U-I-32/95

30.3.1995

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude gospodarske družbe Perne d.o.o., Kranj, na seji dne 30.3.1995

s k l e n i l o :

1.Pobuda gospodarske družbe Perne d.o.o., Kranj, za oceno zakonitosti 10.,15.,16. in 17. člena Uredbe o koncesiji za gospodarsko izkoriščanje izvirske pitne vode iz predora Karavanke (Uradni list RS, št. 62/94) se sprejme.

2.Izvrševanje 15., 16. in 17. člena Uredbe se do končne odločitve začasno zadrži.

O b r a z l o ž i t e v

A.

Pobudnik je vložil pobudo za oceno zakonitosti v izreku tega sklepa navedenih členov Uredbe, ker meni, da niso v skladu z Zakonom o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 4/94 - v nadaljevanju: ZVO). Prvi odstavek 10. člena Uredbe naj ne bi bil v skladu z 9. točko 3. odstavka 23. člena ZVO, ker prepušča določitev cene koncesijski pogodbi, ZVO pa določa, da mora koncesijski akt vsebovati tudi plačilo za koncesijo. Členi 15,16 in 17 določajo, da se omenjena koncesija podeli na podlagi javnega razpisa, kar naj ne bi bilo v skladu z drugim stavkom tretjega odstavka 21. člena ZVO, ki izključuje javni razpis v primeru lokacijske pogojenosti, ki naj bi bila v obravnavanem primeru podana.

Predlaga tudi zadržanje izvajanja 15.,16. in 17. člena Uredbe do ugotovitve skladnosti z ZVO. Na podlagi teh členov je namreč Vlada objavila razpis za podelitev koncesije (Uradni list RS, št. 6-7/95), po katerem prijavni rok preteče 14.4. 1995.

Pobudnik navaja, da z nadaljevanjem razpisnega postopka obstaja utemeljena nevarnost, da podjetje Perne ne bi moglo zadostiti razpisnim pogojem, saj naj bi njegovo nesposobnost povzročile izpodbijane določbe Uredbe. Zaradi tega postopka naj bi bila namreč relativizirana investicija v obstoječo polnilnico, ki jo je pobudnik postavil na podlagi stare zakonodaje in veljavnih upravnih odločb, saj so se gospodarski družbi zaprli vsi finančni viri, dejavnost pa je morala začasno ustaviti.

Vlada pojasnjuje, da lokacijska pogojenost koncesije nastopi v primerih, ko se naravna dobrina, ki je predmet koncesije, nahaja na zemljišču, ki je v lasti potencialnega koncesionarja ali da ima na tem zemljišču kakšna druga lastninska upravičenja in izvaja gospodarsko dejavnost. Lokacijska pogojenost naj bi v obravnavanem primeru po mnenju Vlade ne bi bila podana. Glede plačila za koncesijo pa je mnenje Vlade, da ZVO ne določa vsebine koncesijskega akta taksativno in da je z določitvijo, da se bo plačilo določilo s koncesijsko pogodbo, zadoščeno zakonu.

Menijo, da izpodbijani členi Uredbe niso v nasprotju z ZVO, kakor tudi, da ni razlogov za zadržanje izvajanja v izreku navedenih členov Uredbe.

B.

Pobudnik izkazuje svoj pravni interes z dejstvom, da naj bi bil ponovno postavljen v položaj pridobivanja pravice do izkoriščanja vode. Izpodbijana Uredba naj bi praktično razveljavila soglasje, na podlagi katerega je imel pravico izkoriščati vodni izvir, in mu zaradi tega grozi prenehanje dejavnosti. S temi dejstvi pobudnik nedvomno izkazuje svoj pravni interes v skladu s 24. členom Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS), saj izpodbijane določbe Uredbe neposredno posegajo v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj.

V nadaljnjem postopku bo Ustavno sodišče ocenilo, ali so izpodbijane določbe Uredbe v skladu z ZVO.

Ustavno sodišče sme v skladu z 39. členom ZUstS do svoje končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev določb Uredbe, katerih zakonitost presoja, če bi zaradi njihovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive posledice. Z nadaljnjim postopkom izbire koncesionarja bi lahko nastale težko popravljive posledice za pobudnika. V primeru, da bi Ustavno sodišče ob meritornem presojanju spornih določb Uredbe ugotovilo, da te niso v skladu z ZVO in bi jih razveljavilo ali odpravilo, bi s tem odpadla pravna podlaga za izbor koncesionarja na javnem razpisu, ki je v teku in bi bil posledično tak izbor nezakonit.

Glede na vse navedeno je Ustavno sodišče sprejelo pobudo in zadržalo izvršitev 15., 16. in 17. člena Uredbe do končne odločitve.

C.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 26. in 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval predsednik Jerovšek.

P r e d s e d n i k dr. Tone Jerovšek

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo gospodarske družbe Perne d.o.o., Kranj, na seji dne 30.6.1995

o d l o č i l o :

1.Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93) je v neskladju z Ustavo, kolikor ne ureja pravnega položaja subjektov, ki imajo na podlagi veljavne zakonodaje pravice rabe ali izkoriščanja na naravnih dobrinah, ki so v lasti Republike Slovenije.

2.Zakon o varstvu okolja je v neskladju z Ustavo, kolikor ne ureja vsebine pravnega instituta "lokacijska pogojenost koncesije".

3.Uredba o koncesiji za gospodarsko izkoriščanje izvirske pitne vode iz predora Karavanke (Uradni list RS, št. 62/94) se odpravi.

4.Državni zbor mora ugotovljeno neskladnost z Ustavo iz 1. in 2. točke izreka odpraviti do 1.12.1995.

5.Do odprave ugotovljene neskladnosti z Ustavo iz 1. točke izreka Vlada ne sme začeti ali nadaljevati postopkov podeljevanja koncesij na naravnih dobrinah, kjer obstajajo pravice koncesijskega značaja.

O b r a z l o ž i t e v

A.

Pobudnik je vložil pobudo za oceno zakonitosti 10.,15.,16. in 17. člena Uredbe o koncesiji za gospodarsko izkoriščanje izvirske pitne vode iz predora Karavanke (v nadaljevanju: Uredba) in pobudo za oceno ustavnosti tretjega stavka sedmega odstavka 21. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO).

Prvi odstavek 10. člena Uredbe naj ne bi bil v skladu z 9. točko tretjega odstavka 23. člena ZVO, ker prepušča določitev cene koncesijski pogodbi, ZVO pa določa, da mora koncesijski akt vsebovati tudi plačilo za koncesijo. Členi 15.,16. in 17. Uredbe določajo, da se omenjena koncesija podeli na podlagi javnega razpisa, kar naj ne bi bilo v skladu z drugim stavkom tretjega odstavka 21. člena ZVO, ki izključuje javni razpis v primeru lokacijske pogojenosti, ki naj bi bila v obravnavanem primeru podana. Predlagal je tudi zadržanje izvajanja 15.,16. in 17. člena Uredbe.

Pobudnik nadalje navaja, da ZVO v tretjem stavku sedmega odstavka 21. člena določa, da je obstoječa pravica koncesijskega značaja prednostna pravica, ki ne izključuje javnega razpisa, tako da bi se moral nosilec takšne pravice ponovno potegovati za podelitev že pridobljene pravice. To naj bi ne bilo v skladu s 155. členom Ustave.

Gospodarska družba Perne je na podlagi Soglasja za koriščenje pitne vode v predoru Karavanke na območju 2860-3070m številka 03/06 z dne 23.10.1990, ki ga je izdalo Komunalno podjetje Vodovod Jesenice, zgradila na Jesenicah polnilnico pitne vode, za katero je bilo 23.10.1992 izdano gradbeno dovoljenje, upravni postopek pridobivanja uporabnega dovoljenja pa je še v teku. V skladu s tem postopkom je prišlo do več polnjenj in na podlagi domačih in mednarodnih kupoprodajnih pogodb tudi do plasiranja te vode na trgu pod komercialnim imenom "negazirana izvirska pitna voda JULIANA iz izvira Hrušica". Po uveljavitvi ZVO je gospodarska družba Perne d.o.o. naslovila na Ministrstvo za okolje in prostor vlogo o zainteresiranosti za podelitev koncesije za izkoriščanje vode iz omenjenega vira, Vlada pa je izdala koncesijski akt, ki po mnenju pobudnika ni v skladu z ZVO. Oceno ustavnosti ZVO predlaga zaradi dejstva, da je zaplete v postopku povzročila različna razlaga 21. člena ZVO. V primeru boljše opredelitve izraza lokacijska pogojenost do dvojne razlage ne bi moglo priti.

3.Vlada v odgovoru glede ocene zakonitosti Uredbe navaja, da je voda v lastnini Republike Slovenije, zato o njenem izkoriščanju suvereno odloča Republika Slovenija na podlagi zakona. Gospodarska družba Perne d.o.o. si po mnenju Vlade zaradi dosedanjih vlaganj ni avtomatično pridobila pravice za pridobitev koncesije brez javnega razpisa, ampak je možno šteti, da ima zaradi tega nekatere prednosti pred drugimi morebitnimi potencialnimi koncesionarji. Soglasja za koriščenje vode v predoru Karavanke številka 02/06 z dne 23.10.1990 ni nihče razveljavil in soglasje po mnenju Vlade še velja. Glede določitve plačila meni, da ZVO vsebine koncesijskega akta ne določa taksativno. Glede lokacijske pogojenosti koncesije Vlada pojasnjuje, da le-ta nastopi v primerih, ko se naravna dobrina, ki je predmet koncesije, nahaja na zemljišču, ki je v lasti potencialnega koncesionarja, ali ko ima ta na tem zemljišču kakšna druga lastninska upravičenja in izvaja gospodarsko dejavnost. Lokacijska pogojenost v obravnavanem primeru po mnenju Vlade ni podana.

4.Državni zbor ni odgovoril na pobudo glede ocene ustavnosti ZVO.

B.

5.Ustavno sodišče je na seji dne 30.3.1995 sprejelo pobudo za oceno zakonitosti Uredbe in do dokončne odločitve zadržalo izvrševanje njenega 15.,16. in 17. člena. Pobudo za oceno ustavnosti ZVO je sprejelo v skladu z četrtim odstavkom 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS).

6.Pobudnikov pravni interes temelji na Soglasju za koriščanje pitne vode v predoru Karavanke številka 03/06, ki ga je 23.10.1990 izdal Vodovod Jesenice kot pooblaščeni organ (11. člen Pravilnika o oskrbi s pitno vodo na območju občine Jesenice, Uradni vestnik Gorenjske št. 9/88). Po mnenjih Republiške direkcije za varstvo okolja in urejanje vod z dne 27.7.1994, Ministrstva za gospodarske dejavnosti z dne 18.10.1994 in Vlade z dne 24.3.1995 je soglasje pravno veljavna upravna odločba. Tudi Ustavno sodišče to mnenje sprejema.

Soglasje je veljavna upravna odločba, ki po vsebini daje pravico koncesijskega značaja. Vodovod Jesenice je s soglasjem dal pobudniku izključno pravico za uporabljanje vode iz predora Karavanke.

7.V obravnavanem primeru ne gre, kot to meni pobudnik, za tako imenovani retroaktivni učinek zakona, saj zakon povratno učinkuje tedaj, kadar kot trenutek začetka časovne uporabe določa trenutek pred uveljavitvijo zakona. Gre pa za poseganje v dolgoročnejše pravno razmerje, urejeno s pravnomočno odločbo, ki ga je mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopkih, določenih z zakonom, kot to določa Ustava v 158. členu.

8.ZVO v 17. členu določa, da so voda, mineralne surovine, prosto živeče divje živali, ribe in druge prosto živeče oziroma prostorastoče vodne živali in rastline lastnina republike.

9.Namesto dosedanje družbene lastnine na naravnih virih je sedaj vzpostavljena državna lastnina. Posledica prenosa dela naravnih dobrin v lastnino države je ta, da je za njihovo upravljanje, rabo ali izkoriščanje s strani drugih pravnih ali fizičnih oseb potrebna koncesija, kakor tudi dolžnost države, da izdela bilanco naravnih virov, da ugotovi tako dejansko kot tudi pravno stanje v zvezi s temi dobrinami. Država je prevzela v lastnino naravne dobrine z vsemi njihovimi obremenitvami in je dolžna upoštevati obstoječe pravice subjektov na posameznih naravnih dobrinah. Poleg upravnih nalog, ki se nanašajo na rabo naravnih virov, ki jih je država pridobila na podlagi ZVO, je z uveljavitvijo Zakona o prevzemu državnih funkcij, ki so jih do 31.12.1994 opravljali organi občin (Uradni list RS, št. 29/95), prevzela tudi tiste upravne naloge, ki so jih na podlagi področne zakonodaje do tedaj opravljale občine. Pravni akti (upravne odločbe), iz katerih izhajajo pravice subjektov do rabe naravnih virov, sedaj zavezujejo državo.

10.Za pravna razmerja, ki izhajajo iz omenjenih upravnih odločb, se do sprejema nove področne zakonodaje uporabljajo veljavne določbe obstoječe področne zakonodaje. Kolikor se država odloči za podelitev koncesije na naravnih dobrinah, pa mora ravnati po določilih ZVO (koncesija) in upoštevati veljavne določbe področne zakonodaje, kolikor te določajo pogoje rabe naravnih dobrin, ki jih bo moral upoštevati koncesionar. V postopku podeljevanja koncesij za rabo naravnih dobrin pa je država dolžna spoštovati pridobljene pravice. Drugačno ravnanje bi bilo v nasprotju z 2. členom Ustave, ki določa, da je Slovenija pravna država.

11.ZVO je določil nov pravni režim pridobitve pravice rabe, upravljanja oziroma izkoriščanja naravnih dobrin. V tretjem stavku sedmega odstavka 21. člena ZVO je določil, da se obstoječe pravice koncesijskega značaja upoštevajo pri določitvi meril za uveljavljanje prednostne pravice. Le-to ima lastnik prostora, na katerem je naravna dobrina in jo lahko uveljavlja pri pridobitvi koncesije samo na podlagi javnega razpisa.

Določba, da se pri določitvi meril za uveljavljanje prednostne pravice upoštevajo tudi obstoječe pravice koncesijskega značaja, ni povsem jasna, zlasti kadar gre za konkurenco med nosilcem obstoječe pravice koncesijskega značaja in lastnikom zemljišča.

Iz teh določb pa izhaja, da se mora tudi nosilec obstoječe pravice koncesijskega značaja za pridobitev koncesije potegovati na javnem razpisu.

12.ZVO z navedeno določbo ni razveljavil njihovih pravic, postavil pa jih je v položaj, kot to zatrjuje pobudnik, da se morajo ponovno potegovati za pravico, ki jim je bila že priznana s pravnomočno upravno odločbo. Zakonodajalec bi moral v prehodnih določbah urediti prehod obstoječih pravic koncesijskega značaja v nov pravni režim (koncesijsko razmerje). Ker ZVO ne ureja preoblikovanja teh razmerij, gre za protiustavno pravno praznino, kar je v nasprotju z ustavnim načelom pravne države.

Ustavno sodišče je zato na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS ugotovilo, da je ZVO v neskladju z Ustavo.

13.Zakonodajalec je dolžan urediti položaje subjektov, katerih pravica rabe ali izkoriščanja naravnih dobrin temelji na veljavnih upravnih odločbah, v skladu s spoštovanjem načela pravne države in sicer do 1.12.1995.

C.

14.Na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS je Ustavno sodišče določilo način izvršitve odločbe. Ugotovljena neskladnost z Ustavo pomeni, de je Vlada dolžna upoštevati obstoječe pravice koncesijskega značaja in da zato ne more začeti ali nadaljevati s postopki za podelitev koncesij na tistih naravnih dobrinah, na katerih že obstojijo pravice koncesijskega značaja, dokler ne bo z zakonom urejen način prehoda obstoječih pravic koncesijskega značaja v pravni režim koncesije. Do ustrezne zakonske ureditve prehoda obstoječih pravic koncesijskega značaja v pravni režim koncesije je nosilec teh pravic upravičen do rabe oziroma izkoriščanja naravnih virov, Vlada pa je dolžna omogočiti njihovo izvrševanje.

15.Glede na to, da je v ZVO določeni način urejanja obstoječih pravic v neskladju z Ustavo, so v neskladju z Ustavo tudi postopki podeljevanja koncesije na naravnih dobrinah, na katerih obstojijo pravice koncesijskega značaja. Tak postopek ureja izpodbijana uredba, zato jo je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 45. člena ZUstS odpravilo.

Vlada je kot nosilec upravnih nalog dolžna spoštovati obstoječe pravice rabe oziroma izkoriščanja naravnih virov, ki temeljijo na pravnomočnih upravnih odločbah, in je dolžna omogočiti izvrševanje teh pravic.

16.Uredba v 15. členu določa, da se koncesija na naravnem viru podeli na podlagi javnega razpisa. Člena 16 in 17 določata objavo in vsebino razpisa ter trajanje razpisa. Po mnenju pobudnika bi Vlada morala upoštevati tretji odstavek 21. člena ZVO, ki izključuje javni razpis, kadar ta ni smiseln zaradi lokacijske pogojenosti koncesije.

Zakonodajalec je določil, da se koncesija podeli na podlagi javnega razpisa, razen če ta ni smiseln zaradi lokacijske pogojenosti (tretji odstavek 21. člena ZVO), pri čemer pa tega pojma oziroma njegove vsebine ni določil. Ker gre za popolnoma nov pravni institut, bi moral zakonodajalec opredeliti njegov pomen, da bi pri njegovi uporabi v praksi izključil nejasnosti in možnost različnih razlag. Ker tega ni storil, je zaradi nastale pravne praznine izpodbijani zakon v neskladju z 2. členom Ustave, ki določa, da je Slovenija pravna država. Ustavno sodišče je odločilo, da je Državni zbor dolžan z zakonom urediti vsebino pravnega instituta "lokacijska pogojenost koncesije", in mu za to določilo rok 1.12.1995.