Jedro

Morebitno nezakonitost razpisnih pogojev je mogoče uveljavljati v okviru pravnih sredstev zoper odločbo o izbiri koncesionarja.

Izrek

Tožba se zavrne.

Zahtevek tožnice za povrnitev stroškov postopa se zavrne.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je Veterinarska uprava RS (v nadaljevanju VURS) med drugim odločila, da se za območje občin Sv. Tomaž, Cirkulane in Gorišnica podeli koncesija veterinarski organizaciji A. d.o.o. 1. točka izreka) ter da se zahtevek tožnice za podelitev koncesije za iste občine zavrne (3. točka izreka). V obrazložitvi odločbe je navedeno, da je VURS na podlagi Uredbe o mreži javne veterinarske službe in izvajalcev nalog odobrenih veterinarjev (Ur. list RS, št. 54/08, v nadaljevanju: Uredba) objavil javni razpis za dodelitev koncesije glede zagotavljanja najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju Republike Slovenije. V javnem razpisu (Ur. list RS, št. 27/10 z dne 2. 4. 2010) so bili opredeljeni kriteriji za izbiro koncesionarjev. Za območje posamezne občine se je izbrala tista veterinarska organizacija, ki je izpolnjevala vse pogoje in je zbrala največje število točk po prednostnih merilih javnega razpisa. Za območje občin Sv. Tomaž, Cirkulane in Gorišnica sta kandidirali dve veterinarski organizaciji in sicer A. d.o.o. (v tem postopku prizadeta stranka) in B. d.o.o. (v tem postopku tožnica). Obe vlogi sta bili pravočasni in po dopolnitvah tudi popolni. V skladu s 3. členom Uredbe se koncesija podeljuje za območje celih upravnih enot oz. posamezne občine, ki je zaokrožena celota. V delu, kjer veterinarski organizaciji kandidirata za isto območje občin, je bila odločitev sprejeta glede na skupno število točk po merilih iz javnega razpisa. Seznam upravnih enot in občin s številom kmetijskih gospodarstev (KMG-MID) je bil objavljen na spletnih straneh VURS ter znaša za navedene tri občine skupaj 663 KMG-MID. To pomeni, da bi morala imeti veterinarska organizacija zaposlene vsaj tri veterinarje za polni delovni čas. Ker pa sta prijaviteljici kandidirali za več občin, se pri preverjanju izpolnjevanja kadrovskih pogojev upošteva število KMG-MID na celotnem območju občin, ki jih veterinarska organizacija uveljavlja. V primeru, da prijavitelj ne izpolnjuje kadrovskega pogoja za vsa prijavljena območja, se upošteva le tista območja občin, za katere prijavitelj izpolnjuje kadrovski pogoj, pri čemer se upošteva vrstni red vpisanih območij občin. Ker ima prizadeta stranka zaposlenih pet veterinarjev za polni delovni čas, izpolnjuje kadrovski pogoj iz 3. člena Uredbe. Tožnica pa je izpolnjevala kadrovski pogoj glede zaposlenih veterinarjev le za pet veterinarjev (veterinarka C.C. na dan objave javnega razpisa še ni imela pridobljene veljavne veterinarske licence), s tem tožnica ni izpolnila kadrovskega pogoja za vse občine, za katere se je prijavila na javnem razpisu, saj bi morala imeti zaposlenih najmanj 6 veterinarjev glede na število KMG-MID. Zaradi navedenega je VURS upošteval le tista območja občin, za katere je izpolnjevala kadrovske pogoje in sicer po vrstnem redu vpisanih območij občin. Glede na navedeni vrstni red je tako tožnica izpolnjevala pogoje le za občine Ormož, Sv. Tomaž in Središče ob Dravi, ne pa tudi za Gorišnico in Cirkulane. Zaradi navedenega se je pri občinah Cirkulane in Gorišnica upošteval kot prijavitelj le A. d.o.o., saj je bil edini prijavitelj, ki je izpolnjeval pogoje. Pri občini Sv. Tomaž pa so se upoštevala prednostna merila iz VII. in VIII. poglavja javnega razpisa. Tako je po navedenih merilih prizadeta stranka zbrala skupno 30 točk, tožnica pa le 29 točk. Po kriteriju delovne izkušnje veterinarjev (6. točka VIII. poglavja javnega razpisa) je prizadeta stranka prejela 3 točke, tožnica pa 2 točki. Glede na navedeno je VURS podelil koncesijo za območje Občine Sv. Tomaž prizadeti stranki, ki je prejela večje število točk. Tožnica v tožbi navaja, da izpodbija odločbo VURS v delu, ki se nanaša na podelitev koncesije za območje Občine Sv. Tomaž veterinarski organizaciji A. d.o.o., torej v delu, kjer ji ni bila dodeljena koncesija. Meni, da je tožena stranka v postopku kršila določbe 14. člena Ustave RS, ZUP, Zakona o uresničevanju načela enakega obravnavanja (ZUNEO) in Uredbe. Tožena stranka je po stališču tožnice že v postopku javnega razpisa kršila določbe ZUP (kršitev načela zakonitosti ter načela materialne resnice) in ZUNEO, zaradi česar je podan ničnostni razlog. Javni razpis je v točki VIII/6 (vrednotenje delovnih izkušenj zaposlenih veterinarjev) določal prednostna merila za območje posameznih občin. Pri tem so se delovne izkušnje zaposlenih veterinarjev upoštevale po naslednjem ključu: do 5 let 1točka; nad 5 do vključno 15 let 3 točke; nad 15 let do vključno 20 let 2 točki; nad 20 let 1 točka; s tem, da se je upoštevalo skupno povprečje vseh zaposlenih veterinarjev na dan objave razpisa. Po določbi 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, ki bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu, kot tudi odločba, ki je bila izdana kot posledica kakšnega drugega nedovoljenega dejanja. Temeljni protikorupcijski zakon je ZUNEO, ki prepoveduje diskriminacijo tudi na podlagi starosti, saj je zagotovljeno enako obravnavanje ne glede na spol, narodnost, raso, etično poreklo, vero ali prepričanje, invalidnost, starost, spolno usmerjenost ali drugo osebno okoliščino (2. člen navedenega zakona). Na podlagi navedene določbe je torej vrednotenje v javnem razpisu nezakonito, saj gre za diskriminacijo starejših veterinarjev. Ob upoštevanju določb ZUNEO pa bi skupni seštevek točk pripeljal do ugoditve tožničini vlogi za območje občine Sv. Tomaž. Navedeno kršitev je ugotovil tudi Urad za enake možnosti v mnenju opr. št. 0921-1572010-9 z dne 25. 5. 2010. V obravnavani zadevi je tako zaradi nezakonitih meril prišlo do izdaje nezakonite odločbe. Po mnenju tožnice navedena kršitev izpolnjuje celo elemente kaznivega dejanja po 131. členu KZ-1. Prav tako tožena stranka ni upoštevala določil Uredbe, ki v četrtem odstavku 3. člena določa, da ima pri podelitvi koncesije prednost veterinarka organizacija, ki lahko zagotovi izvajanje veterinarskih dejavnosti na območju cele upravne enote, oz. večjega števila občin. Občina Sv. Tomaž geografsko in upravnopravno spada pod Upravno enoto Ormož ter ni geografsko ali kako drugače povezana z občinama Cirkulane in Gorišnica. Podelitev koncesije prizadeti stranki, ki spada v Upravno enoto Ptuj, tako pomeni tudi kršitev določbe petega odstavka 3. člena Uredbe, ki določa, da se v primeru, kadar na javnem razpisu kandidira več veterinarskih organizacij za isto območje, pri izbiri med prednostnimi merili upošteva bližina in dostopnost veterinarske organizacije, odzivni čas ob pojavu bolezni živali, način zagotavljanja nepretrgane veterinarske dejavnosti za terensko diagnostiko in preiskav, s katerimi se potrdi bolezen ali ovrže sum, način izvajanja drugih dejavnosti za obvladovanje kriznih situacij v veterinarstvu, kadrovske zmogljivosti, delovne izkušnje, osnova za izračun cen za opravljanje veterinarskih dejavnosti ter izvajanje koncesije v skladu s predpisi v zadnjih petih letih. Iz območje Upravne enote Ormož, kamor sodi tudi Občina Sv. Tomaž, je tožena stranka navedeno občino samovoljno in mimo določil Uredbe izločila ter jo mimo določb Uredbe umestila v Upravno enoto Ptuj. Tožnica predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek ter ji tudi naloži povrnitev stroškov postopka z zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da tožnica neutemeljeno izpodbija določbe javnega razpisa, saj se ti pogoji naknadno ne morejo izpodbijati, ker so odločbe že izdane, zato se presoja le pravilnost odločitve glede na določbe javnega razpisa. Takšno stališče je tudi stališče Vrhovnega sodišča v sklepu I Up 448/2003. Razpisni pogoji so bili določeni glede na specifiko dela preventivnega zdravstvenega varstva živali in izvajanja ukrepov ob pojavu bolezni živali, zato ne gre za kršitev ustave in ZUNEO. Tožena stranka zavrača, da bi šlo pri točkovanju starejših veterinarjev za diskriminacijo, temveč se je pri točkovanju upoštevala specifika dela, ki v primeru pojava kužnih bolezni živali zahteva delo neprekinjeno, nadurno, podnevi in ponoči. Pri izračunu delovne dobe se ne ocenjuje delovne dobe posameznih veterinarjev, ampak kadrovsko zasedbo veterinarske organizacije kot celote, saj se upošteva povprečje delovne dobe vseh zaposlenih veterinarjev. Najugodnejša kadrovska zasedba je kombinacija starejših veterinarjev z izkušnjami in mlajših veterinarjev za fizično delo z živalmi. Po določbi 2.a člena ZUNEO pa so zaradi narave poklicne dejavnosti dopustne omejitve. ZVet-1 jasno določa, da mora veterinarska organizacija zagotoviti neprekinjeno veterinarsko službo (v primeru naravnih in drugih nesreč, pojava kužnih bolezni in drugih izrednih stanj morajo zaradi zaščite zdravja ljudi in živali zagotoviti izvajanje veterinarskih dejavnosti v sladu z ukrepi, ki jih odredi VURS). Pri starejših delavcih obstaja glede nadurnega in nočnega dela zakonska omejitev, saj se pri delavcih starejših od 55 let brez njihovega soglasja ne sme odrediti nadurnega ali nočnega dela. Upoštevaje trajanje koncesijskega obdobja 10 let bo tako ob izteku koncesijskega obdobja za nadurno delo in delo ponoči potrebno pridobiti soglasje delavcev. Če soglasja ne bo, ga delodajalec ne bo smel siliti na nadurno ali nočno delo. V javnem razpisu takšno soglasje ne more biti pogoj, zato je zaposlitev mlajših in starejših veterinarjev za koncendenta najugodnejša. S tem pa ni onemogočeno zaposlovanje starejšim delavcem, saj je bilo upoštevano obstoječe stanje na dan javnega razpisa. Kolikor bi tožnica po navedenem kriteriju prejela enako število točk kot prizadeta stranka, bi to pomenilo edino le izenačitev rezultata (30 točk). Pri tem pa je tožnica spregledala dejstvo, da je dosegla manjše skupno število točk zato, ker je zaradi odvzema koncesije izgubila 2 točki. Neutemeljen je tudi tožbeni ugovor o prednostnem merilu – bližina in dostopnost veterinarske organizacije. Prizadeta stranka ima verificirano veterinarsko ambulanto v Občini Sv. Tomaž, med tem ko tožnica takšne ambulante nima, zato je prizadeta stranka po prednostnem merilu iz naslova bližine in dostopnosti upravičeno prejela dve točki, tožnica pa 0 točk. Netočne so tudi trditve tožnice, da je tožena stranka mimo določb Uredbe izločila občino Sv. Tomaž iz Upravne enote Ormož. Tožnica je v postopku uveljavljala tri občine iz Upravne enote Ormož ter še dve občini v Upravni enoti Ptuj. Prizadeta stranka pa je uveljavlja štiri izmed šestnajstih občin v Upravni enoti Ptuj ter še občino Sv. Tomaž v Upravni enoti Ormož. Zaradi navedenega je tožnica po kriteriju pokritja območij prejela 12 točk, prizadeta stranka pa le 10 točk. Sicer pa je tudi tožnica sama kandidiral za območja občin iz dveh različnih upravnih enot, torej je dejstvo, da občine spadajo v različne upravne enote, ne moti. V skladu z določbami Uredbe ima pri podelitvi koncesije prednost veterinarska organizacija, ki lahko zagotovi izvajanje veterinarskih dejavnosti na območju cele upravne enote oziroma na območju večjega števila občin ob siceršnjem upoštevanju prednostnih meril iz petega odstavka 3. člena Uredbe. Uredbe tako ne določa, da se koncesija dodeli veterinarskim organizacijam samo za cele upravne enote ali le za občine, ki spadajo v isto upravno enoto. Pomembno je le, da uveljavlja območje, ki predstavlja zaokroženo celoto. To pa je tožena stranka tudi upoštevala, ko je koncesijo dodelila kot zaokroženo celoto. Tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Veterinarska organizacija A. d.o.o., ki ima v tem postopku položaj prizadete stranke, v odgovoru na tožbo meni, da pogoj v točki VIII/6 javnega razpisa ne pomeni starosti zaposlenega veterinarja, temveč le delovne izkušnje. Tožnica pa je pri prijavi na javni razpis namenoma navedla za svojega zaposlenega veterinarja premalo število delovnih let. Mnenje Urada za enake možnosti je pridobila veterinarska zbornica, ki pa ob objavi Uredbe, kjer so že bili priporočeni določeni pogoji in prednostna merila, temu ni ugovarjala. Uredba tudi ne določa, da se koncesija podeli za območje cele upravne enote, temveč samo za območje cele občine. Sicer pa se je tudi tožnica sama prijavila na območje občine druge upravne enote. Tožnica s tožbo poskuša doseči le odmik sklenitve koncesijske pogodbe in s tem povzročitev škode zaradi zmanjšanja dohodka iz naslova koncesije prizadeti stranki. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne ter obdrži izpodbijano odločbo v celoti v veljavi.

Tožba ni utemeljena.

V obravnavanem primeru je predmet spora odločba VURS, s katero je podelila koncesijo v okviru mreže javne veterinarske službe za zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju občin Sv. Tomaž, Cirkulane in Gorišnica A. d.o.o. (prizadeti stranki), med tem ko je zahtevek tožnice za navedene občine zavrnila. Zakon o veterinarstvu (Ur. list RS, št. 33/01 in spremembe, ZVet-1) v 66. členu določa, da VURS dodeli koncesije za opravljanje javne veterinarske službe nosilcem na podlagi javnih razpisov, ki se objavijo v Uradnem listu RS. Nadalje ta člen določa, kaj vse mora vsebovati javni razpis, da postopek odpiranja in ocenjevanja vlog izvaja komisija, ki jo imenuje generalni direktor VURS-a, da se o izbiri koncesionarja odloča z odločbo v upravnem postopku ter da zoper odločbo ni pritožbe, ampak je možen upravni spor. Na podlagi ZVet-1 je bila sprejeta tudi Uredba, ki med drugim tudi določa, da se koncesija podeli na podlagi javnega razpisa, ki ga objavi VURS za celotno območje Republike Slovenije. Uredba prav tako določa, da če kandidira na javnem razpisu več veterinarskih organizacij za isto območje, se pri izbiri upoštevajo prednostna merila in sicer bližina in dostopnost veterinarske organizacije, odzivni čas ob pojavu bolezni, način zagotavljanja nepretrgane veterinarske dejavnosti za terensko diagnostiko in preiskav, s katerimi se potrdi bolezen ali ovrže sum, način izvajanja drugih dejavnosti za obvladovanje kriznih situacij v veterinarstvu, kadrovske zmogljivosti, delovne izkušnje zaposlenih, osnovo za izračun cen za opravljanje veterinarske dejavnosti iz javnega razpisa ter izvajanje koncesije v skladu s predpisi v zadnjih petih letih. Vrednotenje navedenih prednostnih meril pa VURS določi v javnem razpisu (peti odstavek 3. člena Uredbe). Na podlagi navedenih pravnih podlag je VURS dne 2. 4. 2010 v Uradnem listu objavil javni razpis, v katerem je med drugim v poglavju VIII opredelil prednostna merila ter jih tudi ovrednotil. Tožnica s tožbo izpodbija obravnavano odločbo VURS le v delu, ki se nanaša na podelitev koncesije za območje občine Sv. Tomaž. Pri tem pa ugovarja nezakonitost javnega razpisa zaradi diskriminatorno opredeljenega merila v točki VIII/6 - „delovne izkušnje zaposlenih veterinarjev“. Po njenem mnenju je navedeno merilo diskriminatorno do starejših veterinarjev, kar je v nasprotju z ZUNEO, ki prepoveduje diskriminacijo na podlagi starosti. Navedena nezakonitost po stališču tožnice predstavlja tudi ničnostni razlog po določbah ZUP.

Sodišče v zvezi z nasprotujočimi si stališči med strankami, ali je možno izpodbijati tudi javni razpis, pojasnjuje, da je morebitno nezakonitost razpisnih pogojev možno uveljavljati v okviru pravnih sredstev zoper odločbo o izbiri koncesionarja. Razpis je eno od procesnih dejanj oz. akt, izdan v postopku izdaje dokončne odločbe o izbiri koncesionarja. Sodišče v okviru preizkusa izpodbijane odločbe hkrati preizkusi pravilnost in zakonitost celotnega postopka, vključno z javnim razpisom in njegovimi pogoji.

Sporni razpisni pogoj določen v točki VIII/6 javnega razpisa se nanaša na točkovanje delovnih izkušenj zaposlenih veterinarjev. Po navedenem merilu se delovne izkušnje zaposlenih veterinarjev upoštevajo na podlagi skupnega povprečja delovne dobe vseh zaposlenih veterinarjev na dan objave razpisa in sicer do vključno 5 let 1 točka, nad 5 do vključno 15 let 3 točke, nad 15 do vključno 20 let 2 točki, in nad 20 let 1 točka. V zvezi z navedenim merilom je tožena stranka v odgovoru na tožbo pojasnila, da je pri točkovanju tega merila upoštevala specifiko dela, ker se v primeru pojava kužnih bolezni živali zahteva delo neprekinjeno, nadurno, podnevi in ponoči. Pri točkovanju je izhajala iz kadrovske zasedbe veterinarske organizacije kot celote, ne pa od posameznega veterinarja. Tako je bilo v razpisu določeno merilo za strukturo vseh zaposlenih veterinarjev, kjer je točkovanje vezano na za koncendenta najugodnejšo starostno kombinacijo starejših in mlajših veterinarjev v veterinarski organizaciji kot celoti. Koncesija se podeljuje za obdobje 10 let, zato je treba upoštevati celotno obdobje koncesijskega razmerja. Za toženko je tako najugodnejša kadrovska zasedba kombinacija starejših in mlajših veterinarjev pri izvajanju odredbe in ukrepov ob pojavu bolezni živali. Po določbi 56. člena ZVet-1 mora veterinarska organizacija zagotoviti neprekinjeno veterinarsko službo, torej tudi v izmenah ali ponoči, ko je treba opravljati nujne veterinarske storitve. V primeru delavcev starejših od 55 let pa se brez delavčevega soglasja ne sme odrediti nadurnega ali nočnega dela. V zvezi z navedenim tožbenim ugovorom se sodišče strinja s toženo stranko, da ker je bilo pri vrednotenju merila upoštevano skupno povprečje delovne dobe vseh zaposlenih veterinarjev, ter glede na naravo dejavnosti, to je med drugim tudi izvajanje dejavnosti za obvladovanje kriznih situacij v veterinarstvu, ne gre za diskriminatorni kriterij. Sodišče meni, da navedeni kriterij temelji na objektivnih in upravičenih razlogih, ki imajo stvarno podlago v cilju, ki ga opredeljuje ZVet-1, ko nalaga obveznost zagotavljanja neprekinjene veterinarske službe. Vrednotenje izhaja torej iz delovnih pogojev (neprekinjeno, nadurno, ponoči), ne pa iz določenih osebnih okoliščin. Tudi ZUNEO dopušča, da so zaradi narave poklicne dejavnosti dovoljene omejitve, če takšno različno obravnavanje upravičuje zakonit cilj in so sredstva za doseganje tega cilja ustrezna in potrebna. Sodišče zato ni sledilo mnenju Zagovornice načela enakosti, na katero se sklicuje tožnica, saj mnenje za sodišče ni zavezujoče, prav tako zagovornica za ugotovitev posredne diskriminacije ni navedla argumentov.

Po presoji sodišča je neutemeljen tudi ugovor, da je izpodbijana odločba v nasprotju z Uredbo, ki v četrtem odstavku 3. člena določa, da ima pri podelitvi koncesije prednost veterinarska organizacija, ki lahko zagotovi izvajanje veterinarskih dejavnosti na območju cele upravne enote oziroma večjega števila občin. Po Uredbi predstavlja zaokroženo območje, za katerega se lahko podeli koncesija, območje občine, ne pa območje cele upravne enote. V primeru, ko posamezni prijavitelj ne izpolnjuje pogojev za izvajanje veterinarske dejavnosti na območju cele upravne enote, se ta podeli za posamezno zaokroženo celoto, ki jo po Uredbi predstavlja občina, upoštevaje prednostna merila iz javnega razpisa. Sicer pa je tudi tožnica sama podala prijavo za koncesijo za občine iz različnih upravnih enot, torej tedaj očitno ni menila, da je to v nasprotju z Uredbo in nezakonito.

Glede na zgoraj obrazloženo sodišče ni ugotovilo, da bi bila izpodbijana odločba nezakonita, zato ni sledilo predlogu tožnice, da jo izreče za nično. Prav tako niso podani razlogi za odpravo odločbe, saj je po presoji sodišča odločba pravilna, merila v javnem razpisu pa so določena v skladu z Uredbo in ZVet-1, zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Ur. list RS, št. 105/06, 62/10, ZUS-1) zavrnilo kot neutemeljeno.

Ker je sodišče tožbo zavrnilo, je zavrnilo tudi zahtevek tožnice za povrnitev stroškov postopka. Navedena odločitev temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka sama trpi stroške postopka.