29. 5. 2008

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Danijela Starmana in drugih, Koper, na seji 29. maja 2008

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 2. točke 3. člena Zakona o ustanovitvi občin in določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 108/06 – ur. p. b.) se zavrne.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudniki menijo, da Mestna občina Koper (v nadaljevanju MOK) ne ustreza ustavni zasnovi občine in zakonskim pogojem za ustanovitev. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-301/98 z dne 17. 9. 1998 ugotovilo, da je 2. točka 3. člena Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (v nadaljevanju ZUODNO), ki se nanaša na MOK, v neskladju z Ustavo. Določilo je rok enega leta za uskladitev ugotovljene neskladnosti z Ustavo. Ta je potekel že septembra 1999, odločba pa še ni uresničena. Pobudniki si ves čas prizadevajo za njeno izvršitev in menijo, da ni mogoče upoštevati stališč, da naj bi bila razdružitev MOK v nasprotju z voljo njenih prebivalcev, saj so odločbe Ustavnega sodišča obvezne. Zaradi z Ustavo neskladnega stanja naj bi bil sporen tudi mandat organov MOK. Zakon o razpisu rednih lokalnih volitev v organe Mestne občine Koper (Uradni list RS, št. 53/99 – ZRLVKP) naj bi prav zaradi izvršitve navedene odločbe Ustavnega sodišča izjemoma predvidel, da se postopki za ustanovitev novih občin na območju MOK lahko izvedejo tudi večkrat. Nespoštovanje odločb Ustavnega sodišča naj bi terjalo uporabo načela stopnjevanja sankcij, zlasti v primerih, ko za uresničitev ni prave politične volje. To naj bi v tem primeru pomenilo, da bi moralo z Ustavo neskladni akt odpraviti Ustavno sodišče sámo, s tem pa Državni zbor prisiliti, da na območju MOK v šestih mesecih oblikuje občine, ki bodo skladne z njegovo odločbo. Zaradi neizvršene odločbe Ustavnega sodišča naj bi bilo kršeno načelo pravne države (2. člen Ustave), pa tudi načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), ker naj občani MOK ne bi mogli uživati enakih pravic pri uresničevanju 138. člena Ustave. Le 34 odstotkov občinskih svetnikov naj bi namreč imelo stalno prebivališče izven mesta Koper, čeprav izven mesta Koper živi 51 odstotkov prebivalstva MOK. Glede na to pobudniki predlagajo, naj Ustavno sodišče 2. točko 3. člena ZUODNO razveljavi, kar naj začne učinkovati šest mesecev po objavi odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

B. – I.

2.Iz dosedanje ustavnosodne presoje izhaja stališče, da ima pravni interes za vložitev pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti ZUODNO vsak prebivalec na spornem območju (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-183/94 z dne 9. 11. 1994, Uradni list RS, št. 73/94 in OdlUS III, 122). Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-301/98 z dne 17. 9. 1998 (Uradni list RS, št. 67/98 in OdlUS VII, 157) pobudo, ki jo je vložila Državljanska pobuda Slovenska Istra po Danijelu Starmanu, štelo kot pobudo Danijela Starmarna in drugih. Obravnavana pobuda je vložena na enak način, zato jo Ustavno sodišče šteje kot pobudo Danijela Starmarna in drugih prebivalcev na spornem območju, ki s tem izkazujejo pravni interes.

B. – II.

3.Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-301/98:

1.ugotovilo, da je 2. točka 3. člena ZUODNO v neskladju z Ustavo,

2.določilo, da mora Državni zbor najkasneje v enem letu po uveljavitvi te odločbe spremeniti in dopolniti ZUODNO tako, da bodo na območju sedanje MOK ustanovljene občine v skladu z Ustavo,

3.ter odločilo, da se organom MOK podaljša mandat do nastopa mandata organov novih občin, ki bodo ustanovljene v skladu z drugo točko tega izreka.

Odločba je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 67/98 z dne 2. 10 1998, kar pomeni, da je ob smiselni uporabi 43. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS) rok za uskladitev z Ustavo potekel 3. 10. 1999. Državni zbor v tem času ugotovljenih neskladnosti z Ustavo ni odpravil.

4.O ustavnosti območja MOK je Ustavno sodišče odločalo najprej v zvezi z določitvijo referendumskih območij za ustanovitev občin glede na nov ustavni koncept lokalne samouprave. V odločbi št. U-I-90/94 z dne 20. 5. 1994 (Uradni list RS, št. 22/94 in OdlUS III, 53) je ugotovilo, da je referendumsko območje za ustanovitev občine Koper "po predvidenem teritorialnem obsegu, številu vključenih naselij in prebivalcev in po posledični notranji heterogenosti tako močno in očitno odstopa od ustavno določenega koncepta občin, da ne ustreza območju, na katerem bi bilo mogoče ustanoviti eno občino". Razveljavilo je 73. točko prvega poglavja Odloka o določitvi referendumskih območij za ustanovitev občin (Uradni list RS, št. 22/94).

5.Ustavno sodišče je nato v zvezi z zakonom, s katerim so bile glede na opravljene referendume ustanovljene občine, izdalo ugotovitveno odločbo št. U-I-183/94. Ugotovilo je protiustavnost 2. in 3. člena ZUODNO in naložilo Državnemu zboru, naj protiustavnost odpravi najkasneje šest mesecev pred razpisom naslednjih lokalnih volitev. V obrazložitvi (B. – VI., točka 1 in 2) je navedlo, da se ni odločilo za razveljavitev posameznih točk 2. in 3. člena ZUODNO (v katerih so bila opredeljena območja posameznih občin oziroma mestnih občin) glede na nujnost hkratne uveljavitve Ustave na področju lokalne samouprave v vsej Sloveniji zaradi načela pravne varnosti kot tudi zaradi možnosti prenosa državnih funkcij na občine in zaradi sprejemanja nove področne zakonodaje v sferi javnih služb. Navedlo je tudi, da "ima lokalna samouprava po ustavnem konceptu poleg teritorialnega še druge aspekte, zlasti pristojnostnega in upravljavskega. S tehtanjem ustavno varovanih dobrin, ki bi bile prizadete na spornih območjih (med katerimi je bila tudi MOK) s takšno ali drugačno njegovo odločitvijo, je ugotovilo, da bi razveljavitev ZUODNO pomenila, da na spornih območjih ne bi bilo mogoče opraviti volitev v nove organe, s potekom roka, s katerim je bil z Ustavnim zakonom podaljšan mandat sedanjim občinskim organom, pa bi tako nastala pravna praznina. Odlaganje oblikovanja občin še na čas po izteku z Ustavnim zakonom podaljšanega roka bi bilo še manj v skladu z Ustavo kot takojšnje volitve novega občinskega sveta - pa čeprav v občine, ki niso v celoti skladne z ustavnim konceptom lokalne samouprave, vendar kljub vsemu bolj kot stare občine, ki izvirajo iz sistema in pojmovanja občine kot komune. Ustanovitev občin je bistven pogoj za uveljavitev lokalne samouprave v Sloveniji, vendar pa je oblikovanje občin, vključno z mestnimi občinami, proces, v katerem se bodo le-te po njihovi ustanovitvi še naprej oblikovale v smeri k čim bolj naravnim in funkcionalnim celotam, seveda ob upoštevanju zakonskih meril. Ustavno sodišče je hkrati ocenilo, da je predvsem "naloga zakonodajalca, da v okviru lastne pristojnosti presodi, kako bo uporabil zakonite kriterije za ustanovitev občin sorazmerno in kompleksno ter v okviru ustavne zasnove občine tako, da bo odpravil ugotovljene neskladnosti z Ustavo v skladu z razlogi te odločbe." Glede na navedene razloge je Ustavno sodišče ocenilo, da so izpolnjeni pogoji za izdajo ugotovitvene odločbe v skladu z 48. členom Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS-94).

6.V odločbi št. U-I-301/98 je Ustavno sodišče navedlo, da v celoti ostaja na stališčih, ki jih je glede MOK zavzelo v prej navedenih odločbah, in za 2. točko 3. člena ZUODNO ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo. V obrazložitvi je navedlo (11. točka), da "merila za ustanovitev občine iz drugega odstavka 139. člena Ustave sicer dajejo dokaj širok prostor lastne presoje zakonodajalcu, vendar tako očitnih odstopanj kot v primeru MOK ne dopuščajo. Protiustavnosti območja MOK ne spremeni dejstvo, da so se volivci na referendumskih območjih izrekli zoper nove občine Ankaran - Škofije, Dekani in Šmarje Marezige. Tudi Zakon o postopku za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij (Uradni list RS, št. 44/96 – ZPUODO) omogoča ustanovitev občine ne glede na izid referenduma. Ta zakon v 26. členu sicer določa, da se z zakonom lahko ustanovi občina oziroma spremenijo območja občin, če se je za to na ustreznih referendumskih območjih izrekla večina volivcev, ki so glasovali, vendar dopušča tudi izjemo: ne glede na navedeno določbo se z zakonom lahko ustanovi občina oziroma spremenijo območja občin, če Državni zbor oceni, da je potrebno območja občin uskladiti s pogoji, ki jih določata ustava in zakon.

7.Pritrditi je treba pobudniku, da zakonodajalec z nespoštovanjem odločbe Ustavnega sodišča in s tem z dopustitvijo nadaljnjega obstoja že ugotovljene neskladnosti z Ustavo krši načelo pravne države iz 2. člena Ustave in načelo delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave. Državni zbor mora zato ugotovljeno neustavnost čim prej odpraviti. Ne glede na odmaknjenost odločitev Ustavnega sodišča v zadevah št. U-I-183/94 in št. U-I-301/98 tedaj ugotovljeni razlogi, zaradi katerih je bila izdana ugotovitvena odločba, še vedno obstajajo. Ti so zlasti v tem, da bi lahko zaradi razveljavitve ustanovitve občine, čeprav sedaj iz drugih okoliščin, nastala pravna praznina, kakor tudi, da je ustanovitev občin bistven pogoj za uveljavitev lokalne samouprave v Sloveniji, oblikovanje občin, vključno z mestnimi občinami, pa proces, v katerem se bodo le-te po njihovi ustanovitvi še naprej oblikovale v smeri k čim bolj naravnim in funkcionalnim celotam, seveda ob upoštevanju zakonskih meril. Ustavno sodišče je pri svojih odločitvah vezano na Ustavo in zakon. Zato v obravnavani zadevi ne more sprejeti drugačne odločitve.

8.Ne samo ustanovitev, tudi obstoj občine je bistven pogoj za zagotovitev lokalne samouprave (9. in 138. člen Ustave). Republika Slovenija je obstoj lokalnih oblasti z demokratično postavljenimi telesi odločanja in z veliko stopnjo avtonomije glede njihovih pristojnosti, ter zagotovitvijo sredstev in virov za izvajanje teh pristojnosti sprejela tudi kot mednarodno pravno obveznost z ratifikacijo Evropske listine lokalne samouprave (Uradni list RS, MP, št. 15/96 – MELLS). Ustavne in mednarodnopravne obveznosti države je treba upoštevati tudi pri izvrševanju odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-301/98. Potek izvršitve te odločbe mora glede na to omogočati zagotovitev lokalne samouprave na celotnem območju države. Zato ni mogoče dopustiti razveljavitve ustanovitve občine. S tem se odvzame tudi vsebina občine, torej občinske pristojnosti, prebivalcem pa onemogoči uresničevanje pravice do lokalne samouprave iz 138. člena Ustave, pa tudi vseh drugih pravic, ki se zagotavljajo v tem okviru, zato bi bilo s tem kršeno tudi načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Pobudniki so sicer predlagali, naj bi razveljavitev začela učinkovati šele po preteku šestih mesecev od objave odločbe Ustavnega sodišča v Uradnem listu Republike Slovenije. Vendar pa to ne pomeni, da, upoštevaje potrebna opravila v postopku za ustanovitev nove občine, do razveljavitve ustanovitve občine dejansko ne bi prišlo. Tako stanje bi povzročilo še obširnejše protiustavne posledice, kot ga povzroča z Ustavo neskladno stanje zaradi neizvršene odločbe Ustavnega sodišča v zvezi z območjem MOK. Pravice pobudnikov, katerih kršitev s to pobudo zatrjujejo, pa bi bile v takem primeru v celoti izvotljene. Glede na to je uresničitev odločbe Ustavnega sodišča treba doseči z ustanovitvijo novih občin na območju MOK v skladu s postopkom, kot ga za ustanovitev nove občine predvideva zakon.

9.Pri tem je treba tudi upoštevati, da je z Zakonom o spremembah in dopolnitvah zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/05 – ZLS-M) postopek za ustanovitev občine ali za spremembo njenega območja na novo določen in da je z uveljavitvijo tega zakona prenehal veljati Zakon o postopku za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij (Uradni list RS, št. 44/96 – ZPUODO). Ustanovitev občine je tako urejena v 12. členu Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 100/05 – ur. p. b. in 60/07 – ZLS).

10.Iz ustavnosodne presoje izhaja stališče, da je treba pobudo za začetek postopka za ponovno oceno ustavnosti predpisa, glede katerega je bila izdana, ne pa tudi izvršena ugotovitvena odločba Ustavnega sodišča, zavrniti, kadar je s ponovno pobudo predlagana razveljavitev izpodbijanega predpisa, pa še vedno obstajajo razlogi, zaradi katerih je Ustavno sodišče izdalo ugotovitveno odločbo na podlagi 48. člena ZUstS-94 (glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-168/97 z dne 3. 7. 1997, OdlUS VI, 103).

11.Ustavno sodišče je že odločilo, da je območje MOK v neskladju z Ustavo, potek roka za odpravo ugotovljenih neskladnosti z Ustavo pa na to odločitev na vpliva. Ker še vedno obstajajo razlogi, zaradi katerih izpodbijane določbe ZUODNO v zvezi z območjem MOK ni mogoče razveljaviti, je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 2. točke 3. člena ZUODNO kot neutemeljeno zavrnilo.

C.

12.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Sklep je sprejelo soglasno.

Jože Tratnik Predsednik

Člen 12 ZLS se glasi: "(1) Območje občine obsega območje naselja ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev. (2) Območje občine je določeno z zakonom o ustanovitvi občine. (3) Območje občine se lahko spremeni oziroma nova občina se lahko ustanovi z zakonom po opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev. (4) Z zakonom, s katerim se ustanovi nova občina se določi njeno območje, ime in sedež, število članov prvega občinskega sveta in druge zadeve, pomembne za konstituiranje občine.