Jedro

Odločitev funkcionarja za razrešitev položajnega uradnika brez krivdnih razlogov (peti odstavek 83. člena ZJU), ki ostaja v okviru namena tega instituta, je v popolni diskreciji funkcionarja, kar pomeni, da se sodišče dejansko ne more spuščati v preverjanje utemeljenosti razlogov za razrešitev. Funkcionarju, ki odloča o razrešitvi določene osebe na navedeni pravni podlagi, je podeljeno pravno vsebinsko neomejeno pooblastilo za sprejetje odločitve, zato po stališču Vrhovnega sodišča predstavlja akt politične diskrecije, ki glede na 3. člen ZUS-1 ni upravni akt. Razrešitev z uradniškega položaja direktorice občinske uprave na podlagi petega odstavka 83. člena ZJU je torej akt politične diskrecije župana. Le če bi bila odločitev o razrešitvi sprejeta po preteku enoletnega roka, v katerem lahko župan kot funkcionar navedeno pooblastilo uporabi, bi bila odločitev o razrešitvi odvisna od zakonsko določenih razlogov (drugi odstavek 83. člena ZJU) in bi tedaj šlo za upravni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu. S prekoračenjem z zakonom predpisanega roka bi namreč pooblastilo za uporabo politične diskrecije prenehalo, kar bi tudi spremenilo pravno naravo izdanega akta o razrešitvi.

Ker s tožbo izpodbijana odločba tožene stranke torej ni upravni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu, bi zato moralo sodišče prve stopnje tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavreči. Ker pa sodišče prve stopnje revidentkine tožbe ni zavrglo, temveč je o njej vsebinsko odločilo, je bila v obravnavani zadevi revidentka deležna sodnega varstva v upravnem sporu na podlagi obravnave tožbe, o kateri sodišče prve stopnje ne bi smelo odločati. To pa pomeni, da revizija po četrtem odstavku 83. člena ZUS-1 ni dovoljena, ker revidentka nima pravnega interesa za revizijo.

Izrek

I. Revizija se zavrže. II. Vsaka stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožničino tožbo zoper 1. točko izreka odločbe županje tožene stranke, na podlagi katere je bila revidentka z dnem 31. 3. 2015 na podlagi petega odstavka 83. člena Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU) razrešena s položaja direktorice občinske uprave Občine X. 2. Sodišče prve stopnje je poudarilo, da je v konkretnem primeru predmet presoje zgolj zakonitost in pravilnost razrešitve tožnice. Za presojo kršitev pravic iz delovnega razmerja, ki se v primeru razrešitve s položaja uredijo v skladu z določbo sedmega, osmega in devetega odstavka 83. člena ZJU, namreč upravno sodišče ni stvarno pristojno. Po presoji sodišča v predmetni zadevi določbe petega odstavka 85. člena ZJU niso bile kršene, saj je razrešitev funkcionarja brez krivdnih razlogov v diskreciji župana občine, na zakonitost in pravilnost takšne odločitve pa ne more vplivati dejstvo, da je tožnica v času razrešitve sodila v varovano kategorijo delavcev. Poudarilo je, da je namen navedene določbe ZJU županu zagotoviti možnost, da si (v enem letu po nastopu funkcije) sam izbere najožje sodelavce.

3. Tožnica (v nadaljevanju revidentka) v vloženi reviziji njeno dovoljenost utemeljuje s sklicevanjem na 2. in 3. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-11, vlaga pa jo zaradi bistvene kršitve določb postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Kot pomembna pravna vprašanja izpostavlja tri vprašanja, s katerimi v bistvenem sprašuje, ali župan direktorico občinske uprave, ki je noseča ter je pred manj kot mesecem dni prenehala s koriščenjem starševskega dopusta, lahko zakonito razreši s položaja na podlagi petega odstavka 83. člena ZJU, upoštevaje zakonske posledice takšne razrešitve ter upoštevaje delovnopravno varstvo, kot ga za takšno varovano kategorijo delavk predpisujeta določbi 115. člena ZDR-1 in 148. člena ZJU. Poudarja, da bi sodišče v okviru presoje zakonitosti odločbe organa toženke moralo opraviti tudi presojo pravilne uporabe materialnega prava, saj nasprotno ravnanje sodišča lahko predstavlja poseg v pravico do pravnega sredstva, določeno v 25. členu Ustave Republike Slovenije. Navaja, da bodo z razrešitvijo že po samem zakonu (sedmi in osmi odstavek 83. člena ZJU) nastopile hude in nenadomestljive posledice, in sicer ji bo prenehalo delovno razmerje. Zatrjuje tudi nastop hudih posledic zaradi izgube dohodka iz navedene zaposlitve. Revizijskemu sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo spremeni in tožbenemu zahtevku ugodi, podrejeno pa, naj sodbo razveljavi in zadevo vrne v novo sojenje, toženki pa naloži povrnitev revizijskih stroškov.

4. V odgovoru na revizijo tožena stranka predlaga zavrnitev revizije kot neutemeljene iz razlogov, navedenih v izpodbijani sodbi. Poudarja, da je bilo z izpodbijano odločbo odločeno le o razrešitvi s položaja, ne pa tudi o pravnih posledicah, ki na podlagi te razrešitve nastanejo. Pojasnjuje, da tožnici s prenehanjem položaja ni prenehalo delovno razmerje, saj je še vedno zaposlena pri toženki. Zahteva povrnitev stroškov odgovora na revizijo.

**K I. točki izreka**

5. Revizija ni dovoljena

6. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

7. V obravnavani zadevi revidentka izpodbija odločbo županje toženke, na podlagi katere je bila razrešena s položaja direktorice občinske uprave, ki se v skladu z 82. členom ZJU pridobi z odločbo o imenovanju, izdano s strani tistega, ki mu je direktor neposredno odgovoren. Na podlagi 9. točke 6. člena ZJU in četrtega odstavka 49. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) direktorja občinske uprave imenuje oziroma razrešuje župan občine.

8. ZJU v drugem odstavku 83. člena določa, da se uradnika na položaju lahko z odločbo razreši s položaja, če je podan eden od taksativno določenih razlogov. Uradnik je tako lahko razrešen, če to sam zahteva, če pravočasno ne sklene pogodbe o zaposlitvi, če je podan razlog nesposobnosti ali če je pogodba o zaposlitvi razveljavljena ali odpovedana. Poleg navedenih oblik prenehanja položaja pa zakon določa tudi možnost razrešitve brez krivdnih razlogov, in sicer v roku enega leta od nastopa funkcije funkcionarja oziroma organa, pristojnega za imenovanje (peti odstavek 83. člena ZJU).

9. Iz zakonodajnega gradiva2 izhaja, da je bil eden izmed ciljev sprejema ZJU in njegovih dopolnitev na področju uslužbenskega sistema v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti vzpostaviti strokovno in politično nevtralno javno upravo. V ta namen je zakonodajalec vzpostavil sistem ključnih vodstvenih uradniških položajev, ki so ločeni od političnih funkcij. Prek načina izbire in z določitvijo petletnega mandata je želel zagotoviti element stabilnosti v karieri najvišjih položajnih uradnikov, hkrati pa je z možnostjo njihove razrešitve brez krivdnih razlogov v roku enega leta od nastopa funkcije vsakokratni oblasti želel zagotoviti določen vpliv na kadrovsko zasedbo najvišjih položajev. Institut razrešitve brez krivdnih razlogov je bil torej sprejet z namenom zagotoviti pristojnim funkcionarjem, da za vodilna delovna mesta (položaje) v državni in občinski upravi izberejo tiste osebe, ki jim še posebej zaupajo. Da je takšen namen zakonodajalca legitimen in kot tak ustavno dopusten je odločilo tudi Ustavno sodišče.3

10. Odločitev funkcionarja za razrešitev položajnega uradnika brez krivdnih razlogov (peti odstavek 83. člena ZJU), ki ostaja v okviru namena tega instituta, je glede na obrazloženo v popolni diskreciji funkcionarja, kar pomeni, da se sodišče dejansko ne more spuščati v preverjanje utemeljenosti razlogov za razrešitev.4 Funkcionarju, ki odloča o razrešitvi določene osebe na navedeni pravni podlagi, je podeljeno pravno vsebinsko neomejeno pooblastilo za sprejetje odločitve, zato po stališču Vrhovnega sodišča predstavlja akt politične diskrecije, ki glede na 3. člen ZUS-1 ni upravni akt. Upravni akti namreč niso tiste odločitve, ki jih sprejemajo nosilci izvršilne veje oblasti in so utemeljeni na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil. Pri vprašanju odločitev nosilcev oblasti o razrešitvah je tako treba ločevati med primeri, ko zakonodajalec razrešitev z določenega položaja oziroma funkcije uredi tako, da daje organu, ki o tem odloča, široko pooblastilo za sprejem odločitve ter primeri, ko mora skladno z zakonsko ureditvijo pristojni organ pri odločanju o razrešitvi spoštovati posebne predpisane pogoje. Le v slednjem primeru ima posameznik lahko interes, da mu funkcija oziroma mesto preneha ob izpolnjenih zakonskih pogojih, zato v postopku razrešitve lahko varuje svojo pravno korist s tožbo v upravnem sporu, če le-ta izhaja iz vsebine navedenih zakonskih pogojev.5 V drugih primerih razrešitev z določenega mesta pomeni pravno nevezano odločitev in je kot taka akt politične diskrecije, ki glede na 3. člen ZUS-1 ne more biti predmet presoje zakonitosti v upravnem sporu.

11. Po presoji Vrhovnega sodišča RS navedeno velja tudi v obravnavanem primeru razrešitve revidentke z uradniškega položaja direktorice občinske uprave na podlagi petega odstavka 83. člena ZJU, ki je torej akt politične diskrecije župana.6 Le če bi bila odločitev o razrešitvi sprejeta po preteku enoletnega roka, v katerem lahko župan kot funkcionar navedeno pooblastilo uporabi, bi bila odločitev o razrešitvi odvisna od zakonsko določenih razlogov (drugi odstavek 83. člena ZJU) in bi tedaj šlo za upravni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu. S prekoračenjem z zakonom predpisanega roka bi namreč pooblastilo za uporabo politične diskrecije prenehalo, kar bi tudi spremenilo pravno naravo izdanega akta o razrešitvi. Vendar pa take okoliščine v predmetnem sporu revidentka ni ugovarjala.

12. Ob reševanju revizije je Vrhovno sodišče zato presodilo, da je sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi odločalo o aktu, ki ni upravni akt, in tudi ne akt, ki bi ga bilo po izrecni določbi zakona mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Vrhovno sodišče se je sicer v starejših odločbah v podobnih primerih spustilo v vsebinsko obravnavo posameznih revizijskih razlogov, ker je na podlagi takrat veljavnega Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS) štelo, da je akt o razrešitvi uradnika s položaja posamični akt v smislu (takrat veljavnega) drugega odstavka 3. člena ZUS, zoper katerega je možno sodno varstvo v upravnem sporu. Ob drugačni zakonski ureditvi ZUS-1 in razvoju sodne prakse in pravne znanosti, pa Vrhovno sodišče nadgrajuje svoje stališče o pravni naravi akta o razrešitvi na podlagi petega odstavka 83. člena ZJU.

13. Ker s tožbo izpodbijana odločba tožene stranke torej ni upravni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu, bi zato moralo sodišče prve stopnje tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavreči. Ker pa sodišče prve stopnje revidentkine tožbe ni zavrglo, temveč je o njej vsebinsko odločilo, je bila v obravnavani zadevi revidentka deležna sodnega varstva v upravnem sporu na podlagi obravnave tožbe, o kateri sodišče prve stopnje ne bi smelo odločati. To pa pomeni, da revizija po četrtem odstavku 83. člena ZUS-1 ni dovoljena, ker revidentka nima pravnega interesa za revizijo. Vrhovno sodišče namreč tudi v primeru uspeha z obravnavanim pravnim sredstvom sodišču prve stopnje ne bi moglo naložiti ponovnega vsebinskega odločanja o pravilnosti oziroma zakonitosti izpodbijanega sklepa, saj za tako obravnavo ni izpolnjena procesna predpostavka (dopustna tožba).7 Vrhovno sodišče je zato revizijo zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 89. člena ZUS-1. **K II. točki izreka**

14. Izrek o stroških temelji na prvem odstavku 165. člena, prvem odstavku 154. člena in prvem odstavku 155. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Revidentka z revizijo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške revizijskega postopka. Tožena stranka pa z navedbami v odgovoru na revizijo ni bistveno prispevala k odločitvi, zato tudi ona sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1 Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP-E, Ur. l. RS, št. 10/2017) so bili črtani 83. člen in 86. do 91. člen ZUS-1 (drugi odstavek 122. člena ZPP-E). Ker je bila v obravnavanem primeru izpodbijana sodba sodišča prve stopnje izdana pred začetkom uporabe ZPP-E, to je pred 14. 9. 2017, se revizijski postopek skladno s tretjim odstavkom 125. člena ZPP-E konča po do tedaj veljavnem Zakonu o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) in posledično po dotedanjih določbah ZUS-1. 2 Obrazložitev Predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih uslužbencih ZJU-A, Poročevalec DZ, št. 6, 2005, str. 11 in Predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih uslužbencih ZJU-B, Poročevalec DZ, št. 57, 2005, str. 3. 3 Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-I-90/05 z dne 7. 7. 2005, tč. 18. 4 Tako tudi Ustavno sodišče RS v zadevi št. Up-1165/06 z dne 12. 7. 2006, tč. 9. 5 Odločba Ustavnega sodišča RS U-I-157/17, Up-143/15 z dne 5. 4. 2018, tč. 15 – 17. 6 Obstoj politične diskrecije pa v obravnavani zadevi izključuje tudi možnost presoje v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1, saj pomeni, da razrešena oseba tudi nima (ustavne) pravice ali pravno varovanega interesa, ki bi jo lahko varovala v upravnem sporu. 7 To izhaja iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča, npr. sklep X Ips 208/2015 z dne 30. 11. 2016.