeljuje kot dobrine, podedovane iz preteklosti, ki jih /.../ ter drugi državljanke in državljani Republike Slovenije opredeljujejo kot odsev in izraz svojih vrednot, identitet, etnične pripadnosti, verskih in drugih prepričanj, znanj in tradicij. Dediščina vključuje vidike okolja, ki izhajajo iz medsebojnega vplivanja med ljudmi in prostorom skozi čas.

Iz 3. točke prvega odstavka 84. člena ZVKD-1 izhaja, da vpis nepremične dediščine v register predlaga zavod v okviru službe za kulturno dediščino. Gre za javni zavod, ki ga država ustanovi za izvajanje javne službe varstva nepremične dediščine v skladu s tem zakonom in ima službo za kulturno dediščino ter center za konservatorstvo (prvi in drugi odstavek 83. člena).

V okviru omenjene službe zavod med drugim identificira, dokumentira, preučuje, vrednoti in interpretira nepremično dediščino (1. točka prvega odstavka 84. člena), sodeluje z državnimi organi in jim nudi strokovno pomoč pri postopkih v zvezi s stvarmi z domnevo dediščine (7. točka). Tako iz teh kot tudi drugih določb, ki opredeljujejo naloge zavoda, izhaja, da je zavod strokovni organ, ki razpolaga s posebnim strokovnim znanjem s področja nepremične dediščine. To pomeni, da je njegov predlog za vpis v register predlog strokovnega organa, katerega naloga je prav identificiranje dediščine z vidika lastnosti iz drugega odstavka 1. člena. Predlog za vpis je odraz presoje izrazito strokovnega vprašanja.

Kljub temu, da je predlagatelj vpisa lahko le zavod, ki je strokovni organ, pa ZVKD-1 drugih postopkovnih določb, ki bi upoštevale tako njegovo naravo, nima. Zato je treba za postopek vpisa v register uporabiti določbe ZUP, kar pomeni, da pristojno ministrstvo, ki vodi register (67. člen ZVKD-1), odloča o utemeljenosti predloga, torej preverja, ali imajo nepremičnine, ki so predlagane za vpis, lastnosti, ki dobrinam iz preteklosti dajejo kvaliteto, zaradi katere jih je treba opredeliti kot dediščino iz 1. člena zakona.

Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je navedenemu sledil tudi upravni organ, saj v navaja, da je predmet postopka vpisa v register odločanje o tem, ali ima določena nepremičnina oziroma območje lastnosti dediščine. Iz obrazložitve je še razvidno, da je preveril predlog zavoda tako v prostorskem kot vrednostnem pogledu identificiranja dediščine (3. stran obrazložitve) in se pri tem skliceval na fotografsko dokumentacijo, ortofoto posnetke itd. To pomeni, da je upravni organ sam ugotavljal to, kar je zavod zatrjeval v svojem predlogu, in sicer da ima lokacija škvera v Izoli lastnosti kulturne dediščine. S tem je izvajal ugotovitveni postopek in v ta namen izvajal dokaze, s katerimi pa tožnica ni bila seznanjena, kar med strankama niti ni sporno. Tako je tudi iz predloženih upravnih spisov razvidno, da je tožnica s pozivom za izjavo z dne 11. 7. 2013 prejela le pobudo Občine Izola za razglasitev izolskega škvera za kulturni spomenik, predlog zavoda za vpis dediščine v register in opis enote dediščine skupaj z grafičnim zarisom enote na digitalnem katastrskem načrtu (s parcelnimi številkami, op. sodišča). V tem pozivu je bila opozorjena, da se z vpisom v register opravlja strokovna presoja vrednot oziroma lastnosti kulturne dediščine.

S tem ko organ tožnice ni seznanil z dokazi, ki jih je upošteval pri odločitvi, je kršil določbo 3. točke tretjega odstavka 146. člena ZUP. Po tej določbi mora uradna oseba stranki omogočiti, da sodeluje pri izvedbi dokazov, kar je eden od vidikov strankine pravice, da se v postopku izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe (absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP). Pri tem sodišče le dodaja, da če torej ministrstvo presoja utemeljenost predloga zavoda, je predlagatelj tisti, ki je dolžan dajati pojasnila in predlagati dokaze, s katerimi utemeljuje zahtevo za vpis, saj ne gre za postopek po uradni dolžnosti.

Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo tako, da je izpodbijani sklep zaradi kršitev pravil upravnega postopka v celoti odpravilo (3. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo v ponovni postopek (tretji odstavek istega člena). Tožnica je sicer predlagala, naj sodišče izpodbijani akt spremeni v 2. točki izreka, s tem da prvi sklep o vpisu v register z dne 16. 1. 2013 odpravi. Sodišče temu ni ugodilo, saj se o tem, ali naj upravni akt, s katerim je bil prvi postopek končan, ostane v veljavi, ali pa se ga odpravi ali razveljavi in nadomesti z novim, odloča šele po izvedbi obnovljenega postopka (prvi odstavek 270. člena ZUP). Tudi sicer tožnica zahtevo po odpravi sklepa z dne 16. 1. 2013 utemeljuje s potrebo, da se za nazaj odpravijo tudi njegovi pravni učinki, ker da je Občina Izola 14. 2. 2013 na podlagi omenjenega sklepa o vpisu v register sprejela Odlok o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora za „območje Marina“. Vendar pa kot ugotavlja sodišče, je iz vpisnika tega sodišča razvidno, da je tožnica omenjeni Odlok izpodbijala v upravnem sporu III U 116/2013, v katerem je sodišče s sodbo z dne 6. 12. 2013, ki je pravnomočna, njeni tožbi ugodilo tako, da je prvi odstavek 4. člena Odloka v delu, ki se nanaša na nepremičnine parc. št. 1331/1, 1331/2, 1331/3, 1332, 1333, 1334/1 in 1334/2 k.o. Izola, odpravilo. S tem se šteje, kot da ti začasni ukrepi glede navedenih zemljišč sploh niso bili sprejeti.

O tožbi zoper sklep z dne 3. 12. 2013 V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP se v izreku upravnega akta odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka, pri čemer se določi njihov znesek, kdo jih mora plačati, komu in v katerem roku, ali pa navesti, da bo o njih izdan poseben sklep.

Iz navedenega izhaja, da za odmero stroškov ni treba čakati na dokončnost ali pravnomočnost zadeve, kot to zmotno meni tožnica. Ker pa je z odpravo sklepa z dne 20. 9. 2013, to je z odločitvijo o glavni stvari, odpadla podlaga za odločanje o stroških postopka, je sodišče posledično moralo ugoditi tudi tožbi zoper posebni sklep o stroških obnovljenega postopka. Zato ga je odpravilo (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1) in zadevo vrnilo v ponovni postopek.

O stroških tega upravnega spora Tožnica je z obema tožbama uspela, saj je sodišče odpravilo izpodbijana upravna akta. Zato je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). To pomeni, da se pri odmeri stroškov ne upošteva vrednost spornega predmeta.

Čeprav je sodišče obe tožbi obravnavalo v istem postopku, pa je tožnica morala zoper obravnavana upravna akta, upoštevaje različen čas njune izdaje, vložiti samostojni tožbi. Sodišče je zato priznalo stroške v višini pavšalnega zneska za obe tožbi. Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala odvetniška družba, se ji na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika za vsako od njih priznajo stroški v višini 285,00 EUR. V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča RS se v primeru, ko je odvetnik zavezanec za plačilo DDV, kot je v obravnavnem primeru, navedeni znesek poviša za zahtevani 22 % DDV, skupno torej za 125,40 EUR. Morebiti plačana sodna taksa za postopek se vrne po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).