Jedro

Na določbe Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in sveta z dne 26. junija 2013 (Procesna direktiva) in z njo povezano prakso Sodišča EU se je mogoče opreti glede vprašanja, ali so nacionalni procesni standardi dovolj visoki oziroma ali dosegajo standarde iz Procesne direktive, ni pa mogoče z njimi utemeljiti nižanja morebitnih višjih nacionalnih standardov na raven standardov iz Procesne direktive. V obravnavani zadevi to pomeni, da je bilo sodišče prve stopnje pri odločitvi o opustitvi glavne obravnave najprej dolžno uporabiti nacionalne pravne vire, šele v primeru, če bi ti viri ne dosegali standardov Procesne direktive, pa bi imelo podlago za morebitno presojo neposrednega učinka te direktive.

Pravica do glavne obravnave sicer ni absolutna, vendar pa Upravno sodišče lahko opusti njeno izvedbo samo v primerih, ki jih izrecno določa zakon, opirajoč se na ustavnoskladno razlago take zakonske določbe in ob upoštevanju pravnega načela, da je izjeme od uresničevanja človekovih pravic treba razlagati restriktivno.

Vrhovno sodišče ugotavlja, da Upravno sodišče v obrazložitvi izpodbijane sodbe ni jasno in izrecno ter v skladu z zakonsko prepisanimi izjemami obrazložilo, zakaj ni opravilo glavne obravnave. Pri tem Vrhovno sodišče posebej poudarja, da to ne pomeni, da v zadevah, kot je obravnavana, ni mogoča zakonita opustitev glavne obravnave, vendar opozarja na ustrezno navedbo razlogov za to.

Izrek

Pritožbi se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1176/2022-8 z dne 19. 9. 2022 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v nov postopek.

Obrazložitev

1. Tožnik je vložil tožbo zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, št. 2142-3794/2022/4 (1222-12) z dne 29. 8. 2022, s katero je tožena stranka odločila: da se tožnikova prošnja za priznanje mednarodne zaščite zavrne kot očitno neutemeljena; mu določila desetdnevni rok za prostovoljni odhod z območja Republike Slovenije, držav članic Evropske unije in držav pogodbenic Konvencije o izvajanju schengenskega sporazuma z dne 14. junija 1985; da se ga po poteku tega roka z navedenih območij odstrani, če jih ne zapusti prostovoljno; mu določila prepoved vstopa na navedena območja za obdobje enega leta, ki pa se ne izvrši, če območja zapusti v postavljenem prostovoljnem roku za odhod. Skupaj s tožbo je vložil tudi zahtevo za izdajo odložilne začasne odredbe.

2. Sodišče prve stopnje je tožbo zavrnilo z izpodbijano sodbo (I. točka izreka), zahtevo za izdajo začasne odredbe pa s sklepom (II. točka izreka).

3. Sodišče prve stopnje se je v obrazložitvi sklicevalo na razloge izpodbijane odločbe, ob tem pa je navedlo še, da pavšalne tožbene navedbe, da policisti v Maroku ne spoštujejo ljudi in da ga je policija pri nezakonitem prehodu maroške državne meje pretepla, niso vezane na katerikoli razlog za preganjanje iz 27. člena Zakona o mednarodni zaščiti (ZMZ-1) oziroma na kakršnokoli dejavnost, ki bi jo bilo mogoče povezati z razlogi za preganjanje. Tudi korupcija, ki jo je tožnik zatrjeval z navedbo, da je moral dati policistom 10,00 EUR, da so ga pustili pri miru, ker mu drugače niso dovolili prodajanja izdelkov na trgu, po presoji sodišča prve stopnje nima potrebne povezave s statusom begunca niti z resno škodo. S svojimi težavami v izvorni državi ni povezal niti pripadnosti etnični skupni Berberov, zato tožena stranka ni bila obvezana oceniti morebitnega preganjanja te etnične skupine v delu Maroka, kjer je živel. Kot neutemeljene je sodišče prve stopnje zavrnilo tudi tožbene navedbe o revščini, saj ne dosegajo praga resne škode v smislu nečloveškega ravnanja, tožnik pa ni zatrjeval, da so bili ti pogoji za preživljanje namerno povzročeni njemu oziroma skupini, ki ji pripada.

4. Sodišče prve stopnje v nadaljevanju navaja, da je o zadevi odločilo na seji, brez glavne obravnave. Oprlo se je lahko na vpogled v spis, saj je bil v upravnem postopku dovolj dobro opravljen osebni razgovor, ki je potekal v prisotnosti pooblaščenca iz PIC, sledil pa je krajšemu razgovoru s tožnikom ob podaji prošnje. Sodišče prve stopnje se pri tem sklicuje na prvi odstavek 59. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) v zvezi s tretjim odstavkom 46. člena Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in sveta z dne 26. junija 2013 (Procesna direktiva) v zvezi z 47. členom Listine o človekovih pravicah EU ter sodno prakso Sodišča EU1 in Evropskega sodišča za človekove pravice.2 Dodaja še, da je bilo dejansko stanje v upravnem postopku pravilno ugotovljeno in da je bil napravljen tudi pravilni sklep o dejanskem stanju (drugi odstavek 71. člena ZMZ-1).

5. Zoper I. točko izreka navedene sodne odločbe (v nadaljevanju izpodbijana sodba) je tožnik (v nadaljevanju pritožnik) vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Zatrjuje procesno kršitev pravil upravnega spora in posledično zmotno uporabo materialnega prava ter zmotno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, ker ni bila opravljena glavna obravnava, na kateri bi bil zaslišan. Meni, da gre za kršitev 22. člena Ustave RS in se sklicuje na stališča Vrhovnega sodišča v sodbi X Ips 22/2020, zlasti glede tega, da izvedba glavne obravnave ni namenjena le izvajanju dokazov, temveč tudi omogočanju strankam, da se srečata v procesno enakopravnem razmerju z namenom zbiranja procesnega gradiva na podlagi neposrednega ustnega in javnega obravnavanja. Ne strinja se z ugotovitvijo sodišča prve stopnje, da je bil osebni razgovor opravljen „dovolj dobro“ in navaja, da je pooblaščenec sledil le manjšemu delu tega razgovora, pred razgovorom pa sploh ni imel možnosti pogovora z njim v navzočnosti tolmača. 6. Po pritožnikovem mnenju bi bilo mogoče z zaslišanjem na glavni obravnavi razčistiti ali pritožnik kot oseba, ki je skoraj nepismena, razume, v katerih primerih je upravičen do mednarodne zaščite. Zaradi njegove neizobraženosti mu namreč ni mogoče očitati, da ni povezal svojih „težav“ s pripadnostjo Berberom na konkreten način. Tako mu ni bila dana možnost, da izkaže, da v izvorni državi ni zagotovila o preprečitvi ekstremne revščine ter stalnega nasilja na ulici in tega, da ni perspektive izboljšanja stanja. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v nov postopek oziroma izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi ugodi.

7. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

8. Pritožba je utemeljena.

9. Pritožbene navedbe se nanašajo izključno na ravnanje sodišča prve stopnje, ki je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, in na posledice tega ravnanja glede pravilnosti in celovitosti ugotovitve dejanskega stanja. Zato se tudi presoja Vrhovnega sodišča kot pritožbenega sodišča osredotoča na te okoliščine.

10. Sodišče prve stopnje se je glede pravne podlage za opustitev glavne obravnave oprlo skoraj izključno na določbe Procesne direktive in z njo povezano sodno prakso Sodišča EU. Vendar pa je po presoji Vrhovnega sodišča pri uporabi teh pravnih podlag treba upoštevati,3 da Procesna direktiva državam članicam EU ne onemogoča „sprejetja ali ohranjanja“ ugodnejših določb (14. uvodni recital), kar pomeni, da je treba njene določbe razumeti kot minimalne procesne standarde in ne kot oviro za določitev višjih standardov v okviru nacionalne procesne avtonomije.4 Enako izhaja tudi iz sodbe Sodišča EU v zadevi C-348/16, na katero se sklicuje sodišče prve stopnje, saj se ta sodba nanaša na vprašanje skladnosti nacionalne ureditve, po kateri sodišču v določenih okoliščinah ni treba zaslišati prosilca, z določbami Procesne direktive.5

11. Na določbe Procesne direktive in z njo povezano prakso Sodišča EU se je torej mogoče opreti glede vprašanja, ali so nacionalni procesni standardi dovolj visoki oziroma ali dosegajo standarde iz Procesne direktive, ni pa mogoče z njimi utemeljiti nižanja morebitnih višjih nacionalnih standardov na raven standardov iz Procesne direktive. V obravnavani zadevi to pomeni, da je bilo sodišče prve stopnje pri odločitvi o opustitvi glavne obravnave najprej dolžno uporabiti nacionalne pravne vire, šele v primeru, če bi ti viri ne dosegali standardov Procesne direktive, pa bi imelo podlago za morebitno presojo neposrednega učinka te direktive.6 Pritožnik se zato utemeljeno sklicuje na stališča Vrhovnega sodišča o razlagi določb ZUS-1, ki se nanašajo na opustitev glavne obravnave, iz sodbe X Ips 22/2020 (ki so bila dopolnjena in nadgrajena še v več nadaljnjih odločbah VS).

12. Zahteva po javni glavni obravnavi pred sodiščem, pred katerim se odloča ne le o pravnih, temveč v celoti tudi o dejanskih vprašanjih, po teh stališčih izhaja iz 22. člena Ustave. Vsako odstopanje od njene izvedbe po vsebini pomeni poseg v človekovo pravico iz 22. člena Ustave. Zato mora biti predmet izrecne ustavnoskladne zakonske ureditve in kot izjema tudi restriktivno interpretirano v sodni praksi.7 Sodišče po presoji Ustavnega sodišča ne more sprejeti ustavnoskladne in zakonite odločitve v posameznem sporu brez glavne obravnave, če mora poprej pravilno ugotoviti upoštevna, med strankami navadno sporna dejstva glede na vse okoliščine posameznega primera.8

13. Pravica do glavne obravnave sicer ni absolutna, vendar pa Upravno sodišče lahko opusti njeno izvedbo samo v primerih, ki jih izrecno določa zakon, opirajoč se na ustavnoskladno razlago take zakonske določbe in ob upoštevanju pravnega načela, da je izjeme od uresničevanja človekovih pravic treba razlagati restriktivno.9 Vrhovno sodišče je tako že poudarilo, da Upravno sodišče s tem, ko v primeru spornega dejanskega stanja ne izvede glavne obravnave, bistveno krši določbe postopka v upravnem sporu in nedopustno posega v pravice strank do glavne obravnave iz 22. člena Ustave. Če pa so podani ustavno dopustni in zakonsko predpisani izjemni razlogi, da glavne obravnave ne izvede, mora sodišče to v svoji sodbi jasno in izrecno obrazložiti. Iz te obrazložitve mora izhajati obstoj izjemnih okoliščin, zaradi katerih v konkretni zadevi izvedba glavne obravnave ni potrebna.10

14. Poleg sklicevanja na sodno prakso Sodišča EU in Evropskega sodišča za človekove pravice, ki po zapisanem (glej 10. in 11. točko te obrazložitve) ne more biti podlaga za opustitev glavne obravnave, je Upravno sodišče to opustitev v obravnavani zadevi obrazložilo zgolj z navedbo prvega odstavka 59. člena ZUS-1. Ta določba sodišču omogoča odločanje brez glavne obravnave, če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno. Poleg tega je sodišče še zavrnilo predlog za zaslišanje pritožnika in to obrazložilo s „stopnjo prepričljivosti in konkretiziranosti dokaznega predloga“ v povezavi z možnostjo odločitve na podlagi vpogleda v spis.

15. Ti razlogi sami zase po presoji Vrhovnega sodišča sicer ne ustrezajo standardu „jasne in izrecne“ obrazložitve, vendar pa je Vrhovno sodišče preizkusilo še, ali iz drugih delov obrazložitve izpodbijane sodbe izhajajo nadaljnji razlogi za opustitev glavne obravnave, ki bi bili sami zase ali v povezavi s prej navedenimi dovolj nedvoumni, da bi ustrezali temu standardu. V tem pogledu so bile posebej pomembne navedbe, da so bili tožbeni ugovori „šibki“ in da po presoji sodišča pritožnikove navedbe njegovemu zahtevku ne dajejo „teže v tem smislu“, da ni očitno neutemeljen.

16. Posebej zadnja od teh navedb bi lahko pomenila, da Upravno sodišče kot nesporne sprejema tudi vse pritožnikove navedbe, ki pa glede na materialnopravno ureditev ne zadoščajo za ugoditev tožbenemu predlogu. Pritožnik namreč smiselno izpodbija predvsem presojo o tem, da v tožbi zatrjevana dejstva in okoliščine ne ustrezajo zakonski opredelitvi preganjanja, kar pomeni uporabo materialnega prava in ne pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja. V taki situaciji, ko stranka sicer formalno uveljavlja zmotno ali nepopolno ugotovitev dejanskega stanja, vendar ob tem ne navaja nobene (pravno pomembne) dejanske okoliščine, ki bi bila zmotno ali nepopolno ugotovljena, je načeloma možna tudi odločitev brez glavne obravnave.11

17. Vendar pa se sodišče v nadaljevanju obrazložitve ukvarja z vsebino pritožnikovih navedb in se sklicuje na vsebino upravnega spisa oziroma na zapis pritožnikovega osebnega razgovora. To pomeni, da se vsaj formalno sklicuje na dokaze oziroma na njihovo vsebino, ne da bi jih izvedlo na glavni obravnavi oziroma ne da bi imel pritožnik možnost, da bi se o njihovi vsebini izjasnil. Na koncu sodišče tudi izrecno ugotovi, da je bilo dejansko stanje v upravnem postopku pravilno ugotovljeno. Taka situacija pa ni združljiva z ugotovitvijo o nespornem dejanskem stanju oziroma z ugotovitvijo, da pritožnik ne navaja ničesar, kar bi lahko pripeljalo do ugodilne sodbe (torej nobenih pravno pomembnih dejstev), temveč nasprotno, namreč da je sodišče dejansko stanje vsaj deloma štelo za sporno.

18. To pomeni, da ni izpolnjen že temeljni pogoj za opustitev glavne obravnave, ki je hkrati tudi edini, na katerega se Upravno sodišče v okviru nacionalne procesne ureditve izrecno sklicuje. Vrhovno sodišče zato ugotavlja, da Upravno sodišče v obrazložitvi izpodbijane sodbe ni jasno in izrecno ter v skladu z zakonsko prepisanimi izjemami obrazložilo, zakaj ni opravilo glavne obravnave. Pri tem Vrhovno sodišče posebej poudarja, da to ne pomeni, da v zadevah, kot je obravnavana, ni mogoča zakonita opustitev glavne obravnave, vendar opozarja na ustrezno navedbo razlogov za to. Ker opustitev navedbe teh razlogov pomeni absolutno bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu, je Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v nov postopek (77. člen ZUS-1).

1 Sodba v zadevi C-348/16 z dne 26. julija 2017. 2 ESČP je v zadevi Ramos Nunes de Carvalho E Sa proti Portugalski zavzelo stališče, da glavna obravnava ni potrebna v zadevah, kjer ni vprašljiva kredibilnost izpodbijanih dejstev, ki bi terjale opravo obravnave in ko lahko sodišče pravično in razumno odloči na podlagi vsebine spisa. Po drugi strani oprava obravnave ni potrebna v primeru, ko ne obstoji potreba po (ponovni) oceni ugotovljenih dejstev v predhodnem postopku. 3 Seveda poleg pravne narave direktive kot instrumenta prava EU, ki ni namenjen neposredni uporabi, temveč harmonizaciji ureditev držav članic. 4 V tem pogledu prim. tudi 29. in 30. točko obrazložitve sodbe v zadevi C-248/2016. 5 Prim. 23. točko obrazložitve sodbe v zadevi C-248/2016. 6 Prim. npr. sodbo Sodišča EU v zadevi Van Duyn v. Home Office (41/74) in nadaljnje. 7 Sklepi Vrhovnega sodišča X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020, X Ips 118/2020 z dne 13. 1. 2021 in X Ips 50/2021 z dne 25. 8. 2021. 8 Tako Ustavno sodišče v več svojih odločbah, glej npr. odločbe, št. Up-135/19, U-I-37/19 z dne 5. 6. 2019, Up-360/16 z dne 8. 6. 2020 in Up-685/19 z dne 9. 11. 2021. 9 Prim. npr. sklepe Vrhovnega sodišča X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020, X Ips 59/2020 z dne 18. 11. 2020, 14. in 15. točka obrazložitve, in X Ips 64/2021 z dne 1. 12. 2021. 10 Odločba Ustavnega sodišča, št. Up-360/16, 14. točka obrazložitve. 11 Prim. sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 54/2021 z dne 24. 8. 2022.