Jedro

Tožena stranka je nepravilno uporabila materialno pravo in sicer načelo medsebojnega zaupanja med državami članicami EU iz določil členov 2 in 4(3) Pogodbe EU oziroma ni uporabila Protokola št. 24 k Temeljnim pogodbam EU in tudi ni dala tožniku možnosti, da bi se pred uradno osebo organa, ki je pristojen za odločanje o prošnji za mednarodno zaščito, izrekel o razlogih, zaradi katerih naj bi ga bilo strah pred preganjanjem v izvorni državi, s čimer je kršila tudi njegovo pravico do izjave oziroma obrambe kot splošnega pravnega načela v pravu EU.

Izrek

Tožbi se ugodi in se izpodbijani sklep št. 2142-1472/2021/3 (122-16) z dne 13. 7. 2021 odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka zavrgla namero tožnika za vložitev prošnje za priznanje mednarodne zaščite. V obrazložitvi izpodbijanega akta tožena stranka pravi, da je A. A. dne 12. 7. 2021 na Policijski postaji za izravnalne ukrepe Ljubljana podal izjavo, iz katere izhaja, da želi v Republiki Sloveniji zaprositi za mednarodno zaščito. Iz izjave o podani nameri za mednarodno zaščito izhaja, da je na Poljskem preganjan s strani policije zaradi političnih razlogov, saj naj bi imel zaupne podatke glede potresa v letu 2019, ki se je zgodil v njegovem domačem kraju B. in še drugje po Evropi, povzročilo pa naj bi ga kopanje premoga. Med potresom se je uničila tudi njegova hiša. Potres je želel prijaviti na sodišče, vendar pa so prijavo zavrnili, saj bi to povzročilo zaprtje rudnika. Vodja, ki je bil odgovoren za kopanje rudnika, mu je grozil, da ga bodo ubili, če bo prišlo do zaprtja rudnika. Policiji groženj ni prijavil, saj je imel informacije, da obstajajo ljudje, ki za denar ubijajo. V svojo državo se ne želi več vrniti, saj se boji, da bi ga ubili zaradi informacij, ki jih ima, zato je v Republiki Sloveniji podal namero za priznanje mednarodne zaščite. Vlagatelj namere je na omenjeni policijski postaji izkazal svojo identiteto.

2. Tožena stranka pravi, da mora po prejemu zahteve za začetek upravnega postopka le-to najprej preizkusiti, če stvar, na katero se vloga nanaša, ni upravna zadeva (1. točka), če vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma če po zakonu ne more biti stranka (2. točka). ZMZ-1 v 10. točki 2. člena določa, da je vlagatelj namere državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, ki je v Republiki Sloveniji in je pred uradnimi organi izrazil namero podati prošnjo za mednarodno zaščito. Poleg tega je v 11. točki istega člena določeno, da je prosilec ali prosilka prosilec za mednarodno zaščito ali prosilka za mednarodno zaščito, ki je državljan tretje države ali oseba brez državljanstva in ki je v Republiki Sloveniji podal prošnjo za mednarodno zaščito. V 13. točki istega člena je določeno, da je tretja država tista, ki ni članica Evropske unije. Nadalje pa 14. točka istega člena določa, da je državljan Evropske unije ali državljanka Evropske unije oseba, ki ima državljanstvo vsaj ene od držav članic Evropske unije.

3. Ministrstvo za notranje zadeve Republike Slovenije ugotavlja, da je vlagatelj namere državljan Republike Poljske. Iz tega razloga pristojni organ njegove prošnje za mednarodno zaščito ni vsebinsko obravnaval. Tožena stranka je vlogo tožnika v skladu z 2. točko prvega odstavka 129. člena ZUP zavrgla.

4. V tožbi tožnik pravi, da je tožena stranka napačno uporabila materialno pravo, ko je navedla, da tožnik ne more biti stranka v postopku. Iz določb ZMZ-1 to ne izhaja, saj ZMZ-1 podajo prošenj za mednarodno zaščito državljanov držav članic EU ne ureja. Ker ZMZ-1 tovrstne situacije ne ureja, je potrebno v skladu z 8. členom Ustave RS neposredno uporabiti Protokol (št. 24) o azilu za državljane držav članic Evropske unije, ki je del Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju: Protokol) in ne določb ZUP. Protokol določa primere, v katerih se lahko vsaka prošnja za azil, ki jo vloži državljan ene od držav članic, v drugi državi članici upošteva ali sprejme v postopek mednarodne zaščite. V točki d) je navedeno, da se prošnja upošteva ali sprejme v postopek v primeru, _»če država članica sprejme enostranski sklep glede prošnje državljana druge države članice; v takšnem primeru se nemudoma obvesti Svet; pri obravnavanju prošnje se izhaja iz domneve, da je očitno neutemeljena, ne da bi pri tem kakor koli in ne glede na primer vplivali na pristojnost odločanja države članice.«_ Iz Protokola je tako razvidno, da lahko posamezniki kljub zaupanju med državami članicami, na podlagi katerega se le-te med seboj obravnavajo kot varne izvorne države, vložijo prošnjo za mednarodno zaščito v drugi državi članici.

5. Protokol določa primere, v katerih se lahko vsaka prošnja za azil upošteva ali sprejme v postopek. Iz Protokola tako ne izhaja, da se namera državljanov držav EU zavrže, ne da bi imeli možnost podati prošnjo za mednarodno zaščito. Zavrženje namere za mednarodno zaščito ne omogoča niti ZMZ-1. Zavrženje namere ne da bi imel tožnik možnost podati prošnjo za mednarodno zaščito je tudi v nasprotju z Ženevsko konvencijo o statusu beguncev. S tem, ko je tožena stranka zavrgla tožnikovo namero za podajo prošnje za mednarodno zaščito, mu je onemogočila dostop do azilnega postopka in je s tem kršila njegovo pravico do azila, ki je, poleg navedenega, ustavno varovana pravica.

6. Brez podaje prošnje za mednarodno zaščito tožena stranka ne more ugotoviti dejanskega stanja, na podlagi katerega bi lahko sprejela enostranski sklep, v skladu s točko d) Protokola, da bo prošnjo tožnika sprejela v obravnavo. Iz določbe točke d) tudi izhaja, da bi morala tožena stranka na podlagi namere tožnika le temu omogočiti podajo prošnje ter jo obravnavati kot očitno neutemeljeno, v kolikor tožnik ne bi dokazal nasprotno. Vendar pa tožena stranka postopka mednarodne zaščite sploh ni začela, zaradi česar tožnik ni imel možnosti, da navede dejstva in okoliščine, ki so pomembne za obravnavo upravičenosti do statusa mednarodne zaščite.

7. Tožnik se sklicuje na odločbo Upravnega sodišča RS št. I U 320/2020-7 z dne 12.3.2020, kjer je sodišče v podobnem primeru zapisalo: _»Za obravnavano zadevo je bistvena določba 42. člena ZUP, po kateri je stranka v upravnem postopku lahko vsaka fizična oseba in pravna oseba zasebnega ali javnega prava, na katere zahtevo je začet postopek ali zoper katero teče postopek. Gre torej za opredelitev stranke v formalnem (procesnem) smislu, ne pa v materialnem smislu. Vloge tožnika kot fizične osebe, na zahtevo katerega je v obravnavanem primeru začet postopek, zato ni mogoče zavreči na podlagi navedene določbe 2. točke prvega odstavka 129 člena ZUP, niti te možnosti, da organ zavrže namero za vložitev prošnje za mednarodno zaščito, ne določa ZMZ-1 ali sekundarno pravo EU na področju azila.«_

8. Predlaga, da sodišče sklep odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

9. V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da je po mnenju tožeče stranke potrebno, glede na to, da ZMZ-1 tega ne ureja, v predmetni zadevi v skladu z 8. členom Ustave Republike Slovenije neposredno uporabiti Protokol št. 24 o azilu za državljane držav članic Evropske unije in ne določb Zakona o splošnem upravnem postopku. Tožena stranka pojasnjuje, da Protokol določa, da se glede azilnih zadev države članice Evropske unije obravnavajo kot varne izvorne države, zato se lahko prošnja za mednarodno zaščito, ki jo vloži državljan ene od držav članic Evropske unije, sprejme v postopek le v izjemnih primerih, predvidenih v Protokolu. V primeru tožeče stranke ta Protokol ni relevanten. Tožeča stranka namreč pri podaji svoje namere ni uveljavljala nobenega od izjemnih primerov, predvidenih v Protokolu, v skladu s katerimi bi tožena stranka morala začeti postopek kljub temu, da je tožeča stranka državljanka države članice Evropske unije. Iz tega razloga navedeno ne more vplivati na odločitev tožene stranke. Takšno stališče je v podobni zadevi zavzelo tudi naslovno sodišče v sodbi št. I U 1907/2020-11 z 18. 12. 2020. 10. Tožeča stranka se sklicuje na sodbo naslovnega sodišča št. I U 320/2020-7 z 12. 3. 2020. Tožena stranka izpostavlja, da se navedena sodba naslovnega sodišča nanaša na zadevo, v kateri je imel prosilec za mednarodno zaščito dvojno državljanstvo in sicer državljanstvo ene izmed držav članic Evropske unije in ene izmed tretjih držav. Sklicevanje na navedeno sodbo ne daje podlage za drugačno odločitev in je v konkretni zadevi povsem brezpredmetno, saj ima tožeča stranka izključno državljanstvo države članice Evropske unije.

11. Tožena stranka poudarja, da je pri izdaji izpodbijanega sklepa sledila uveljavljeni sodni praksi. Vrhovno sodišče Republike Slovenije je namreč v podobni zadevi že odločalo, in sicer s sodbo št. VS1011924 z dne 29. 7. 2009, s katero je odločilo, da državljan članice Evropske unije ne more biti stranka v postopku mednarodne zaščite. Vrhovno sodišče RS je v isti sodbi tudi ugotovilo, da iz določb prejšnjega ZMZ nedvoumno izhaja, da lahko prošnjo za mednarodno zaščito vloži zgolj državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, iz česar izhaja, da je prosilec za mednarodno zaščito lahko zgolj državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, tretja država pa je vsaka država, ki ni članica Evropske unije. Na podlagi omenjene sodbe in zgoraj obrazloženih določb v ZMZ-1 (6., 10., 13. in 14. točka 2. člena), ki določajo, kdo je vlagatelj namere, katera je tretja država, kdo je državljan Evropske unije in kaj je prošnja za mednarodno zaščito ter kdo jo lahko poda, je po stališču tožene stranke očitno, da je bilo v izpodbijanem sklepu pravilno uporabljeno materialno pravo.

12. Tožena stranka je prepričana, da bi Republika Poljska, ki je članica Evropske unije in posledično varna izvorna država, lahko tožečo stranko kot svojo državljanko zaščitila. Članstvo v Evropski uniji namreč zahteva zagotavljanje določenih standardov, kar pomeni, da so državljani držav članic s temi standardi in pravnim redom varovani že sami po sebi in ravno iz tega razloga ne morejo v drugi državi Evropske unije zaprositi za mednarodno zaščito. Zadostno stopnjo zaščite imajo namreč zagotovljeno že na podlagi svojega državljanstva.

13. V pripravljalni vlogi tožeča stranka pravi, da tožena stranka navaja, da tožnik pri podaji namere ni uveljavljal nobenega od izjemnih primerov, predvidenih v Protokolu št. 24. Uveljavljanje izjemnih primerov v postopku pred podajo prošnje, ki ga vodi policija in ne tožena stranka, ni mogoče, stranka pa si določbo napačno razlaga. Podajo namere in dejstva, ki jih tekom t.i. predhodnega postopka ugotavlja policija, ureja 42. člen ZMZ-1. Določba ne predvideva, da bi policija ugotavljala razloge, zaradi katerih je tožnik zapustil izvorno državo in bi lahko morebiti predstavljali izredne primere, zaradi katerih bi lahko tožena stranka, v skladu s Protokolom št. 24, tožnikovo prošnjo sprejela v postopek. Določba tega ne omogoča, saj policija za tovrstno presojo ni pristojna. Zato bi morala tovrstno presojo opraviti tožena stranka, kar pomeni, da bi morala tožniku omogočiti podajo prošnje za mednarodno zaščito, na podlagi katere bi presojala, ali bo z enostranskim sklepom tožnikovo prošnjo nadalje obravnavala v skladu s točko d) prvega odstavka Protokola. Tožnik namreč v postopku podaje namere še ni poučen o pravicah prosilcev za mednarodno zaščito ali o postopku mednarodne zaščite niti ni soočen z potekom postopka v njegovem primeru ali pozvan, da navede dejstva in okoliščine, ki bi bile za presojo uveljavljanja izjemnih primerov iz Protokola relevantne. Tožnik v postopku niti ni dolžan uveljavljati izjemnih primerov iz Protokola, ampak mora navesti dejstva in okoliščine glede razlogov, zaradi katerih je zapustil izvorno državo, na podlagi tega pa mora tožena stranka presoditi ali bo sprejela enostranski sklep glede obravnave tožnikove prošnje za mednarodno zaščito v skladu s točko d) prvega odstavka Protokola.

14. Tožena stranka nadalje navaja, da je sklicevanje tožeče na odločbo Upravnega sodišča RS št. I U 320/2020-7 z dne 12.3.2020 povsem brezpredmetno, saj ima tožeča stranka izključno državljanstvo države članice EU, medtem ko se cit. odločba nanaša na prosilca, ki je imel dvojno državljanstvo. Z navedenim se tožeča ne more strinjati, saj po mnenju tožeče v obeh zadevah bistveno vprašanje pravilne uporabe določb ZUP.

15. Tožba je utemeljena.

16. Po določbi člena 78(1) Pogodbe o delovanju EU (PDEU) Unija oblikuje skupno politiko o azilu, subsidiarni zaščiti in začasni zaščiti z namenom ponuditi ustrezen status vsem državljanom tretjih držav, ki potrebujejo mednarodno zaščito, in zagotoviti skladnost z načelom nevračanja. Ta politika mora biti v skladu z Ženevsko konvencijo z dne 28. julija 1951 in Protokolom z dne 31. januarja 1967 o statusu beguncev ter drugimi ustreznimi Pogodbami. Ta pravna okoliščina, da mora biti sekundarno pravo EU o mednarodni zaščiti in določbe domače zakonodaje države članice EU, ki prenašajo določbe sekundarnega prava EU v notranji pravni red, skladne z Ženevsko konvencijo o status beguncev, je potrjena s sodno prakso Sodišča EU.1

17. Ženevska konvencija o status beguncev nima omejitve, da državljan EU ne more biti prosilec za status begunca. Zato bi morala tožena stranka pred izdajo izpodbijanega akta za zagotovitev skladnosti pravil EU in ZMZ-1 o dostopu do mednarodne zaščite z Ženevsko konvencijo o status beguncev uporabiti Protokol št. 24 k Temeljnim pogodbam EU, ki v določenih primerih dopušča izjemo, da je tudi državljan druge države članice EU prosilec za mednarodno zaščito. Tožena stranka je to priznala (šele) v odgovoru na tožbo, kjer je navedla in utemeljevala to, kar sicer spada v obrazložitev akta, ki ga tožeča stranka izpodbija v tem upravnem sporu. Tožena stranka namreč šele v odgovoru na tožbo navaja, da tožnik ni navedel nobenega od izjemnih primerov, predvidenih v Protokolu št. 24. Po ustavljeni upravno-sodni praksi pa upravni organ ne more z vsebino v odgovoru na tožbo nadomestiti bistveni del obrazložitve, ki mora biti sestavni del upravnega akta (2., 3., 4. in 5. točka prvega odstavka 214. člena ZUP).

18. Poleg tega ima tožeča stranka tudi prav, ko navaja, da je tožena stranka v odgovoru na tožbo uporabila navedbe, ki jih je tožnik dal policistom, namesto da bi pred izdajo izpodbijanega akta tožnika zaslišala tožena stranka, ki je pristojni organ za odločanje o prošnji za mednarodno zaščito (prvi odstavek 9. člena in prvi odstavek 138. člena ZUP). To pomeni, da je tožena stranka nepravilno uporabila materialno pravo in sicer načelo medsebojnega zaupanja med državami članicami EU iz določil členov 2 in 4(3) Pogodbe EU oziroma ni uporabila Protokola št. 24 k Temeljnim pogodbam EU in tudi ni dala tožniku možnosti, da bi se pred uradno osebo organa, ki je pristojen za odločanje o prošnji za mednarodno zaščito, izrekel o razlogih, zaradi katerih naj bi ga bilo strah pred preganjanjem v izvorni državi, s čimer je kršila tudi njegovo pravico do izjave oziroma obrambe kot splošnega pravnega načela v pravu EU. Tožena stranka se ne more uspešno braniti s sklicevanjem na sodbo Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 281/2009 z dne 29. 7. 2009, kajti iz te sodbe ni razvidno, ali je tožena stranka tožniku dala možnost, da se brani in izjavi pred pristojnim organom za odločanje o prošnji za mednarodno zaščito, kakor tudi ni razvidno, kako oziroma če je tožena stranka v izpodbijanem aktu v zadevi I Up 281/2009 ugotovila (utemeljila), da tožnik kot podlago za svojo prošnjo ni uveljavljal nobenega izmed izjemnih primerov predvidenih v Protokolu št. 24. Poleg tega v času odločanja Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 281/2009, kjer je sicer šlo za nemškega državljana, poljski pravosodni sistem še ni bil predmet obravnave pred Sodiščem EU in Evropskim sodiščem za človekove pravice z vidika sistemskih pomanjkljivosti glede zagotavljanja pravice do neodvisnega in nepristranskega sojenja s strani z zakonom ustanovljenih sodišč, kar je v predmetni zadevi relevantno z vidika uporabe načela medsebojnega zaupanja med državami članicami EU.2

19. Na tej podlagi je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (4., 3. in 2. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku mora tožena stranka upoštevati pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in glede vodenja postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS1-).

20. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave na nejavni seji, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom. V takih primerih pa ima sodišče na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 izrecno pooblastilo, da lahko odloči tudi brez glavne obravnave.

21. Sodišče v tej zadevi ni odločalo o stroškovnem zahtevku iz naslednjega razloga:

22. Tožnika je v upravnem sporu zastopala svetovalka za begunce, svetovalci za begunce pa dajejo podporo in zagotavljajo pomoč „v postopkih“ po ZMZ-1 na Upravnem sodišču in na Vrhovnem sodišču (prvi odstavek 9. člena ZMZ-1). Svetovalci za begunce imajo pravico do nagrade za opravljeno delo in do povračila stroškov za opravljeno delo „v zvezi s postopki“ po ZMZ-1 med drugim na Upravnem sodišču (prvi odstavek 11. člena ZMZ-1), ta sredstva pa zagotavlja Ministrstvo za notranje zadeve na podlagi postopka iz četrtega in šestega odstavka 11. člena ZMZ-1. Upravno sodišče zato v tej zadevi ni odločalo o stroškovnem zahtevku tožeče stranke, kajti o tem odloča na prvi stopnji Ministrstvo za notranje zadeve, saj je v predmetni zadevi tožena stranka odločitev sprejela v zvezi s postopki po ZMZ-1. 1 Glej na primer: Abdulla, C-175/08, 2. 3. 2010, odst. 51-54; M in X X, C-391/16, 14. 5. 2019, odst. 80-83. 2 Glej mutatis mutandis: LM, C-216/18 PPU; X Y C-562/21 PPU.