Jedro

V Javnem razpisu je določena formula, po kateri se izračuna znesek sredstev, s katerimi se sofinancira izdajanje publikacije. Ni sporno, da se po tej formuli število avtorskih pol množi z odstotkom kategorije in zneskom sofinanciranja avtorske pole. Za faktor f pa je predpisano, da izraža razmerje med razpisanimi sredstvi in zmnožkom vseh avtorskih pol, vseh kategorij in zneska 400 EUR, torej izračunanimi sredstvi. Razpisana sredstva se torej delijo z vsoto zmnoženih treh kategorij, tako dobljeni faktor f pa se množi z A x D x Ok. Ob tako zapisani formuli sodišče ugotavlja, da se omejitve lahko upoštevajo šele po tem, ko je faktor f že izračunan in ne prej.

Izrek

I. Tožbi se ugodi. Sklep Upravnega odbora Javne agencije za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije št. 6316 – 7/2016 – 344 z dne 22. 2. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Upravni odbor Javne agencije za raziskovalno dejavnost (v nadaljevanju Agencija) je z izpodbijanim sklepom zavrnil ugovor tožeče stranke zoper Obvestilo o sofinanciranju prijave, prispele na Javni razpis za sofinanciranje izdajanja domačih znanstvenih periodičnih publikacij v letu 2017 in 2018, št. 6316-7/2016-217 z dne 20. 12. 2016. 2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je Agencija po izvedenem Javnem razpisu izdala Obvestilo, da se prijava tožeče stranke na Javni razpis za sofinanciranje publikacije z naslovom A. uvrsti v program sofinanciranja za obdobje od 1. 1. 2017 do 31. 12. 2018 in da bo publikacija sofinancirana v višini 7 757,28 EUR (letno 3 878,64 EUR). Zoper Obvestilo je tožeča stranka vložila ugovor. Trdila je, da je Agencija pri izračunu sredstev nepravilno izhajala iz zaprošenega namesto iz izračunanega zneska sredstev, s čimer je kršila način izračuna, ki je predviden v Javnem razpisu.

3. Agencija je v izpodbijanem sklepu ugovor zavrnila, saj meni, da je bil znesek sofinanciranja izračunan na način, ki ga je določal Javni razpis. Po 6. točki Javnega razpisa se letno sofinanciranje izdajanja publikacije izračuna po formuli A x D x Ok x f. Pri publikaciji A. je bil izračun sledeč: 38 x 400 x 0,9 = 13 680,00 EUR. Ker je tožnica v vlogi zaprosila za nižji znesek, in sicer za 6 200,00 EUR, je Agencija pri nadaljnjem izračunu upoštevala ta znesek. Z enotnim faktorjem f za sorazmerno uskladitev izračunanih zneskov z razpisanimi (0,625587824) je torej pomnožila znesek 6 200,00 EUR (in ne 13 680,00 EUR). Javni razpis namreč vsebuje dve omejitvi in sicer, da znesek sofinanciranja ne more preseči 38.000,00 EUR in da višina sofinanciranja ne more presegati zaprošenih sredstev. Čeprav v Javnem razpisu ni izrecno navedeno, kje v izračunu se upoštevata ti dve omejitvi, je glede na vlogo, ki ga ima faktor f, treba upoštevati, da se faktor lahko določi šele takrat, ko so upoštevane vse omejitve javnega razpisa in sta se zato navedeni omejitvi iz točke 6.3 Javnega razpisa upoštevali pred določitvijo faktorja. Namen faktorja f je, da se razdelijo vsa sredstva. Če bi se upošteval izračun, kot ga v ugovoru uveljavlja prijavitelj, bi bil faktor nižji in se vsa sredstva ne bi razdelila.

4. Tožeča stranka v tožbi navaja, da je Agencija zmotno uporabila določbe 6.3 Javnega razpisa in ji zato dodeljenih sredstev ni izračunala v pravilni višini. Iz Javnega razpisa izhaja, da se višina letnega sofinanciranja izračuna na naslednji način : A x D x Ok x f, pri čemer A (38 avtorskih pol), D (strošek 400 EUR na polo) in Ok ( 0,9) niso sporni. Zmnožek 13 680,00 EUR predstavlja izračunana sredstva in ta znesek bi morala Agencija glede na določbo 6.3. Javnega razpisa množiti s faktorjem f. V nasprotju s tem je Agencija s faktorjem f množila znesek 6 200,00 EUR tj. zaprošena sredstva oziroma predvidene prihodke, ki jih je tožnica navedla v vlogi pod točko C 11.1. prijavne vloge. Šlo je za informativne podatke, ki naj se ne bi ocenjevali in zato ne bi smeli vplivati na odločitev o sofinanciranju. S takim izračunom je Agencija prijavo tožeče stranke postavila v neenak položaj z drugimi. Višino sofinanciranja je dvakrat zmanjšala: namesto zneska 13 680,00 EUR je upoštevala 6 200,00 EUR, to osnovo pa je zmanjšala z narobe izračunanim faktorjem f. Agencija je namreč narobe izračunala tudi ta faktor, saj je seštevala izračunane zneske in zaprošene zneske (kadar so bili nižji od izračunanih). Zaradi tega so na Javnem razpisu najbolje uspele tiste prijave, pri katerih so prijavitelji (informativno) navedli nerealen znesek zaprošenih sredstev, objektivna razmerja med revijami so se na ta način podrla, dva kriterija razpisa pa sta postala nepomembna. Razpis ne določa, da se pri izračunu zneska sofinanciranja uporabi formula, ki jo je uporabila Agencija tj. zaprošena sredstva x faktor f, zato je kršila pravila postopka in nepravilno uporabila materialno pravo. Kršen je 15. člen Zakona o raziskovalni in razvojni dejavnosti (v nadaljevanju ZRRD) in 3. ter 177. člen Pravilnika o postopkih sofinanciranja in ocenjevanja ter spremljanju izvajanja raziskovalne dejavnosti (v nadaljevanju Pravilnik). Po 3. členu Pravilnika je potrebno zagotoviti transparentnost postopkov izbora. Če bi bilo vnaprej jasno in transparentno, na kakšen način bo Agencija delila sredstva, bi prijavitelji lahko pričakovali kakšen približno bo rezultat in temu prilagodili finančno konstrukcijo posamezne revije. V 177. členu Pravilnika pa je jasno določeno, kaj vpliva na višino sofinanciranja in kaj mora Agencija zgolj natančneje opredeliti v razpisu. S tem, ko je Agencija pri izračunu sredstev sofinanciranja v formulo vnesla višino zaprošenih sredstev je ravnala tudi v nasprotju s Pravilnikom. Opozarja še, da je Agencija brez obrazložitve odstopila od ustaljene prakse, saj je doslej upoštevala višino izračunanih (in ne zaprošenih) sredstev in ta znesek pomnožila s faktorjem f. Omejitvi iz 6.3. sta se upoštevali šele po določitvi faktorja f in ne prej. Samovoljni odstop od upravne prakse je neupravičen, o čemer se je že izreklo tudi Ustavno sodišče. Tožnica zato predlaga, da sodišče izpodbijani sklep odpravi in da se ji povrnejo stroški postopka.

5. Agencija v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi in pri razlogih. V zvezi s tožbenimi ugovori navaja, da je bila višina sredstev sofinanciranja za posamezno publikacijo izračunana v skladu s točko 6.3. Javnega razpisa. Komisija je po opravljenem izračunu A x D x Ok z upoštevanima omejitvama ugotovila, da skupna vsota izračunanih zneskov (1.614.481,55 EUR) presega letni znesek razpoložljivih sredstev (1.010.000,00 EUR). Zato je izračunane letne zneske sofinanciranja uskladila s faktorjem f, kar za predmetno publikacijo znaša 6 200,00 EUR x 0,625587824 = 3 878,64 EUR. Na ta način ni uporabila formule "zaprošena sredstva x f". Potrebno je namreč upoštevati celotno metodologijo izračuna sofinanciranja, ki ne vključuje le gole formule, ampak tudi razpoložljiva sredstva in omejitve iz Javnega razpisa. Po teh omejitvah višina sofinanciranja ne sme presegati 38.000,00 EUR in ne more presegati zaprošenih sredstev. Pri tistih prijavah, pri katerih je bil zaprošeni znesek višji od izračuna po formuli A x D x Ok, se je za nadaljnji izračun upošteval izračunani znesek. Pri nekaterih prijavah pa se je zaradi omejitve upoštevalo zaprošena sredstva (če so bila nižja od izračuna po formuli). Znesek 6 200,00 EUR že upošteva omejitvi. Četudi Javni razpis res ne določa, kje v izračunu se omejitvi upoštevata, pa določa definicijo izračuna faktorja f. Gre za faktor, ki v primeru, če izračunana sredstva presežejo razpoložljiva sredstva Javnega razpisa, optimalno razdeli vsa razpoložljiva sredstva. Način, ki ga je uporabila Agencija, pa je optimalen. Glede na vlogo faktorja f pri izračunu sofinanciranja je potrebno upoštevati, da se faktor f lahko določi šele takrat, ko so pri izračunu financiranja upoštevane vse omejitve, kajti zgolj na ta način se vsa sredstva javnega razpisa razdelijo v maksimalno možnem odstotku. Če bi se faktor f računal na tak način, kot trdi tožnica, vsa sredstva ne bi bila razdeljena, saj bi bil faktor f veliko nižji. Po simulaciji bi znašal 0,473264137. Postopek izračuna je enak za vse prijave, zato ne drži, da je tožničina prijava postavljena v neenakopraven položaj z drugimi. Prav tako ne drži, da so zaprošena sredstva del ocenjevalnega postopka, ampak je podatek glede zaprošenih sredstev del izračuna sofinanciranja. Ocenjevanje se nanaša le na uvrstitev publikacij v kategorije. Osnovna kriterija iz razpisa ne postaneta nepomembna, kot trdi tožnica. Če pa bi upoštevali izračun, kot ga predlaga tožnica, bi prišlo do tega, da bi nekaterim prijaviteljem na koncu znižali sredstva po izračunu, s čimer bi ravno tako vplivali na pomembnost kriterijev obsega pol in kategorije. Od prijaviteljev se pričakuje realna ocena upravičenih stroškov, ki jih morajo v zaključnem računu tudi specificirati in namensko porabiti. Navedba teh podatkov je potrebna, ker bi sicer razdeljevali sredstva, ki jih prijavitelji ne bi potrebovali in ne bi mogli namensko porabiti. Drži, da je v postopku sofinanciranja v obdobju 2017 in 2018 Agencija delno ravnala drugače kot v postopku predhodnega razpisa. To je storila, ker je opravila presojo prejšnje prakse in pri tem ocenila, da je način izračuna sofinanciranja, ki je upoštevan v Javnem razpisu za obdobje sofinanciranja v letu 2017 in 2018, pravilnejši, saj je bolj transparenten in bolj pravičen. Ker Agencija ni upravni organ, v postopkih odločanja za dodelitev javnih sredstev pa ne gre za upravno zadevo, kršitev tudi ne more biti podana zaradi spremembe prakse. Na enak način kot v tej zadevi je bilo odobreno financiranje še dveh drugih publikacij tožeče stranke (B. in C.), pa tožeča stranka zoper ti Obvestili ni vložila tožbe in se ji torej izračun v teh dveh primerih očitno ne zdi nepravilen.

6. Stranki sta vložili še vsaka po eno pripravljalno vlogo, v kateri svoje trditve ponavljata.

7. Tožba je utemeljena.

8. Po določbi četrtega odstavka 15. člena ZRRD in 28. člena Pravilnika se lahko ugovor zoper obvestilo o rezultatih izbora vloži samo zaradi kršitve postopka izbora ali očitne napake. Predmet ugovora ne morejo biti kriteriji, pogoji in merila za ocenjevanje prijav. O ugovoru odloči upravni odbor agencije v 30 dneh po njegovem prejemu ob smiselni uporabi zakona, ki ureja splošni upravni postopek. Zoper odločitev upravnega odbora ni pritožbe, mogoč pa je upravni spor.

9. Glede na opisano ureditev je tudi sodni preizkus izpodbijanega sklepa omejen na presojo pravilnosti in zakonitosti postopka izbora in na ugotavljanje očitnih napak, storjenih ob izdaji izpodbijanega akta. Pri sodnem preizkusu se torej sodišče ne more spuščati v pogoje, kriterije in merila za ocenjevanje prijav. Lahko pa presoja, ali so bile v postopku izbora spoštovane določbe javnega razpisa, na katere je tožeča stranka pri odločanju v celoti vezana.

10. Relevantno dejansko stanje, ki je med strankama nesporno, je naslednje. Tožeča stranka se je prijavila na Javni razpis zaradi sofinanciranja izdajanja publikacije Jezikovni zapiski. Število avtorskih pol te publikacije na leto je 38, pavšalna vrednost sofinanciranja na polo je 400,00 EUR, kategorija publikacije pa 0,90, kar po formuli A x D x Ok znaša 13 680,00 EUR. Nesporno je tudi, da je tožnica v prijavni vlogi pod rubriko C 11.1. ARRS (zaprošena sredstva) navedla znesek 6 200,00 EUR. Agencija je znesek sofinanciranja tožničine publikacije izračunala tako, da je s faktorjem f množila znesek 6 200,00 EUR (zaprošena sredstva) in ne 13 680,00 EUR (znesek, izračunan po formuli A x D x Ok). Prav tako ni sporno, da je Agencija faktor f izračunala tako, da je seštela vse zaprošene zneske (kadar je bil izračunani znesek sofinanciranja višji od zaprošenih sredstev) ali izračunane zneske (kadar je bil znesek zaprošenih sredstev višji od izračunanega) in s tako izračunano vsoto delila razpoložljiva sredstva. Sporen je način izračuna faktorja f (0,625587824) ter način izračuna končnega zneska dodeljenih sredstev in s tem uporaba pravil postopka, ki so (kot način izračuna) predpisana s Pravilnikom oziroma z Javnim razpisom.

11. Prvi odstavek 177. člena Pravilnika določa, da se višina letnega sofinanciranja za posamezno publikacijo izračuna sorazmerno obsegu izdajanja znanstvene vsebine ter oceni na podlagi določb 176. člena tega Pravilnika. Natančen način izračuna najvišje možne višine sofinanciranja za posamezno znanstveno publikacijo ter največji letni obseg izdajanja znanstvene vsebine, ki jo Agencija sofinancira, določa metodologija oziroma razpis. Višina sofinanciranja ne more presegati zaprošenih sredstev. Če vsota izračunanih sredstev sofinanciranja preseže razpoložljiva finančna sredstva, se izračunani zneski sofinanciranja sorazmerno uskladijo z obsegom razpoložljivih finančnih sredstev.

12. Točka 6.3. Javnega razpisa pa določa naslednje: Višina letnega sofinanciranja = A x D x Ok x f A: število avtorskih pol na leto D: maksimalno sofinanciranje na avtorsko polo v pavšalni vrednosti 400,00 EUR Ok : odstotek kategorije – odvisen od uvrstitve publikacije v eno izmed kategorij publikacij (glej tabelo A) f: enoten faktor za sorazmerno uskladitev izračunanih sredstev Ʃ (Ai x Oki x D) z razpisanimi sredstvi Višina sofinanciranja za posamezno publikacijo ne more presegati 38.000,00 EUR na leto. Višina sofinanciranja ne more presegati zaprošenih sredstev. V primeru, da vsota izračunanih sredstev sofinanciranja preseže razpoložljiva finančna sredstva, se izračunani zneski sofinanciranja sorazmerno uskladijo z obsegom razpoložljivih finančnih sredstev.

13. V Javnem razpisu je torej določena formula, po kateri se izračuna znesek sredstev, s katerimi se sofinancira izdajanje publikacije. Ni sporno, da se po tej formuli število avtorskih pol množi z odstotkom kategorije in zneskom sofinanciranja avtorske pole. Za faktor f pa je predpisano, da izraža razmerje med razpisanimi sredstvi in zmnožkom vseh avtorskih pol, vseh kategorij in zneska 400 EUR, torej izračunanimi sredstvi. Razpisana sredstva se torej delijo z vsoto zmnoženih treh kategorij, tako dobljeni faktor f pa se množi z A x D x Ok. Ob tako zapisani formuli sodišče ugotavlja, da se omejitve (prva, da izračunani znesek ne presega 38.000,00 EUR in druga, da izračunani znesek ni večji od zaprošenih sredstev) lahko upoštevajo šele po tem, ko je faktor f že izračunan in ne prej. Tako razlago podpira tudi struktura točke 6.3. Javnega razpisa, saj je formula določena, preden so navedene omejitve, ki jih je Agencija dolžna upoštevati pri določitvi sofinanciranega zneska. Prav tako se s faktorjem f ne morejo množiti sredstva, napisana v rubriki obrazca imenovani: zaprošena sredstva, ampak se s faktorjem f množi A x D x Ok (formula je A x D x Ok x f). Če bi bil izračun tak, kot ga je naredila Agencija, bi se formula v Javnem razpisu morala glasiti drugače, in sicer tako kot trdi tožeča stranka, t.j.: znesek letnega sofinanciranja = znesek zaprošenih sredstev x f. Pri tem bi moral biti faktor f še posebej opredeljen in kot upoštevana navedena vsota sredstev iz vseh prijavljenih vlog, v katero se všteva bodisi znesek izračunan na način A x O x D ali pa znesek v prijavi zaprošenih sredstev, če je ta nižji od izračunanih.

14. Po oceni sodišča torej znesek sofinanciranja iz izpodbijanega sklepa oziroma iz Obvestila ni izračunan skladno z določbami Javnega razpisa. Sicer pa Agencija tega niti ne zanika, le da svoj način izračuna oceni kot bolj transparenten oziroma kot bolj pravičen. Vendar pa so ti njeni razlogi brez podlage v Pravilniku in razpisu in jih zato ni mogoče upoštevati. Javni razpis namreč določa konkretno formulo, ki jo je treba upoštevati pri izračunu in ki v obravnavanem primeru ni bila spoštovana. Gre torej za kršitev pravil postopka (izračuna) in to bistveno, saj je kršitev vplivala na končni izračun in s tem na višino sredstev, ki so bila dodeljena tožeči stranki. Bistvena kršitev pravil postopka pa po določbah ZUP, ki se primerno uporabljajo tudi v razpisnem postopku, narekuje odpravo izpodbijanega sklepa.

15. Sodišče se strinja z Agencijo, da kakršnokoli "pretiravanje z zaprošenimi zneski" tj. prilagajanje in špekuliranje glede na vsebino razpisa in uporabljena merila lahko pomeni navajanje lažnih podatkov, tako ravnanje pa je protipravno. Prav tako se strinja, da bi bilo neprimerno, da bi nekomu pripadel višji znesek financiranja, kot znašajo zaprošena sredstva, ki so po oceni prijavitelja sploh potrebna za izdajanje publikacije. Lahko ima tudi prav, da je način izračuna, ki ga je uporabila v konkretnem primeru, bolj smotern. Vendar pa presoja smotrnosti razpisnih kriterijev oziroma pogojev razpisa ni v pristojnosti sodišča. Za to je pristojna tožena stranka, ki mora zagotoviti transparentnost izbora in enakopravnost prijaviteljev ter v ta namen že v javnem razpisu predvideti kriterije in ustrezen način izračuna sredstev. Skratka, oboje je potrebno upoštevati že pri oblikovanju besedila javnega razpisa, ki jo nato pri odločanju o prijavah na javni razpis v celoti zavezuje.

16. Iz navedenih razlogov je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijani sklep na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki, da v zadevi ponovno odloči. 17. Odločitev o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in prvem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07 in 107/13) .

18. Ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani akt odpraviti, je sodišče na podlagi 1. alinee drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez obravnave.