Jedro

Prekrškovni organ lahko izreče opozorilo namesto odločbe o prekršku le znotraj postopka o prekršku (sedmi odstavek 4. člena ZP-1).

Nadzorni in prekrškovni postopek Agencije za trg vrednostnih papirjev imata različen ratio legis ter drugačne pravne posledice za storilca, zaradi česar nista v koliziji po načelu prepovedi ponovnega sojenja.

Izrek

Zahtevi za varstvo zakonitosti se ugodi in se ugotovi, da je bila z izpodbijano sodbo prekršena določba sedmega odstavka 4. člena Zakona o prekrških.

Obrazložitev

A. 1. Agencija za trg vrednostnih papirjev (v nadaljevanju Agencija) je z odločbo o prekršku z dne 27. 6. 2007 spoznala pravno osebo Z. d. d., za odgovorno storitve prekrška po 3. točki prvega odstavka 394. člena Zakona o trgu vrednostnih papirjev (v nadaljevanju ZTVP-1), odgovorno osebo A. K. pa za odgovorno storitve prekrška po drugem odstavku 392. člena v zvezi s 3. točko prvega odstavka 394. člena ZVTP-1 in jima na podlagi prvega odstavka 21. člena Zakona o prekrških (v nadaljevanju ZP-1) izrekla opomin. Pravna oseba Z. d. d., in odgovorna oseba A. K. sta zoper navedeno odločbo preko svojega zagovornika vložili zahtevi za sodno varstvo, katerima je Okrajno sodišče v Ljubljani s sodbo Pr 9379/2007-2420 z dne 9. 9. 2009 ugodilo in odločbo o prekršku prekrškovnega organa spremenilo tako, da je postopek o prekršku zoper pravno in odgovorno osebo na podlagi 9. točke prvega odstavka 136. člena ZP-1 ustavilo, ker obstojijo okoliščine, ki izključujejo postopek o prekršku.

2. Zoper navedeno sodbo je vložil zahtevo za varstvo zakonitosti vrhovni državni tožilec, zaradi napačne uporabe ustavnega načela prepovedi ponovnega sojenja v isti stvari po 31. členu Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustave RS) ter kršitve določbe sedmega odstavka 4. člena ZP-1. Meni, da je stališče sodišča prve stopnje o kršitvi načela ne bis in idem s strani Agencije, ker je (kot isti organ) izrekla v dveh različnih postopkih opozorilo in še opomin za isto kršitev, storjeno v istih krajevnih in časovnih okoliščinah, zmotno. Vrhovnemu sodišču predlaga, da ugotovi, da je Okrajno sodišče v Ljubljani v obravnavani zadevi nepravilno razlagalo ustavno načelo ne bis in idem ter kršilo sedmi odstavek 4. člena ZP-1 in drugi odstavek 45. člena ZP-1. 3. Zahteva vrhovnega državnega tožilca za varstvo zakonitosti je bila vročena storilcema prekrška in njunemu zagovorniku. Storilca prekrška se o njej nista izjavila, njun zagovornik pa je v podani izjavi izrazil nestrinjanje z mnenjem vrhovnega državnega tožilca in navedel, da je opozorilo iz 348. a člena ZTVP-1 po vsebini identično opozorilu iz 53. člena ZP-1, saj ni usmerjeno v odpravo kršitev, kot je to sicer pri ukrepih nadzora, vsebinsko identične pa so tako pravne posledice obeh opozoril, kot tudi pogoji za njuno izrekanje: ugotovljena mora biti kršitev zakona, ki je „neznatnega pomena“ in „ne zahteva izreka strožjega ukrepa“ (348. a člen ZVTP-1) oziroma „je glede na pomen dejanja opozorilo zadosten ukrep“ (53. člen ZP-1). Agencija je z izrekom opozorila po ZTVP-1 ocenila, „da kršitev ne zahteva strožjega ukrepa“, kar pomeni, da ne zahteva niti postopka zaradi prekrška. Ker je Agencija izrekla opozorilo po ZTVP-1, ki je vsebinsko identično opozorilu iz ZP-1, le-to pa je po 4. členu ZP-1 alternativa sankcijam za prekrške, po izreku opozorila ne bi smela za isto kršitev izreči še opomina.

B.

4. Iz spisovnih podatkov izhaja, da je Agencija v postopku nadzora nad poročanjem ugotovila, da pravna oseba Z. d. d., pred objavo povzetka revidiranega letnega poročila za leto 2005 Agenciji ni predložila povzetka revidiranega letnega poročila za leto 2005, kot bi to morala storiti na podlagi drugega odstavka 64. člena ZTVP-1. Glede na ugotovljeno je Agencija z Odločbo z dne 5. 9. 2006 T. na podlagi prvega odstavka 348. a člena ZTVP-1, izrekla opozorilo, saj je ugotovila, da z ugotovljenimi kršitvami ni bilo ogroženo niti varstvo vlagateljev, niti nadzor in druge varovane kategorije, kar bi zahtevalo izrek strožjega ukrepa Agencije.

5. Dne 27. 6. 2007 je Agencija z odločbo o prekršku pravni osebi Z. zaradi prekrška po 3. točki prvega odstavka 392. člena ZTVP-1 in odgovorni osebi A. K. zaradi prekrška po drugem odstavku 392. člena v zvezi s 3. točko prvega odstavka 392. člena ZTVP-1 na podlagi prvega odstavka 21. člena ZP-1 izrekla opomin. Iz opisa prekrška v izreku navedene odločbe je razvidno, da sta pravna oseba in njena odgovorna oseba očitana prekrška storili s tem, da je odgovorna oseba mag. A. K., ki je bil kot predsednik uprave dolžan ravnati v imenu pravne osebe, opustil dolžno nadzorstvo nad zakonitostjo ravnanja njemu podrejenih oseb s področja financ in računovodstva, zaradi česar pravna oseba Z. d. d., besedila povzetka revidiranega letnega poročila za leto 2005 Agenciji ni predložila pred objavo tega povzetka v dnevniku Delo dne 6. 7. 2006, pač pa je to storila po objavi, dne 7. 7. 2006, s čimer je kršila določbo drugega odstavka 64. člena ZTVP-1. Iz obrazložitve navedene odločbe je razvidno, da je Agencija v postopku nadzora nad poročanjem javnih družb ugotovila, da javna družba Z. d. d., pred objavo povzetka revidiranega letnega poročila za leto 2005 v dnevniku Delo dne 6. 7. 2006, le-tega ni predložila Agenciji, čeprav bi to skladno z drugim odstavkom 64. člena ZTVP-1 morala storiti.

6. Okrajno sodišče v Ljubljani je s sodbo PR 9379/2007-2420 z dne 9. 9. 2009 ugodilo zahtevama storilcev prekrška za sodno varstvo zoper navedeno odločbo prekrškovnega organa in odločbo o prekršku prekrškovnega organa spremenilo tako, da se postopek o prekršku zoper pravno in odgovorno osebo na podlagi 9. točke prvega odstavka 136. člena ZP-1 ustavi, ker obstojijo okoliščine, ki izključujejo postopek o prekršku. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe izhaja, da je sodišče ob ugotovitvi, da je Agencija dne 5. 9. 2006 izdala pravni osebi Z. d. d., opozorilo, ker ta pred objavo skupaj z revidiranim letnim poročilom za leto 2005, Agenciji ni predložila povzetka revidiranega letnega poročila za leto 2005, kot bi to morala storiti na podlagi drugega odstavka 64. člena ZTVP-1, nato pa v isti zadevi zoper pravno in odgovorno osebo še odločbo o prekršku, pritrdilo storilcema, da pomenita izrek opozorila in opomina zaradi iste kršitve, s strani istega organa, čeprav v različnih postopkih, kršitev načela ne bis in idem. Pojasnilo je, da izrekanje opozorila skladno z določbo sedmega odstavka 4. člena ZP-1 izključuje potrebo po uvajanju postopka o prekršku oziroma izdaje odločbe o njem.

7. O prekrških odločajo prekrškovni organi in sodišča (prvi odstavek 45. člena ZP-1). Po določbi drugega odstavka 45. člena ZP-1 so prekrškovni organi upravni in drugi državni organi in nosilci javnih pooblastil, ki izvajajo nadzorstvo nad izvrševanjem zakonov in uredb, s katerimi so določeni prekrški, in organi samoupravnih lokalnih skupnosti, ki so s posebnimi predpisi pooblaščeni za odločanje o prekrških. Organ, ki izvaja nadzor nad določbami posameznega zakona, je praviloma določen z istim zakonom, ki določa prekrške, in sicer posredno, v poglavju, ki ureja nadzorstvo nad izvajanjem zakona in opredeljuje organe nadzora. Zakon, ki določa prekrške, mora torej določiti vsaj enega od organov, ki bo izvajal nadzor nad izvajanjem določenega predpisa in bo s tem prevzel tudi pristojnost prekrškovnega organa. Upravni in drugi državni organi in nosilci javnih pooblastil, opravljajo namreč funkcijo prekrškovnega organa poleg svojih temeljnih nalog, ki so lahko upravne, inšpekcijske, nadzorne in druge naloge, pri opravljanju katerih pogosto zberejo podatke, na podlagi katerih potem vodijo postopek o prekršku in odločajo o prekršku, odgovornosti storilca prekrška in o sankciji.

8. Po določbi prvega odstavka 1. člena ZTVP-1 Agencija za trg vrednostnih papirjev opravlja nadzor in izvršuje druge naloge in pristojnosti, določene s tem zakonom; Zakonom o investicijskih skladih in družbah za upravljanje (ZISDU), Zakonom o prevzemih (ZPre) in Zakonom o nematerializiranih vrednostnih papirjih (ZNVP). Sledeč drugemu odstavku istega člena izvršuje Agencija svoje naloge in pristojnosti z namenom zagotoviti spoštovanje določb zakonov iz prvega odstavka tega člena in njihovih vsakokratnih sprememb ter predpisov, izdanih na podlagi teh zakonov ter s tem ustvariti pogoje za učinkovito delovanje trgov vrednostnih papirjev in zaupanje vlagateljev v te trge. Na podlagi tretjega odstavka 1. člena ZTVP-1 odloča Agencija o prekrških za kršitve zakonov iz prvega odstavka tega člena in na njihovi podlagi izdanih predpisov, kot prekrškovni organ v skladu z zakonom, ki ureja prekrške.

9. Agencija torej opravlja tako nadzor nad izvrševanjem ZTVP-1 in drugih izrecno navedenih predpisov, kot tudi funkcijo prekrškovnega organa. Prekrškovno in nadzorno funkcijo, ki ju ima Agencija, je nemogoče popolnoma ločiti. Ugotovitve in podatki, ki jih zbere Agencija pri opravljanju funkcije nadzornega organa, lahko predstavljajo podlago oziroma dokaze za ukrepanje Agencije kot prekrškovnega organa, torej za vodenje in odločanje v prekrškovnem postopku. Kot ugotavlja že vrhovni državni tožilec, pa imata nadzorni in prekrškovni postopek različen ratio legis ter drugačne pravne posledice za storilca, zaradi česar nista v koliziji po načelu prepovedi ponovnega sojenja. Pri nadzornih postopkih je delovanje Agencije preventivno; gre za regulatorni nadzor, namenjen zagotavljanju spoštovanja določb ZTVP-1 in drugih izrecno navedenih predpisov ter s tem ustvarjanju pogojev za učinkovito delovanje trgov vrednostnih papirjev in zaupanje vlagateljev v te trge, medtem ko so postopki o prekršku, ki jih vodi Agencija, usmerjeni v kaznovanje storilcev prekrškov in sledijo varstvu širših družbenih vrednot oziroma interesov.

10. Postopek nadzora, ki ga opravlja Agencija na podlagi ZTVP-1, je natančneje urejen v poglavju 19.6., kjer je v 336. členu določeno, da Agencija v postopkih nadzora nadzoruje spoštovanje določb tega zakona, ZISDU, ZPre in ZNVP ter na njihovi podlagi izdanih predpisov. Na podlagi določbe 341. člena ZTVP-1 opravlja Agencija nadzor s spremljanjem, zbiranjem in preverjanjem poročil in obvestil subjektov nadzora in drugih oseb, ki so po določbah tega zakona, ZISDU, ZISDU-1 oziroma ZPre dolžne poročati Agenciji oziroma jo obveščati o posameznih dejstvih in okoliščinah ter z opravljanjem pregledov poslovanja subjektov nadzora. Ukrepi, ki jih ima Agencija na razpolago za odpravo kršitev v okviru postopka nadzora, so urejeni v poglavju 19.6.3. Po določbi 348. a člena ZTVP-1 lahko Agencija, če pri opravljanju nadzora ugotovi kršitve zakonov in na njihovi podlagi izdanih predpisov, za katerih nadzor je pristojna, pa te kršitve ne zahtevajo izreka strožjega ukrepa, subjekt nadzora na ugotovljene kršitve le pisno opozori. Po drugem odstavku Agencija pri presoji, ali gre za kršitev, za katero bi bilo smiselno izreči le opozorilo, upošteva zlasti okoliščine, v katerih je bila kršitev storjena in stopnjo ogrožanja varstva vlagateljev, drugih udeležencev trga vrednostnih papirjev ali drugih kategorij, varovanih z zakoni in predpisi iz prejšnjega odstavka.

11. Kot že navedeno, je Agencija v postopku nadzora nad poročanjem ugotovila, da pravna oseba Z. d. d., pred objavo revidiranega letnega poročila za leto 2005, Agenciji ni predložila povzetka revidiranega letnega poročila za leto 2005, kot bi to morala storiti na podlagi drugega odstavka 64. člena ZTVP-1. Agencija je izdala odločbo z dne 5. 9. 2006 v okviru nadzorstvenega postopka, saj je iz nje razvidno, da je izrekla opozorilo na podlagi prvega odstavka 348. a člena ZTVP-1. Z. d. d., je bilo torej z navedeno odločbo izrečeno opozorilo kot ukrep, ki ga ima Agencija za odpravo kršitev v okviru postopka nadzora na podlagi ZTVP-1. 12. Iz 6. člena ZP-1 izhaja, da je prekršek dejanje, ki pomeni kršitev zakona, ki je kot tako določeno kot prekršek in je zanj predpisana sankcija. Po določbi 3. točke prvega odstavka 392. člena ZTVP-1 se za prekršek kaznuje javna družba, če ne predloži besedila povzetka revidiranega letnega poročila Agenciji. Kršitev določb ZTVP-1, zaradi katere je bilo Z. d. d., izdano opozorilo, je torej hkrati določena kot prekršek. Podatki, ki jih je zbrala Agencija v okviru nadzorstvenega postopka, so tako predstavljali podlago za uvedbo postopka o prekršku. V skladu s sedmim odstavkom 4. člena ZP-1 se lahko storilcu namesto uvedbe postopka o prekršku oziroma izdaje odločbe o prekršku izreče opozorilo. Opozorilo po svoji naravi ni sankcija za prekršek, ker ni navedeno v drugem odstavku 4. člena ZP-1, kjer so taksativno naštete sankcije za prekrške, temveč alternativa vsem sankcijam za prekrške. Kot že izpostavljeno, je bilo opozorilo Agencije z dne 5. 9. 2006 izdano v nadzorstvenem postopku in ne v okviru postopka o prekršku, zato ne more predstavljati alternative sankcijam, ki se izrekajo za prekrške in s tem ovire za uvedbo postopka o prekršku, saj daje določba sedmega odstavka 4. člena ZP-1 prekrškovnemu organu možnost izreči opozorilo namesto odločbe o prekršku le znotraj prekrškovnega postopka. Pritrditi gre vložniku zahteve, da storilec, kateremu je izrečeno opozorilo v skladu z določilom 348. a člena ZTVP-1, ni prost odgovornosti za prekršek, ki je bil storjen z isto kršitvijo v istih časovnih in krajevnih okoliščinah. Agenciji zaradi preventivnega delovanja kot nadzorni organ, ni onemogočeno, da v isti zadevi deluje tudi kot prekrškovni organ, kar posredno izhaja tudi iz določbe drugega odstavka 45. člena ZP-1, ki določa prekrškovno pristojnost nadzornih organov, kar je tudi Agencija. Zato vrhovni državni tožilec pravilno navaja, da je sodišče z izpodbijano sodbo v postopku odločanja o zahtevah za sodno varstvo kršilo določbo sedmega odstavka 4. člena ZP-1. 13. Glede na navedeno vodenje postopka o prekršku, v okviru katerega je Agencija, tokrat v funkciji prekrškovnega organa, izdala odločbo o prekršku pravni osebi Z. d. d., zaradi prekrška po 3. točki prvega odstavka 392. člena ZTVP-1 in odgovorni osebi A. K. zaradi prekrška po drugem odstavku 392. člena v zvezi s 3. točko prvega odstavka 392. člena ZTVP-1, s katero je storilcema na podlagi prvega odstavka 21. člena ZP-1 izrekla opomin, ne pomeni kršitve splošnega pravnega načela ne bis in idem.

C.

14. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče ugotovilo, da je zahteva vrhovnega državnega tožilca za varstvo zakonitosti utemeljena. Ker je zahteva vložena v škodo storilca, je Vrhovno sodišče v skladu z določbo drugega odstavka 426. člena ZKP v zvezi s 171. členom ZP-1 zgolj ugotovilo, da je bila z izpodbijano sodbo prekršena določba sedmega odstavka 4. člena ZP-1, ne da bi poseglo v pravnomočno odločbo.