Jedro

Ustavno sodišče je z odločbo, št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 (ki je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 81/21), odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo. Presodilo je namreč, da v tem (oziroma tovrstnih) primeru ne gre za kršitev prvega odstavka 155. člena Ustave RS (prepoved povratne veljave pravnih aktov). ZZDej-K je bil objavljen 17. 11. 2017 in je pričel veljati 17. 12. 2017 (49. člen ZZDej-K). To pomeni, da je bil za začetek uporabe izpodbijane povedi določen trenutek po njeni uveljavitvi. Izpodbijana poved tudi ne učinkuje tako, da bi za nazaj posegala v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta. Koncesijsko razmerje je namreč trajno pravno razmerje, za katero je značilno, da gre za izpolnjevanje obveznosti ali opravljanje storitev (lahko tudi ponavljajoče se) skozi daljše časovno obdobje in kot tako v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta še ni bilo zaključeno. Četudi je bila v obravnavanem primeru izdana odločba o podelitvi koncesije (s čimer je bila pridobljena pravica) in je kot taka pravnomočna, to še ne pomeni, da se ta odločba v prihodnje, pod pogoji, določenimi z zakonom, ne bo nikoli več spremenila. Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic tako ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona.

Izrek

I.Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski upravni organ je z izpodbijano odločbo, izdano po uradni dolžnosti, odločil, da se tožnici spremeni obdobje trajanja koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti kot javne službe na področju zobozdravstva odraslih iz nedoločenega v določen čas (1. točka izreka), da je tožnici podeljena koncesija za opravljanje zdravstvene dejavnosti kot javne službe na področju zobozdravstva odraslih v obsegu 1,00 programa za določen čas do 17. 12. 2032 (2. točka izreka), da koncesionar opravlja koncesijsko dejavnost na področju zobozdravstva odraslih izključno na območju Mestne občine Ljubljana in sicer na lokaciji ... (3. točka izreka) in da se z dokončnostjo te odločbe nadomesti odločbo št. ZSV-04-394/97-PJ z 11. 9. 1997 in odločbo št. 170-93/2008-4 z 28. 11. 2008 (4. točka). V obrazložitvi izpodbijane odločbe se sklicuje na 41. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej-K). V skladu s predmetno določbo je odločil, da se koncesionarju spremeni obdobje trajanja koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti kot javne službe na področju splošne medicine, in sicer tako, da je namesto za nedoločen čas trajanja podeljena za čas do 17. 12. 2032. 2. Drugostopenjski upravni organ je tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil, sklicujoč se pri tem na ZZDej-K. Navaja, da nima pravice in pristojnosti presojati ustavnosti predmetne novele, saj mora upravni organ odločati na podlagi zakona, podzakonskih predpisov, predpisov lokalne skupnosti in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. To v konkretnem primeru pomeni, da mora odločati na podlagi ZZDej-K in ne more odločati mimo te novele.

3. Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi predlaga, da sodišče postopek prekine in začne pred Ustavnim sodiščem postopek za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, izpodbijano odločbo pa odpravi. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka. V tožbi navaja, da sta stranki s pogodbo o koncesiji uredili njeno trajanje za nedoločen čas. Po temeljnem načelu obligacijskega prava se pravice in obveznosti iz pogodbenih razmerij lahko spremenijo le na podlagi soglasja pogodbenih strank. V nasprotju s temelji obligacijskopravnih razmerij in nedopustno je, da se v obstoječe pogodbeno razmerje posega z oblastvenim aktom. Gre za ukrep, ki je zaradi enostranskega posega v premoženjske pravice brez ustreznega nadomestila po vsebini primerljiv z razlastitvijo (33., 67. in 69. člen Ustave).

4. Poudarja, da je po 158. členu Ustave pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, mogoče spremeniti le v primerih in po postopku, določenih z zakonom. V obravnavanem primeru se z retroaktivnim učinkom četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K nedopustno posega v pravno razmerje, ki je urejeno s pravnomočno odločbo, saj kot trenutek časovne uporabe določa obdobje pred uveljavitvijo tega zakona. S tem je kršena tudi prepoved povratne veljave pravnih aktov (155. člen Ustave). Poleg tega je z izpodbijano odločbo, kot izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča Up-457/09-21 z dne 28. 9. 2011, nedopustno poseženo v ustavno pravico koncesionarja do zasebne lastnine, saj se ta nanaša tudi na premoženjske pravice. Tožnica se je pri svojem poslovanju zanesla na trajnost koncesijskega razmerja in oblikovala svoje poslovanje z investicijskimi vlaganji, ki temeljijo na poslovnem načrtu, ki zajema tudi obdobje po izteku trajanja koncesijskega razmerja. Vložila je obsežna finančna sredstva v nakup novih poslovnih prostorov in zdravstvene opreme, doba odplačevanja pa znaša 20 let. Z določitvijo krajšega trajanja koncesijskega razmerja se je poseglo v njeno svobodo sprejemanja gospodarskih odločitev, ki jo na podjetniški ravni kot svobodno gospodarsko pobudo zagotavlja Ustava v prvem odstavku 74. člena. Iz odločbe U-I-194/2017 izhaja, da se jamstva iz 74. člena Ustave nanašajo tudi na izvajalce javne zdravstvene službe. Ker se z izpodbijano določbo omejuje tudi svoboda razpolaganja s presežkom prihodkov tožnice za čas trajanja po izteku koncesijskega razmerja, se posega tudi v jamstvo podjetniške svobode, ki zasebnike upravičuje k avtonomnemu odločanju in na lastno odgovornost potem, kako bo tožnica razpolagala s pozitivnim donosom v lastnem gospodinjstvu.

5. Toženka v odgovoru na tožbo predlaga zavrnitev tožbe. Navaja, da je ravnala v skladu z določbo četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K in načelom zakonitosti, po katerem ne more po lastni presoji odkloniti uporabe nižjega predpisa, ki bi bil po njenem mnenju v nasprotju z višjim predpisom. Pravna presoja medsebojne skladnosti pravnih pravil je pridržana sodni veji oblasti. Z izpodbijano odločbo je spremenila trajanje koncesijske pravice skladno z zakonsko določbo ZZDej-K, ki je jasna in ne dopušča drugačne interpretacije.

6. Tožba ni utemeljena.

7. V obravnavanem primeru gre za spremembo odločbe o koncesiji, podeljene za nedoločen čas, v koncesijo za določen čas. Toženka se je pri tem oprla na četrti odstavek 41. člena ZZDej-K. 8. Po četrtem odstavku 41. člena ZZDej-K se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona (tj. pred 17. 12. 2017) podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Koncedent v 12 mesecih po uveljavitvi tega zakona izda po uradni dolžnosti odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije v skladu s tem zakonom in koncesionarju predlaga sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi. Če koncesionar ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi, glede trajanja koncesije veljajo določbe o spremembi koncesijske pogodbe. Koncedent po preteku 15 let po uveljavitvi tega zakona preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po opravljanju koncesijske dejavnosti. Če ugotovi, da so izpolnjeni prej navedeni pogoji, lahko na podlagi pozitivnega mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije ter pristojne zbornice ali strokovnega združenja podaljša obdobje koncesije v skladu z drugim, tretjim in četrtim odstavkom 43. člena zakona.

9. Dejansko stanje, relevantno za obravnavni primer (da je bilo tožnici z odločbo, št. 170-93/2008-27 z dne 10. 12. 2018 spremenjeno obdobje trajanja koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti kot javne službe na področju zobozdravstva odraslih na območju Mestne občine Ljubljana tako, da je namesto za nedoločen čas podeljena za določen čas, tj. do 17. 12. 2032) ni sporno, temveč gre za vprašanje, ali je toženka svojo odločitev smela opreti na zgoraj citirani četrti odstavek 41. člena ZZDej-K, ki je po mnenju tožnice v nasprotju z več določbami Ustave.

10. Sodišče je v istovrstni zadevi na podlagi 156. člena Ustave prekinilo postopek odločanja in z zahtevo pred Ustavnim sodiščem začelo postopek za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K (oziroma natančneje njegove prve povedi, ki spreminja koncesije, podeljene za nedoločen čas, v koncesije za določen čas, za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve ZZDej-K). Ocenilo je namreč, da ta povratno posega v pridobljene pravice koncesionarjev in je zato v neskladju s 155. členom Ustave RS, posledično pa tudi v neskladju z 2. členom Ustave RS.

11. Ustavno sodišče je z odločbo, št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 (ki je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 81/21), odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo. Presodilo je namreč, da v tem (oziroma tovrstnih) primeru ne gre za kršitev prvega odstavka 155. člena Ustave RS (prepoved povratne veljave pravnih aktov). ZZDej-K je bil objavljen 17. 11. 2017 in je pričel veljati 17. 12. 2017 (49. člen ZZDej-K). To pomeni, da je bil za začetek uporabe izpodbijane povedi določen trenutek po njeni uveljavitvi. Izpodbijana poved tudi ne učinkuje tako, da bi za nazaj posegala v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta. Koncesijsko razmerje je namreč trajno pravno razmerje, za katero je značilno, da gre za izpolnjevanje obveznosti ali opravljanje storitev (lahko tudi ponavljajoče se) skozi daljše časovno obdobje in kot tako v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta še ni bilo zaključeno. Četudi je bila v obravnavanem primeru izdana odločba o podelitvi koncesije (s čimer je bila pridobljena pravica) in je kot taka pravnomočna, to še ne pomeni, da se ta odločba v prihodnje, pod pogoji, določenimi z zakonom, ne bo nikoli več spremenila. Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic tako ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona (9. točka obrazložitve).

12. Opredelilo se je še do zatrjevane kršitve načela pravne države iz 2. člena Ustave RS (ta zagotavlja, da država posamezniku ne bo poslabšala njegovega pravnega položaja arbitrarno, brez utemeljenega razloga). Ker gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od človekovih pravic (po 15. členu Ustave), nima absolutne veljave in je zato v večji meri podvrženo omejitvam, torej temu, da je v primeru konflikta oziroma koliziji med to in drugimi ustavno varovanimi dobrinami treba presoditi, kateri izmed ustavno varovanih dobrin je v posameznem primeru dati prednost (10. točka obrazložitve). V tem primeru je Ustavno sodišče presodilo, da je imel zakonodajalec za sprejetje izpodbijane ureditve stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu, tj. v varstvu konkurence kot ustavno varovani kategoriji in v izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, kar je Ustavno sodišče v svoji ustavnosodni presoji že sprejelo kot ustavno dopusten cilj (11. točka obrazložitve). Po oceni Ustavnega sodišča je ureditev tudi skladna z načelom varstva zaupanja v pravo v smislu njene uveljavitve. Četudi je bila sprememba uvedena brez določitve posebnega prehodnega obdobja, je treba upoštevati, da ne gre za prenehanje koncesij na podlagi izpodbijane ureditve, temveč za spremembo podeljenih koncesij za čas trajanja 15 let, kar je čas, ko se lahko koncesionar prilagodi novim okoliščinam (da po poteku koncesije morda ne bo več izbran). Pritrdilo je še razlagi zakonodajalca, da je bila sprememba ureditve relativno predvidljiva zaradi sprememb ZJZP in sprejetja Direktive 2014/23/EU. Ustavno sodišče je še upoštevalo relativno dolgo trajanje koncesijskega razmerja in možnost njegovega podaljšanja (13. in 14. točka obrazložitve).

13. Glede na zgoraj povedano sodišče ne more slediti tožbenim ugovorom o kršitvi 155. oziroma 2. člena Ustave RS, saj je bilo s strani Ustavnega sodišča presojeno, da je določba četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K (na katero je toženka – kot že povedano – oprla svojo odločitev) ustavnopravno skladna. To pa posledično tudi pomeni, da izpodbijani odločitvi ni mogoče očitati napačne uporabe materialnega prava. Ker je že Ustavno sodišče pojasnilo, da gre za trajajoče pravno razmerje in njegova sprememba ne učinkuje za nazaj, pa je s tem dejansko ovrglo tudi tožničin očitek o kršitvi 158. člena Ustave. Ker ne gre za poseg v pravne položaje, ki bi bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta, do posega v razmerje, urejeno s pravnomočno odločbo, ni prišlo.

14. Sodišče se mora opredeliti še do uveljavljane kršitve 33. člena Ustave, ko tožnica navaja, da je oblikovala svoj poslovni načrt tako, da zajema tudi obdobje po izteku z izpodbijano odločbo določenega trajanja koncesijskega razmerja. Zato je vložila obsežna sredstva v nakup novih prostorov in zdravstvene opreme, doba odplačevanja pa znaša 20 let. Trdi, da je poseg v lastninsko pravico, ki temelji na pravnomočni oblikovalni odločbi, kršitev pravice do zasebne lastnine.

15. Varovalni učinek 33. člena Ustave se razteza na vse pravne položaje, ki imajo za posameznika na podoben način kot lastninska pravica premoženjsko vrednost in ki mu omogočajo svobodo ravnanja na premoženjskem področju. Tudi judikatura ESČP šteje kot lastnino zelo širok spekter premoženjskih pravic in pravnih položajev, ki imajo ekonomsko vrednost. Med temi so tudi dovoljenja, ki omogočajo opravljanje dejavnosti.[1](#sdfootnote1sym)

16. Sodišče v zvezi s tem ugotavlja, da s spremembo 43. člena ZZDej tožnici koncesija ni bila odvzeta. Prav tako ni bil zožen njen dosedanji obseg in tožnici niso bile naložene nobene obveznosti ali omejitve pri opravljanju njene dejavnosti. Za razliko od prej nedoločenega roka trajanja koncesijskega razmerja, je določen rok trajanja 15 let. To obdobje teče od uveljavitve zakona in zato ne posega v obdobje, v katerem jo je koncesionar že izvajal (kar je v tem primeru več kot 15 let). Glede na to sodišče kot neutemeljeno zavrača tožbeno trditev, da gre za ukrep, ki je primerljiv z razlastitvijo in zato ni mogoč brez nadomestila. Določitev obdobja trajanja koncesije za obdobje 15 let namreč ne spreminja načina opravljanja javne službe na podlagi koncesije in ne zmanjšuje njene vrednosti, ne prizadene posebej le določenega imetnika pravice, ta sprememba pa, kot je pojasnilo že Ustavno sodišče v odločbi U-I-193/19-14 tudi ni bila nepredvidljiva. Zato z zakonom ni bilo treba določiti odmene[2](#sdfootnote2sym).

17. Po presoji sodišča sicer na abstraktni ravni ni mogoče izključiti možnosti, da v nekaterih primerih, ko koncesija ne bo podaljšana (kar je torej bodoč in negotov dogodek, ki ga ni mogoče posploševati in predpostavljati, da bo nastopil v vsakem primeru), ob prenehanju koncesijskega razmerja v dejavnost vložena sredstva ne bodo amortizirana. V zvezi s tem pa ne gre prezreti sedaj veljavnega 44. f člena ZZDej, ki določa, da koncedent in koncesionar medsebojna razmerja v zvezi z opravljanjem koncesije uredita s pogodbo, pri čemer morata urediti tudi način financiranja koncesijske dejavnosti ter pravice in obveznosti v času trajanja, kot tudi po poteku koncesijske dobe. V primeru obsežnih vlaganj, potrebih za konkretno koncesijo, bo torej vprašanje, ali se ob prenehanju koncesije morebitna neamortizirana vlaganja povrnejo, mogoče urediti s pogodbo. Kar se tiče že obstoječih koncesijskih razmerij, pri katerih koncesionarji do prenehanja koncesijskega razmerja z zaslužkom ne bi povrnili vloženih sredstev, pa je treba upoštevati (če po koncesijski pogodbi koncedent pogodbe ni smel odpovedati z odpovednim rokom[3](#sdfootnote3sym)), da lastninska svoboda posameznikov, ki jo varuje 33. člen Ustave, ni neomejena. Posameznik je pri izvrševanju svojih lastninskih upravičenj dolžan upoštevati interese drugih članov skupnosti. Iz tega spoznanja o t.i. socialni in ekološki vezanosti lastnine izhaja tudi prvi odstavek 67. člena Ustave, ki nalaga zakonodajalcu, naj določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da so zagotovljene njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija.[4](#sdfootnote4sym)

18. Vsak oblastni ukrep (ki neugodno) učinkuje na posameznikovo premoženjsko sfero, tako ne pomeni nujno posega v človekovo pravico iz 33. člena Ustave, katerega dopustnost se presoja po strogem testu sorazmernosti (tretji odstavek 15. člena in 2. člen Ustave). Lahko pomeni le urejanje načina pridobivanja in uživanja lastnine z namenom zagotavljanja njene gospodarske, socialne ali ekološke funkcije, ki ni podvrženo ustavnosodni presoji po strogem testu sorazmernosti. Kje je meja pooblastila iz 67. člena Ustave, je odvisno od narave stvari, ki je predmet lastnine oziroma premoženjskega upravičenja. Ustavno sodišče je že v odločbi U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021 poudarilo, da je prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki zavodov, kar je ustavno dopusten cilj. Naslednji stvaren razlog, ki opravičuje spremenjeno ureditev, pa je preprečitev zapiranja trga in omejevanje konkurence, kar je že samo po sebi ustavna kategorija. Glede na tako tako pomembne cilje izpodbijane ureditve, po presoji naslovnega sodišča z načinom izvrševanja koncesijskega razmerja, kot je določeno v sporni določbi ZTDej-K (čas trajanja koncesijskega razmerja za obdobje 15 let) ta meja ni presežena, kar pomeni, da zakon na ustavno dopusten način ureja uživanje lastnine oziroma premoženjskega upravičenja.

19. Sodišče kot neutemeljeno zavrača tudi sklicevanje tožnice na zadevo Up-457/09- 21 z dne 28. 9. 2011. Kot je pojasnilo že Ustavno sodišče v zadevi U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021 je koncesijsko razmerje trajno pravno razmerje in kot tako v času veljavnosti prejšnjega akta še ni bilo zaključeno. Ustavno sodišče pa je že večkrat sprejelo stališče, da pravnomočna odločba o podelitvi neke pravice, četudi gre za pridobljeno pravico, sama po sebi ne zagotavlja, da se ta odločba v prihodnje, pod pogoji, določenimi z zakonom ne bo nikoli spremenila. Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic tako ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona.[5](#sdfootnote5sym) V zadevi Up-547/09 pa je šlo za poseg v že zaključen, enkraten (in ne trajajoč) pravni položaj, ko je bila ustavnim pritožnikom s pravnomočno odločbo vrnjena nepremičnina, pravdno sodišče pa je naknadno s sodbo ugodilo lastninskemu zahtevku tožnikov, češ da predmet vrnitve v last ne more biti nepremičnina, ki je še pred izdajo prvostopenjske denacionalizacijske odločbe postala del stečajne mase. Po presoji sodišča ta dva pravna položaja nista primerljiva. Glede na navedeno po presoji sodišča do zatrjevane kršitve ni prišlo.

20. Tožnica izpostavlja še kršitev 74. člena Ustave, češ da se ji s spremembo omejuje svoboda sprejemanja gospodarskih odločitev in svoboda razpolaganja s presežki prihodkov, pri čemer se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča U-I-194/2017-21. 21. Nujna predpostavka za presojo, ali je poseženo v svobodno gospodarsko pobudo, je, ali sploh gre za opravljanje (svobodne) gospodarske dejavnosti, ki se mora poleg tega opravljati pridobitno. Čeprav gre v primeru koncesij za javno zdravstveno službo, ki je negospodarska javna služba, je Ustavno sodišče v odločbi U-I-194/17-21 z dne 15. 11. 2018 zavzelo stališče, da to ne pomeni, da je z vidika varovanja ustavnega položaja zasebnikov ni treba šteti za "gospodarsko" dejavnost - torej tako, da se nanjo nanašajo jamstva iz 74. člena Ustave. Glede na to po presoji sodišča ne more biti dvoma, da koncesionarji opravljajo gospodarsko dejavnost, zaradi česar je moralo odgovoriti še na trditve tožnika, da 41. člen ZZDej-K posega v to pravico. Ob tem je moralo upoštevati, da svobodne gospodarske pobude ni mogoče razumeti tako, da bi posameznemu subjektu zagotavljala delo ali dejavnost (U-I-255/01 z dne 25. 9. 2003, 5. tč.).[6](#sdfootnote6sym)

22. Omejitve svobodne gospodarske pobude so dopustne že po Ustavi, saj lahko zakonodajalec na podlagi drugega stavka drugega odstavka 74. člena pravico omeji, če to zahteva javna korist. Tudi v tem primeru ga veže načelo sorazmernosti, test pa obsega le sorazmernost v ožjem smislu, saj Ustava sama določa, kdaj je poseg dopusten, tj. ko gre za varstvo javne koristi.[7](#sdfootnote7sym) V tem primeru je javna korist varstvo zdravja in življenja ljudi. To izhaja tudi iz predloga zakona, v katerem je zakonodajalec med cilji, načeli in poglavitnimi rešitvami predloga zakona navedel, da je zagotavljanje dobre in vsem dostopne zdravstvene dejavnosti eden izmed najpomembnejših javnih interesov države. Javni interes se zasleduje skozi celotno spremembo navedenega zakona - tudi preko podeljevanja koncesij na transparenten način - saj se koncesija podeli preko javnega razpisa, če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti zdravstvenih storitev. Temejno poslanstvo zdravstvene dejavnosti je zadovoljevanje potreb prebivalstva, zato mora biti prevladujoča javna in nepridobitna zdravstvena dejavnost, ki temelji na shemi solidarnosti in ne na gospodarski shemi.[8](#sdfootnote8sym)

23. Ustavno sodišče je v odločbah, št. U-I-194/17 in U-I-193/19, poudarilo, da je zakonodajalčev cilj, tj. prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v javnih zavodih ustavno dopusten. Pri javnih zavodih ne gre za podjetnike zasebnike, ampak so zavodi organizacije, ki se ustanovijo za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnega varstva, otroškega varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja ali drugih dejavnosti, če cilj opravljanja dejavnosti ni pridobivanje dobička (drugi odstavek 1. člena Zakona o zavodih). Zavod je javen zavod, če ga ustanovijo republika, občine, mesto in druge z zakonom pooblaščene javne pravne osebe (tretji odstavek 3. člena Zakona o zavodih). Ustavno sodišče v zadevi U-I-194/17 z dne 15. 11. 2018 za zavode ni ugotovilo neustavnosti določbe 3. člena v delu, ki se nanaša na obvezno vlaganje presežkov prihodkov nad odhodki v dejavnost. V javnih zavodih si torej ustanovitelji (za razliko od koncesionarjev) morebitnega presežka ne morejo deliti, ampak ga zaradi varstva zdravja in življenja ljudi vlagajo v razvoj zdravstvene dejavnosti, kar je gotovo zelo pomembna javna korist. Prevladujoč javni interes, da se zdravstvena dejavnost kot javna služba primarno izvaja v zdravstvenih zavodih, je torej izkazan, s tem pa tudi omejitev, ki jo očita tožnica ni neustavna.

24. Sodišče je glede na povedano presodilo, da je tožba tožnika neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnico in toženko ni sporno, je sodišče odločilo brez glavne obravnave (59. člen ZUS-1). Poleg tega je tožnica soglašala, da sodišče odloči brez glavne obravnave.

25. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže. [1](#sdfootnote1anc)Jan Zobec v:Lovro Šturm (ur.), Komentar ustave Republike Slovenije, dopolnitev - A, Fakulteta za državne in evropske študije, 2011, stran 452-453. [2](#sdfootnote2anc)O tem, kdaj mora zakonodajalec v zakonu, ki ureja omejitev lastninskih upravičenj, predvideti nadomestilo, se je Ustavno sodišče izreklo v zadevi U-I-133/13, U-I-134/13, tč.16-18. [3](#sdfootnote3anc)Po 43. členu ZZDej, veljavnim pred sporno spremembo, so se namreč v pogodbi o koncesiji določili predvsem: - vrsta zdravstvene dejavnosti, - obseg izvajanja javne službe, - začetek izvajanja koncesije, - _rok za odpoved koncesije_, sredstva, ki jih za opravljanje javne službe zagotavlja koncedent, pri čemer zakon ne določa, da s pogodbo ni mogoče določite, da je koncedent ne more odpovedati.

[4](#sdfootnote4anc)Glej U-I-51/95 tč 5.in 6., U-151/15 tč.18, U-I-91/15 tč.37. [5](#sdfootnote5anc)Glej U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021 in v opombi 4. navedene odločitve Ustavnega sodišča. [6](#sdfootnote6anc)Renata Zagradišnik v: Lovro Šturm (ur.), Komentar ustave Republike Slovenije, dopolnitev - A, Fakulteta za državne in evropske študije, 2011, stran 1037- 1040. [7](#sdfootnote7anc)Enako kot opomba 2, stran 1041 - 1042. [8](#sdfootnote8anc)Glej predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (EVA 2015-2711-0033), stran 15 in 16.