Jedro

Koncesijsko razmerje je trajno pravno razmerje, za katero je značilno, da gre za izpolnjevanje obveznosti ali opravljanje storitev skozi daljše časovno obdobje, in kot tako v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta še ni bilo zaključeno. Na to ugotovitev ne vpliva okoliščina, da je bila izdana odločba o podelitvi koncesije in da je ta pravnomočna, saj to še ne pomeni, da se ta odločba v prihodnje, pod pogoji, določenimi z zakonom, ne bo nikoli več spremenila. Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic tako ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega postopka.

Obrazložitev

1. Občinska uprava Občine ... kot prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo št. 160-0010/2018-12 z dne 19. 1. 2022 odločila, da se 3. točka izreka odločbe o podelitvi koncesije št. 4144-3/2003 z dne 2. 9. 2003 spremeni tako, da se čas izvajanja tožničine koncesije spremeni na določen čas, in sicer dobo 15 let, šteto od dne uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju: ZZDej-K), to je od dne 17. 12. 2017 dalje. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe, ki je bila izdana v ponovnem postopku po sodbi tukajšnjega sodišča št. III U 307/2018-23 z dne 22. 12. 2021 (v nadaljevanju: sodba III U 307/2018), izhaja, da je bila z odločbo Občine ... št. 4144-3/2003 z dne 2. 9. 2003 podeljena koncesija, ki jo ima tožnica, za opravljanje javne zdravstvene dejavnosti za nedoločen čas. Prvostopenjski organ se sklicuje na določbe 41. člena ZZDej-K ter navaja, da je skladno z zakonom moral po uradni dolžnosti izdati odločbo o spremembi koncesijske odločbe, s katero je trajanje koncesije za nedoločen čas spremenil v določen čas.

2. Pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo je Župan Občine ... kot drugostopenjski organ z odločbo št. 160-10/2018-14 z dne 21. 3. 2022 zavrnil in še odločil, da tožnica sama nosi stroške tega postopka. V obrazložitvi pojasnjuje, da se pritožbene navedbe nanašajo na vprašanja protiustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ki ga citira. Presoja tega pa je v pristojnosti Ustavnega sodišča in ne upravnega organa, ki mora zakonsko ureditev, dokler ta velja oziroma dokler Ustavno sodišče ne ugotovi njene protiustavnosti, spoštovati in jo izvrševati. Glede na določbe ZZDej-K je bil prvostopenjski organ dolžan izdati odločbo o spremembi koncesijske odločbe, pri čemer je spremenil le čas trajanja koncesije, za kar je imel podlago v zakonu.

3. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in je zato vložila tožbo v upravnem sporu, v kateri sodišču predlaga, naj ugotovi, da je izpodbijana odločba nezakonita, in jo odpravi. Zahteva tudi, da ji toženka povrne stroške tega sodnega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. V tožbi ugovarja, da je izpodbijana odločba nezakonita, ker posega v tožničino, na podlagi pravnomočne upravne odločbe pridobljeno pravico izvajati koncesijo za nedoločen čas. Meni, da določba četrtega (in šestega) odstavka 41. člena ZZDej-K učinkuje retroaktivno ter je v neskladju z določbami Ustave Republike Slovenije, in sicer s 155. členom (prepoved povratne veljave pravnih aktov), 158. členom (prepoved posega v pravnomočno razmerje) in 2. členom (načelo pravne države), prav tako je v neskladju s 33. členom (pravica do zasebne lastnine), 49. členom (svoboda dela) in 74. členom Ustave (svobodna gospodarska pobuda), pri čemer se tožnica sklicuje še na 14. člen (načelo enakosti), 51. člen (pravica do izvajanja zdravstvenega varstva), 121. člen (pravica do izvajanja javnega pooblastila koncesije) in v tej zvezi na 15. člen Ustave (z vidika prepovedi posega v pridobljene pravice), povsem splošno pa tudi na pravico do poštenega sojenja iz 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP).

5. Kot navaja tožnica, izpodbijana odločba sicer temelji na zakonski določbi, ki pa je bila sprejeta z namero krepitve položaja oziroma krepitve izvajanja zdravstvene dejavnosti v okviru javnih zavodov. Zakonodajalec je zasledoval interes zagotavljanja vzdržnosti zdravstvene blagajne, pri tem pa posegel v svobodo gospodarske pobude koncesionarjev ter pravico pacientov do dostopa do zdravstvenih storitev. Na podlagi 51. člena Ustave mora država zagotavljati pravico do zdravstvenega varstva. Česar ne zmore zagotavljati v okviru javnih zavodov, dopolnjuje s podeljenimi pravicami izvajanja koncesije. Vendar je pri tem izkazana sistemska težava, ker je podelitev pravice do izvajanja javne zdravstvene službe primarno podvržena presoji finančne vzdržnosti zdravstvene blagajne. Zavarovana oseba - to je pacient, ki je vključen v sistem obveznega zdravstvenega zavarovanja in za financiranje storitev iz nabora pravic, ki jih določa Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju: ZZVZZ), plačuje mesečno premijo - je upravičena le do (povračila stroškov) zdravstvenih storitev, ki jih opravi izvajalec, ki je v pogodbenem razmerju z Zavodom za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju: ZZZS), to pa so javni zavodi in koncesionarji. Če zavarovana oseba zdravstveno storitev, ki je pravica iz ZZVZZ, koristi pri zasebniku, ki nima pogodbe z ZZZS, bo njen zahtevek za povrnitev stroškov zdravljenja v celoti zavrnjen. Povedano kaže, da je v slovenskem zdravstvenem sistemu mogoče pravico do zdravstvenih storitev uresničevati le v okviru javnih zavodov in pri izvajalcih koncesionarjih. Z omejevanjem oziroma poseganjem v pravico do izvajanja koncesije za nedoločen čas se tako pravzaprav odvzema pravica dostopa do zdravstvenih storitev zavarovanim osebam ter istočasno posega v pridobljeno pravico do svobode dela in svobodne gospodarske pobude ter lastnine tožnice, ki ji je bila pravica do izvajanja dejavnosti podeljena za nedoločen čas. Ko utemeljuje, da gre pri tem za pravico, se tožnica sklicuje še na določbe Zakona o javno zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju: ZJZP) ter na 121. člen Ustave.

6. V nadaljevanju izpostavlja, da ne zakonodajalec niti toženka v obrazložitvi odločbe nista utemeljila legitimnosti posega v pridobljeno pravico, oziroma nista opravila testa sorazmernosti glede sporne ureditve. Argumentacija, ki izhaja iz predloga zakona, po tožničinem mnenju kaže na protiustaven poseg z retroaktivnimi učinki, brez izkazanega javnega interesa in nujnosti takšne ureditve. Sklicevanje predlagatelja oziroma pristojnega ministrstva, da je bilo področje podeljevanja koncesij v zdravstvu neurejeno in da so se koncesije podeljevale na temelju ohlapnih podlag, lahko kaže na potrebo po zakonski ureditvi področja, vendar za naprej; ne more pa (sploh ob tem, da je že pred spremembo zakona ministrstvo imelo ključno vlogo pri podelitvi koncesije) utemeljiti javne koristi, nujnosti in sorazmernosti za retroaktivni poseg v že pridobljeno pravico. Prav tako ostaja neobrazloženo obdobje podelitve koncesije po ZZDej-K, tudi glede na ZJZP (po katerem je to obdobje največ 20 let) in Zakon o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju: ZLD-1, po katerem je to obdobje določeno na 30 let). Predmetni poseg v pravice tožnice in drugih koncesionarjev ne izboljšuje položaja pacientov in ne prispeva k uresničevanju načela enakega dostopa do zdravstvenih storitev za vse, nasprotno, zaradi tega bo prišlo zgolj do povečanja stroškov, podaljšanja čakalnih dob in zmanjšanja dostopnosti zdravstvenih storitev. Država namreč vzpostavlja negotovost za koncesionarje, še posebej z vidika investiranja v drago specialno opremo. Sporna zakonska določba v bistvenem spreminja pravni položaj tožnice. Ta je izgubila pravno in ekonomsko varnost opravljati svoj poklic in zdravstveno dejavnost do pričakovanega trenutka, ko bo izvajalec izpolnil pogoje za upokojitev. Po tem, ko je tožnica iz lastnega premoženja zagotovila sredstva (kader, prostore in opremo), potrebna za opravljanje zdravstvene dejavnosti, se ji izvajanje le-te po preteku 15 let onemogoča. Kot je že pojasnilo tudi Ustavno sodišče, prepoved izvajanja določene dejavnosti pomeni poseg v lastnino, ker omejuje možnost pridobivanja sredstev. Tožnica je onemogočena ne le v pridobivanju sredstev, ampak tudi v pravici do izvajanja dela, premoženje oziroma pravica do dela pa predstavljata eksistenčno podlago. Opozarja, da je kršen 1. člen Protokola št. 1 k EKČP. Poudarja, da je postavljena v neenak položaj nasproti javnim zavodom, ter primerjalno izpostavlja še ureditev koncesij po ZLD-1. 7. Tožnica navaja, da je Ustavno sodišče sicer že presojalo določbo četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K ter v odločbi št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 (v nadaljevanju: odločba U-I-193/19-14) ugotovilo, da ni v neskladju z določbami 155. in 2. člena Ustave. Vendar pa predmet te ustavne presoje ni bila skladnost spremenjene zakonske ureditve s pravicami iz 33., 49., 74. in 158. člena Ustave, vse v zvezi z načelom enakosti iz 14. člena Ustave, čeprav bi bila takšna presoja potrebna, glede na razloge Ustavnega sodišča, ki je zdravstveno dejavnost obravnavalo kot gospodarsko dejavnost. Tožnica predlaga, naj zato tukajšnje sodišče ponovno zahteva presojo ustavnosti sporne zakonske določbe. Obrazlaga, da tudi iz evropske zakonodaje, stališč Evropske komisije in sodb Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju: SEU) izhaja, da se izvajalci zdravstvenih storitev obravnavajo kot gospodarski subjekti na trgu zdravstvenih storitev in se štejejo za podjetja. Da gre za opravljanje storitev v tržnih razmerah tudi v Sloveniji, kljub določbi 3. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju: ZZDej), izhaja iz 53.a člena in 42. člena ZZDej. Tak zaključek sledi tudi iz dejstva, da si pacienti svobodno izbirajo zdravnika, ter iz odločbe Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-194/17, s katero je razveljavilo drugo poved drugega odstavka 3. člena ZZDej-K. Varstvo konkurence ne more biti varovano le med dosedanjimi in potencialnimi koncesionarji, ampak, glede na odločbo U-I-193/19-14, tudi med javnimi zavodi in obstoječimi koncesionarji, kar narekuje enako obravnavo izvajalcev v okviru javne zdravstvene mreže. Tožnica ocenjuje, da je v omenjeni odločbi Ustavno sodišče presojo opravilo le z vidika enega izmed ciljev zakonodajalca, tj. prevladujočega javnega interesa pri izvajanju negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, ni pa izvedlo celovite presoje (testa sorazmernosti) tudi z vidika cilja varstva konkurence.

8. Po mnenju tožnice zakonodajalec s sporno spremembo zakona ni zgolj predpisal načina izvrševanja svobodne gospodarske pobude, ampak jo je omejil. Pri tem pa je vezan na splošno načelo sorazmernosti. Iz zakonodajnega gradiva ni razvidno, kako naj bi zastavljena cilja, tj. prevladujoč javni interes, da se zdravstvena dejavnost kot javna služba izvaja v javnih zavodih, ter varstvo konkurence med javnimi zavodi in koncesionarji, pozitivno vplivala na javno korist varstva življenja in zdravja ljudi. Varstvo položaja javnega zavoda ne doprinese k izboljšavam na področju zagotavljanja javnega zdravja. Tožnica pri tem navaja, da podaljšanje koncesije ni odvisno niti od koncedenta niti od koncesionarja, ampak izključno od javnega zdravstvenega zavoda, saj ta pred podaljšanjem koncesije poda izjavo, ali lahko zagotovi potreben obseg zdravstvene dejavnosti, tj. ali bo izvajal do tedaj koncesionarju podeljen program koncesije. Ker je javni zavod konkurent koncesionarju, pomeni takšna zakonska ureditev prekomeren poseg v svobodno gospodarsko pobudo in neenako obravnavo koncesionarja. Sporna sprememba je v neskladju z določbo 74. člena v zvezi z 2. členom Ustave, saj koncesionarja postavlja v neenak in nekonkurenčen položaj proti javnemu zavodu ter mu glede na predpisano trajanje koncesije preprečuje investicije in razvoj dejavnosti. Z vidika posega v pravico do lastnine in pravico do premoženja tožnica pojasnjuje, da premoženje v primeru koncesionarja predstavlja pogodba o izvajanju programa zdravstvenih storitev, sklenjena z ZZZS, ki koncesionarju zagotavlja plačilo za opravljene storitve zavarovanim osebam. Po praksi ESČP je licenca oziroma dovoljenje za opravljanje gospodarske dejavnosti premoženje v smislu 1. člena Protokola št. 1 k EKČP, njena izguba oziroma odvzem pa pomeni poseg v pravico do spoštovanja premoženja. Tožnica oporeka stališču, da je morala računati na spremembo zakonske ureditve, in navaja, da bi Ustavno sodišče moralo upoštevati, da je poseg v pridobljene pravice nedopusten brez vnaprej predvidenega denarnega nadomestila. Na sporni zakonski spremembi temelječ poseg ima posledice, ki so zaradi specifik poklica zdravnika oziroma zobozdravnika bistveno večje kot pri drugih poklicih. Poleg izgubljenega dobička oziroma dohodka ter izgube zaradi neizkoriščene amortizacije osnovnih sredstev do izteka trajanja koncesije tožnica izpostavlja še slabe možnosti preusmeritve v drugo dejavnost, zaradi regulacij poklica in dejanskih zastojev pri specializaciji. Sklepno opozarja, da so pred Ustavnim sodiščem v obravnavi še tri druge zahteve za oceno ustavnosti (med drugim) četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K. 9. Toženka v odgovoru na tožbo poudarja, da je ravnala skladno z veljavnimi predpisi. Pojasnjuje, da sama ni zakonodajalec niti Ustavno sodišče, da bi tehtala in odločala o tem, ali četrti odstavek 41. člena ZZDej-K posega v pridobljene pravice tožnice in ali ruši zdravstveni sistem ali ne. Ustavno sodišče je sporno zakonsko določbo že presojalo ter ugotovilo, da ni v neskladju z Ustavo. Enako je ugotovilo tudi tukajšnje sodišče. Toženka zato predlaga, da sodišče tožbo zavrne, tožnici pa naloži, da ji povrne stroške tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

**K I. točki izreka:**

10. Tožba ni utemeljena.

11. Predmet presoje v tem upravnem sporu je z izpodbijano odločbo sprejeta odločitev, da se koncesija za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki je bila z odločbo št. 4144-3/2003 z dne 2. 9. 2003 podeljena za nedoločen čas, spremeni v koncesijo za določen čas. Izpodbijana odločba je bila izdana v ponovnem postopku po sodbi III U 307/2018, s katero je tukajšnje sodišče tam vloženi tožbi ugodilo ter v obravnavani zadevi prvotno izdano odločbo prvostopenjskega organa št. 160-0010/2018-2 z dne 3. 8. 2018 odpravilo in mu zadevo vrnilo v ponovni postopek. Za odločitev, kot jo je sprejel v izreku prvotne odločbe z dne 3. 8. 2018, namreč prvostopenjski organ ni imel podlage v četrtem odstavku 41. člena ZZDej-K in ne v drugih določbah ZZDej.

12. Kot ugotavlja sodišče, je v ponovnem postopku prvostopenjski organ izdal odločbo z izrekom, ki ima podlago v ugotovljenem dejanskem stanju zadeve in določbah ZZDej-K. Dejstva, na katerih temelji izpodbijana odločba, med tožnico in toženko niso sporna. Med strankama namreč ni sporno, da je bila (kot izhaja tudi iz upravnih spisov zadeve in je bilo navedeno že v sodbi III U 307/2018) z odločbo toženke št. 4144-3/2003 z dne 2. 9. 2003 (A. A., dr. med.) podeljena koncesija za opravljanje javne zdravstvene službe na področju splošne medicine, torej koncesija za opravljanje zdravstvene dejavnosti za nedoločen čas (ki je bila nato, na podlagi vloge nosilke koncesije za preoblikovanje v d.o.o., z odločbo toženke št. 0142-0001/2016-6 z dne 12. 6. 2018 prenesena na tožnico kot d.o.o., pri čemer je bila A. A., dr. med., navedena kot odgovorna nosilka zdravstvene dejavnosti, odločeno pa je bilo tudi, da odločba z dne 12. 6. 2018 razveljavlja odločbo z dne 2. 9. 2003, razen v delu, ki je določil trajanje koncesije). Tisto, kar je sporno, so pravna vprašanja, in sicer vprašanja skladnosti določbe četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K z Ustavo. Ob tem sodišče pojasnjuje, da je prvostopenjski organ v izpodbijani odločbi sicer navajal šesti odstavek 41. člena ZZDej-K, ki pa se nanaša na koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona podeljene za določen čas in se čas njihove veljavnosti izteče po preteku 15 let od uveljavitve tega zakona. Obravnavana koncesija je bila, kot rečeno, z odločbo z dne 2. 9. 2003 podeljena za nedoločen čas, zato šesti odstavek 41. člena ZZDej-K za to zadevo ni relevanten. Drugostopenjski organ tega sicer v svoji obrazložitvi ni jasno navedel, je pa pri utemeljitvi odločitve citiral določbe četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ki so pravna podlaga za odločitev v obravnavanem primeru. Da je tožnica to tako tudi razumela, izhaja iz vsebine njene pritožbe zoper izpodbijano odločbo in iz vsebine tožbenih navedb (nenazadnje je bilo to obrazloženo že v predhodni sodbi III U 307/2018). Opisana pomanjkljivost torej na odločitev ne vpliva.

13. V četrtem odstavku 41. člena ZZDej-K je določeno, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona (tj. pred 17. 12. 2017) podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Koncedent v 12 mesecih od uveljavitve tega zakona izda po uradni dolžnosti odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije v skladu s tem zakonom in koncesionarju predlaga sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi. Če koncesionar ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi, glede trajanja koncesije veljajo določbe odločbe o spremembi koncesijske odločbe. Koncedent po preteku 15 let po uveljavitvi tega zakona preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po opravljanju koncesijske dejavnosti. Če ugotovi, da so izpolnjeni prej navedeni pogoji, lahko na podlagi pozitivnega mnenja ZZZS ter pristojne zbornice ali strokovnega združenja podaljša obdobje koncesije v skladu z drugim, tretjim in četrtim odstavkom 43. člena zakona.

14. Kot je sodišče pojasnilo v sodbi III U 307/2018 (in tam navedenim stališčem sledi tudi v tem upravnem sporu), je Upravno sodišče v primerljivi zadevi I U 103/2019 na podlagi 156. člena Ustave prekinilo postopek odločanja in z zahtevo pred Ustavnim sodiščem začelo postopek za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, oziroma natančneje, njegove prve povedi, ki spreminja koncesije, podeljene za nedoločen čas, v koncesije za določen čas 15 let, šteto od uveljavitve ZZDej-K. Menilo je namreč, da ta določba povratno posega v pridobljene pravice koncesionarjev in je zato v neskladju s 155. oziroma 2. členom Ustave.

15. Ustavno sodišče je z odločbo U-I-193/19-14 odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo. Presodilo je, da v tovrstnih primerih ne gre za kršitev prepovedi povratne veljave pravnih aktov iz prvega odstavka 155. člena Ustave. ZZDej-K je bil objavljen 17. 11. 2017 in je pričel veljati 17. 12. 2017 (49. člen ZZDej-K). To pomeni, da je bil za začetek uporabe izpodbijane povedi določen trenutek po njeni uveljavitvi. Izpodbijana poved tudi ne učinkuje tako, da bi za nazaj posegala v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta. Koncesijsko razmerje je namreč trajno pravno razmerje, za katero je značilno, da gre za izpolnjevanje obveznosti ali opravljanje storitev skozi daljše časovno obdobje, in kot tako v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta še ni bilo zaključeno. Na to ugotovitev ne vpliva okoliščina, da je bila izdana odločba o podelitvi koncesije in da je ta pravnomočna, saj to še ne pomeni, da se ta odločba v prihodnje, pod pogoji, določenimi z zakonom, ne bo nikoli več spremenila. Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic tako ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona (9. točka obrazložitve odločbe U-I-193/19-14).

16. V zgoraj navedeni odločbi se je Ustavno sodišče opredelilo tudi do zatrjevane kršitve načela pravne države iz 2. člena Ustave, ki zagotavlja, da država posamezniku ne bo poslabšala njegovega pravnega položaja arbitrarno, brez utemeljenega razloga. Presodilo je, da je imel zakonodajalec za sprejem izpodbijane ureditve stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu, in sicer varstvu konkurence kot ustavno varovani kategoriji (tretji odstavek 74. člena Ustave), kot tudi v izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, kar je Ustavno sodišče v svoji ustavnosodni presoji že sprejelo kot ustavno dopusten cilj (10. in 11. točka obrazložitve odločbe U-I-193/19-14). Po oceni Ustavnega sodišča je zakonska ureditev skladna z načelom varstva zaupanja v pravo tudi v smislu njene uveljavitve, saj ne gre za prenehanje koncesij na podlagi izpodbijane ureditve, temveč za njihovo spremembo iz koncesij za nedoločen čas v koncesije za določen čas, pri čemer je določen čas trajanja 15 let, kar je čas, ko se koncesionar lahko prilagodi novim okoliščinam (da po preteku trajanja koncesije morda ne bo več izbran). Ustavno sodišče je pritrdilo stališču zakonodajalca, da je bila sprememba ureditve zaradi več okoliščin relativno predvidljiva, pri čemer je izpostavilo ZJZP (ki velja od 7. 3. 2007) in sprejetje Direktive 2014/23/EU. Pri tehtanju teže spremembe in pomena obstoječega pravnega položaja za upravičence na eni strani ter javnega interesa na drugi strani, je poleg relativno dolgega trajanja koncesijskega razmerja tedaj upoštevalo tudi možnost njegovega podaljšanja (13. in 14. točka obrazložitve odločbe U-I-193/19-14).

17. Upravno sodišče je zahtevo za oceno ustavnosti določbe četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K vložilo še v drugih, obravnavani primerljivih zadevah, vendar je Ustavno sodišče s sklepom št. U-I-415/19-11, U-I-434/19-10 z dne 2. 9. 2021 zahteve zavrglo iz razloga, ker je o ustavnosti izpodbijane ureditve že odločilo z odločbo U-I-193/19-14. 18. Ustavno sodišče pa se je o skladnosti (med drugim) določbe iz prve povedi četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K izreklo tudi v odločbi št. U-I-198/19-25 z dne 5. 1. 2023 (Uradni list RS, št. 14/2023 z dne 3. 2. 2023; v nadaljevanju: odločba U-I-198/19-25), v kateri je prav tako odločilo, da ta zakonska določba ni v neskladju z Ustavo (glej 97. do 101. točko obrazložitve navedene odločbe).

19. Ob tem sodišče (glede na zadnjo poved četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K in tam predvideno možnost podaljšanja koncesije) še pojasnjuje, da je Ustavno sodišče z odločbo U-I-198/19-25 odločilo tudi, da se drugi do četrti odstavek 43. člena ZZDej, ki so urejali podaljševanje koncesij, razveljavijo. Ugotovilo je namreč, da so te zakonske določbe v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Kot je pojasnilo Ustavno sodišče (60. do 63. točka obrazložitve odločbe U-I-198/19-25), to načelo zahteva, da zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja enako, v bistvenem različne položaje pa različno. Če v bistvenem enake položaje ureja različno ali če v bistvenem različne položaje ureja enako, mora za to obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja (ustavno dopusten razlog). Ustavno sodišče s tega vidika ugotavlja, da je zakonodajalec različno uredil postopek podelitve nove koncesije in postopek podaljšanja obdobja podelitve koncesije. Podaljšanje obdobja podelitve koncesije odlaga podelitev koncesije s preglednim postopkom javnega razpisa v škodo zainteresiranih ponudnikov zdravstvenih storitev in jih neenako obravnava. V tem primeru namreč zainteresirani ponudniki z obstoječim koncesionarjem sploh ne morejo konkurirati, saj zakon ne predpisuje javnega razpisa, temveč predvideva (skorajda) samodejno podaljšanje obstoječe koncesije v korist obstoječega koncesionarja. Ustavno sodišče ni razbralo razlogov, zakaj v primeru podaljšanja obdobja podelitve koncesije zakonodajalec ni predvidel postopka javnega razpisa, temveč je podaljšanje uredil na način samodejnega podaljšanja. Zato je zaključilo, da izpodbijana ureditev ne izpolnjuje pogojev, ki jih za različno urejanje enakih ali bistveno podobnih položajev zahteva drugi odstavek 14. člena Ustave, saj ni ustavno dopustnega razloga za razlikovanje. Kot je še navedlo Ustavno sodišče (64. točka obrazložitve odločbe U-I-198/19-25), takšno presojo narekuje tudi pravo EU. V tej zvezi je Ustavno sodišče omenilo, da sta bila še pred sprejetjem Direktive 2014/23/EU na ravni EU sprejeta dva pravna akta mehkega prava (soft law) o koncesijah,1 iz katerih izhaja stališče, da je podaljšanje obstoječe koncesije izenačeno s podelitvijo nove koncesije istemu koncesionarju. Posledično mora koncedent koncesijo podeliti z novim javnim razpisom, sicer podaljšanje koncesije krši temeljna načela prava EU o konkurenci. Tudi iz sodne prakse SEU izhaja, da morajo javni organi, ko nameravajo podeliti koncesijo, ki ne spada na področje uporabe direktiv, na splošno spoštovati temeljna pravila Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju: PDEU) in načelo prepovedi diskriminacije. Netransparentna podelitev koncesije pomeni nedopustno različno obravnavo ponudnikov, ki bi jih lahko taka koncesija zanimala, kar je po 49. členu PDEU prepovedano. Enako velja tudi v primeru samodejnega podaljšanja koncesije, brez vsakršnega postopka izbora med potencialnimi kandidati. Glede na vse navedeno je Ustavno sodišče drugi do četrti odstavek 43. člena ZZDej razveljavilo. Obenem je z odločbo U-I-198/19-25 še odločilo, da mora do drugačne zakonske ureditve koncedent najpozneje 12 mesecev pred potekom obdobja koncesije preveriti, ali še obstaja potreba po podelitvi koncesije, upoštevaje drugi odstavek 42. člena ZZDej; če ta potreba obstaja, koncedent postopa po pravilih za podelitev (nove) koncesije, urejenih v 44.a do 44.k členu ZZDej. Opisana odločitev o razveljavitvi določb drugega do četrtega odstavka 43. člena ZZDej pa, kljub odpadli v njih predvideni možnosti podaljšanja koncesije, ni vplivala na presojo Ustavnega sodišča, da določba iz prve povedi četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ki je ključna za obravnavano tožničino zadevo, ni v neskladju z Ustavo.

20. Glede na vse povedano sodišče ne more slediti tožbenim ugovorom o kršitvi 155. oziroma 2. člena Ustave, saj je Ustavno sodišče odločilo, da je sporna določba četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K ustavnopravno skladna. S tem, ko je Ustavno sodišče pojasnilo, da gre za trajajoče pravno razmerje in da njegova sprememba ne učinkuje za nazaj, je ovržen tudi tožbeni očitek o kršitvi 158. člena Ustave. Ker ne gre za poseg v pravne položaje, ki bi bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta, do posega v razmerje, ki je bilo urejeno s pravnomočno odločbo, ni prišlo.

21. Tožnica se sklicuje še na poseg v svobodo dela (49. člen Ustave). Poudarja, da je zagotovila ustrezen kader, prostore in opremo za izvajanje zdravstvene dejavnosti. Po poteku koncesije bo medicinsko opremo težko prodala. Ker ne bo mogla izvajati storitev iz obveznega zdravstvenega zavarovanja in ker nima zagotovila, da se bo lahko zaposlila v javnem zavodu, ne bo imela možnosti opravljati poklica. V zvezi z navedenim sodišče ugotavlja, da zatrjevanje, da sporna ureditev iz ZZDej-K tožnici po izteku koncesije preprečuje nadaljnje opravljanje poklica, ne drži. Ne le zato, ker je tožnica pravna oseba, ampak tudi zato, ker bodo pri tožnici zaposleni oziroma na drug način angažirani zdravniki ter ostalo medicinsko in administrativno osebje še vedno lahko svobodno opravljali svoj poklic, saj prenehanje koncesijske dejavnosti v same pridobljene pogoje za opravljanje poklica ne posega. Poseže lahko le v možnost opravljanja dela v isti pravni obliki oziroma pri istem delodajalcu, kar pa ni pravica, ki jo varuje svoboda dela. Svobode dela (49. člen Ustave) in tudi svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave) po presoji sodišča ni mogoče razumeti tako, da bi posameznim subjektom moralo biti zagotovljeno določeno delo oziroma dejavnost,2 oziroma delo pri istem delodajalcu. Iz 49. člena Ustave ne izhaja pravica do točno določene zaposlitve oziroma dela, ki se opravlja na točno določeni pravni podlagi,3 prav tako pa tudi ne pravica do opravljanja dela oziroma gospodarske dejavnosti v točno določeni obliki oziroma na točno določen način.4 To pa je tisto, kar tožnica zatrjuje, tj. da ne bo več mogla opravljati dela oziroma nuditi zdravstvenih storitev na enaki podlagi in na enak način kot v času trajanja koncesije.

22. Tožnica tudi navaja, da se izguba licence v praksi ESČP obravnava kot poseg v premoženje, in zato ugovarja, da gre za kršitev 33. člena Ustave oziroma 1. člena Protokola št. 1 k EKČP. Trdi, da če zakonodajalec poseže v pridobljene pravice, tak poseg ni dopusten brez vnaprej predvidenega denarnega nadomestila, sicer nastopi stanje dvojne razlastitve.

23. Varovalni učinek 33. člena Ustave se razteza na vse pravne položaje, ki imajo za posameznika na podoben način kot lastninska pravica premoženjsko vrednost in ki mu omogočajo svobodo ravnanja na premoženjskem področju. Tudi sodna praksa ESČP šteje kot lastnino zelo širok spekter premoženjskih pravic in pravnih položajev, ki imajo ekonomsko vrednost. Med temi so tudi dovoljenja, ki omogočajo opravljanje dejavnosti. Vendar pa sodišče izpostavlja, da tožnici z zanjo sporno zakonsko spremembo in na njej temelječo odločbo koncesija ni bila odvzeta. Prav tako ni bil zožen njen dosedanji obseg opravljanja dejavnosti in tožnici niso bile naložene nobene obveznosti ali vsebinske omejitve pri opravljanju njene dejavnosti. Za razliko od prej nedoločenega roka trajanja koncesije je določen rok trajanja 15 let. To obdobje teče od uveljavitve zakona (ZZDej-K) in ne posega v obdobje, v katerem je koncesionarka koncesijo že izvajala. Glede na navedeno sodišče kot neutemeljen zavrača ugovor, da sprememba ni dopustna brez določitve nadomestila. Določitev trajanja koncesije na obdobje 15 let namreč ne spreminja načina opravljanja javne službe na podlagi koncesije in ne zmanjšuje njene vrednosti (pri čemer tožnica že sama navaja tudi, da koncesija po ZZDej ni predmet pravnega prometa), ne prizadene posebej le določenega imetnika pravice, ta sprememba pa, kot se je izreklo že Ustavno sodišče v odločbi U-I-193/19-14, tudi ni bila nepredvidljiva. Zato zakonodajalcu ni bilo treba določiti odmene z zakonom.5

24. Po presoji sodišča seveda ni mogoče izključiti možnosti, da v nekaterih primerih, ko koncesionarju po poteku trajanja koncesije le-ta ne bo več podeljena, temveč bo podeljena konkurentu (kar je sicer bodoč in negotov dogodek, ki ga ni mogoče posploševati in predpostavljati, da bo nastopil v vsakem primeru), ob prenehanju koncesijskega razmerja v dejavnost vložena sredstva s prejetim zaslužkom ne bodo v celoti povrnjena. V tej zvezi pa ne gre prezreti sedaj veljavnega 44.f člena ZZDej, ki določa, da koncedent in koncesionar medsebojna razmerja v zvezi z opravljanjem koncesije uredita s pogodbo, pri čemer morata urediti tudi način financiranja koncesijske dejavnosti ter pravice in obveznosti v času trajanja in po poteku koncesijske pogodbe. V primeru obsežnih vlaganj, potrebnih za izvajanje koncesijske dejavnosti, je torej vprašanje, ali se ob prenehanju koncesije morebitna neamortizirana vlaganja povrnejo, mogoče urediti s pogodbo. Tudi sicer, kar se tiče že obstoječih koncesijskih razmerij, pri katerih koncesionarji do prenehanja koncesijskega razmerja z zaslužkom ne bi povrnili vloženih sredstev, pa je (v primerih, ko po koncesijski pogodbi koncedent pogodbe ni smel odpovedati z odpovednim rokom)6 treba upoštevati, da lastninska svoboda posameznikov, ki jo varuje 33. člen Ustave, ni neomejena. Posameznik je pri izvrševanju svojih lastninskih upravičenj dolžan upoštevati interese drugih članov skupnosti. Iz tega spoznanja o t.i. socialni in ekološki vezanosti lastnine izhaja tudi prvi odstavek 67. člena Ustave, ki zakonodajalcu nalaga, da določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da so zagotovljene njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija.7

25. Vsak oblastni ukrep, ki (lahko neugodno) učinkuje na posameznikovo premoženjsko sfero, tako še ne pomeni nujno posega v človekovo pravico iz 33. člena Ustave, katerega dopustnost se presoja po strogem testu sorazmernosti (tretji odstavek 15. člena in 2. člen Ustave). Pomeni lahko namreč le urejanje načina pridobivanja in uživanja lastnine z namenom zagotavljanja njene gospodarske, socialne ali ekološke funkcije, ki ni podvrženo ustavnosodni presoji po strogem testu sorazmernosti. Kje je meja pooblastila iz 67. člena Ustave, je odvisno od narave stvari, ki je predmet lastnine oziroma premoženjskega upravičenja. Ustavno sodišče je v odločbi U-I-193/19-14 poudarilo, da je prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki zavodov ustavno dopusten cilj. Naslednji stvaren razlog, ki opravičuje spremenjeno ureditev, je preprečitev zapiranja trga in omejevanja konkurence, kar je že samo po sebi ustavna kategorija. Glede na tako pomembne cilje zakonske ureditve in s tem povezano naravo stvari, po presoji tega sodišča z načinom izvrševanja koncesijskega razmerja, kot je določeno v sporni določbi ZZDej-K (čas trajanja koncesijskega razmerja za obdobje 15 let), omenjena meja ni presežena, kar pomeni, da zakon na ustavno dopusten način ureja uživanje lastnine oziroma v tem primeru premoženjskega upravičenja.

26. Po 51. členu Ustave ima vsakdo pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon (prvi odstavek). Zakon določa pravice do zdravstvenega varstva iz javnih sredstev (drugi odstavek). Nikogar ni mogoče prisiliti k zdravljenju, razen v primerih, ki jih določa zakon (tretji odstavek). V prvem odstavku 51. člena Ustave je torej pravica do zdravstvenih storitev opredeljena kot pravica posameznika do zdravstvenih storitev, medtem ko določba drugega odstavka tega člena Ustave opredeljuje pooblastilo zakonodajalcu, da določa obseg in vsebino pravic iz zdravstvenega varstva, ki se financirajo iz javnih sredstev. Tožnica kot pravna oseba s svojimi navedbami ne more utemeljiti, da bi izpodbijana odločba, ki sloni na 41. členu ZZDej-K, kršila njeno individualno pravico do zdravstvenega varstva iz 51. člena Ustave, ampak v bistvu s tem, ko opozarja na daljšanje čakalnih dob, negotovost glede vlaganj v posodobljeno opremo ipd., splošno uveljavlja poseg v pravice pacientov. Za tovrstne tožbene ugovore ji v tem upravnem sporu ni mogoče priznati pravnega interesa, saj ne gre za poseg v njen pravni položaj (prim. 2. člen ter 3. točko prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Zato sodišče zatrjevanih posegov v pravice pacientov v okviru tega upravnega spora ne more presojati. Tožnica tudi nima zatrjevanega javnega pooblastila iz 121. člena Ustave, saj se ta določba nanaša na izvrševanje funkcij državne uprave, v kar pa koncesija na področju zdravstvene dejavnosti ne sodi, saj je ta koncesija pooblastilo za opravljanje javne zdravstvene službe.

27. Tožnica nadalje zatrjuje kršitev 74. člena Ustave, češ da sprememba ureditve trajanja koncesije iz nedoločenega v določen čas slabša konkurenčni položaj koncesionarja v razmerju do javnega zavoda. Nujna predpostavka za presojo, ali je poseženo v svobodno gospodarsko pobudo, je ugotovitev, da sploh gre za opravljanje (svobodne) gospodarske dejavnosti, ki se mora poleg tega opravljati pridobitno. Čeprav gre v primeru koncesij za javno zdravstveno službo, ki je negospodarska javna služba, je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-194/17-21 z dne 15. 11. 2018 zavzelo stališče, da to ne pomeni, da je z vidika varovanja ustavnega položaja zasebnikov ni treba šteti za dejavnost, na katero se nanašajo jamstva iz 74. člena Ustave. Glede na navedeno je moralo sodišče odgovoriti na tožničine ugovore, da sporna določba 41. člena ZZDej-K nedopustno posega v omenjeno pravico. Ob tem je moralo upoštevati, da svobodne gospodarske pobude ni mogoče razumeti tako, da bi posameznemu subjektu zagotavljala delo ali dejavnost.8

28. Omejitve svobodne gospodarske pobude so dopustne že po Ustavi, saj lahko zakonodajalec na podlagi drugega odstavka 74. člena Ustave pravico omeji, če to zahteva javna korist. Tudi v tem primeru ga veže načelo sorazmernosti, test pa obsega le presojo sorazmernosti v ožjem smislu, saj Ustava sama določa, kdaj je poseg dopusten, tj. ko gre za varstvo javne koristi. V konkretnem primeru je javna korist v varstvu zdravja in življenja ljudi. To, kot je sodišče izpostavilo že v predhodni sodbi, izhaja tudi iz predloga ZZDej-K, v katerem je predlagatelj med cilji, načeli in poglavitnimi rešitvami predloga zakona navedel, da je zagotavljanje dobre in vsem dostopne zdravstvene dejavnosti eden izmed najpomembnejših javnih interesov države. Javni interes se zasleduje skozi celotno spremembo zakona, tudi preko podeljevanja koncesij na transparenten način, saj se koncesija podeli preko javnega razpisa, če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti zdravstvenih storitev. Temeljno poslanstvo zdravstvene dejavnosti je zadovoljevanje potreb prebivalstva, zato mora biti prevladujoča javna in nepridobitna zdravstvena dejavnost, ki temelji na shemi solidarnosti in ne na gospodarski shemi.9

29. Ustavno sodišče je v odločbah v zadevah U-I-194/17 in U-I-193/19 poudarilo, da je zakonodajalčev cilj, tj. prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, ustavno dopusten. Kolikor se s tožbo zatrjuje, da je Ustavno sodišče v zadevi U-I-194/17 ob razveljavitvi druge povedi drugega odstavka 3. člena ZZDej navedlo, da je zdravstvena dejavnost, kot jo izvajajo koncesionarji in javni zdravstveni zavodi, pridobitna dejavnost, zato mora biti po 74. členu Ustave varovana pravica do svobodnega opravljanja takšne dejavnosti, to ne drži. Kot pridobitno je Ustavno sodišče prepoznalo le dejavnost zasebnikov. Zato je odločilo, da se druga poved drugega odstavka 3. člena ZZDej (po kateri zdravstvene storitve iz prejšnjega stavka kot negospodarske storitve splošnega pomena izvajalci zdravstvene dejavnosti opravljajo na nepridobiten način, tako da se presežek prihodkov na odhodki porabi za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti) razveljavi, kolikor ureja presežke prihodkov nad odhodki za izvajalce zdravstvene dejavnosti v okviru javne zdravstvene službe, ki so gospodarske družbe ali zasebni zdravniki. Ob tem sodišče še pripominja, da je drugo poved drugega odstavka 3. člena ZZDej-K Ustavno sodišče presojalo tudi v odločbi U-I-198/19-25 (16. do 18. točka obrazložitve) ter ugotovilo, da ni v neskladju s tretjim odstavkom 3.a člena Ustave, s tem pa tudi ne v nasprotju z 8. členom Ustave.

30. Pri javnih zavodih ne gre za podjetnike zasebnike, ampak so zavodi organizacije, ki se ustanovijo za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnega varstva, otroškega varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja ali drugih dejavnosti, če cilj opravljanja dejavnosti ni pridobivanje dobička (drugi odstavek 1. člena Zakona o zavodih, v nadaljevanju: ZZ). Javne zavode ustanovijo republika, občine, mesto in druge z zakonom pooblaščene javne pravne osebe (tretji odstavek 3. člena ZZ). Ustavno sodišče za zavode ni ugotovilo neustavnosti omenjene določbe 3. člena ZZDej v delu, ki se nanaša na obvezno vlaganje presežkov prihodkov nad odhodki v dejavnost. V javnih zavodih si torej ustanovitelji morebitnega presežka ne delijo, ampak ga zaradi zagotavljanja varstva zdravja in življenja ljudi vlagajo v razvoj zdravstvene dejavnosti, kar je gotovo zelo pomembna javna korist. Prevladujoč javni interes, da se zdravstvena dejavnost kot javna služba primarno izvaja v javnih zdravstvenih zavodih, je torej izkazan, s tem pa tudi omejitev, ki jo očita tožnica (slabšanje konkurenčnega položaja v razmerju do javnega zavoda), ni neustavna.

31. Ustavno sodišče je v odločbi U-I-193/19-14 res navedlo, da zagotavljanje javne mreže zdravstvene službe prek javnih zavodov in prek koncesionarjev vzpostavlja konkurenco med javnimi zavodi in koncesionarji, hkrati pa je z omejitvijo trajanja koncesije zagotovljena tudi konkurenca med obstoječimi in potencialnimi koncesionarji. Vendar to ne pomeni, kot trdi tožnica, da sta kršena 74. in 14. člen Ustave, ker naj bi o podaljšanju koncesije odločal njen konkurent, tj. javni zavod. Kot že povedano, je Ustavno sodišče z odločbo U-I-198/19-25 razveljavilo drugi do četrti odstavek 43. člena ZZDej ter odločilo, da mora do drugačne zakonske ureditve koncedent najpozneje 12 mesecev pred potekom obdobja podelitve koncesije preveriti, ali še obstaja potreba po podelitvi koncesije, upoštevaje drugi odstavek 42. člena ZZDej. Če ta potreba obstaja, koncedent postopa po pravilih za podelitev (nove) koncesije, urejenih v 44.a do 44.k členu ZZDej. To pomeni, da se v takem primeru opravi javni razpis, na katerem lahko konkurirajo vsi zainteresirani ponudniki zdravstvenih storitev (66. točka obrazložitve odločbe U-I-198/19-25). V zvezi s povedanim je še treba pojasniti, da drugi odstavek 42. člena ZZDej določa, da se koncesija podeli, če koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati opravljanja zdravstvene dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe, oziroma če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev. Ustavno sodišče je v odločbi U-I-198/19-25 presojalo tudi citirani drugi odstavek 42. člena ZZDej ter odločilo, da ni v neskladju z Ustavo, pri čemer je med drugim obrazložilo, da že ZZDej določa obseg javne zdravstvene službe, prav tako so z zadostno določljivostjo že v zakonu opredeljena merila za določitev mreže javne zdravstvene službe (glej 47. do 57. točko obrazložitve odločbe U-I-198/19-25). Glede na navedeno bo torej o tem, ali za nadaljnjo podelitev koncesije ni potrebe, ker bo zdravstveno dejavnost v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe, oziroma potrebno dostopnost do zdravstvenih storitev lahko zagotavljal javni zavod (da je to primarna oblika, pa je po stališčih Ustavnega sodišča cilj, ki je skladen z Ustavo), odločal koncedent ob upoštevanju na zakonskih merilih temelječih izhodišč. Konkurenca med javnimi zavodi in koncesionarji je torej vzpostavljena v tem smislu, da koncesije ne bodo več potrebne, če bodo javni zavodi v prihodnje pri izvajanju zdravstvene dejavnosti tako uspešni, da ne bo potrebno dopolnjevanje te dejavnosti z izvajanjem javne službe v obliki koncesij.

32. Sodišče se tudi ne strinja s tožnico, da je kršen 14. člen Ustave, ker so zdravniki koncesionarji obravnavani drugače kot lekarnarji koncesionarji. Po četrtem odstavku 39. člena ZLD-1 se koncesija za izvajanje lekarniške dejavnosti lahko podeli za določeno obdobje, ki ne sme biti krajše od 15 in ne daljše od 30 let, pri čemer se pri določanju dolžine trajanja obdobja, za katero se podeli koncesija, upoštevajo merila iz drugega odstavka 8. člena tega zakona. Merila iz drugega odstavka 8. člena ZLD-1 so popolnoma druga, kot je po drugem odstavku 42. člena ZZDej določeno merilo za podelitev koncesije za opravljanje javne zdravstvene službe. Že zato oba koncesionarja nista v enakem oziroma primerljivem položaju in tako nista neenako obravnavana v smislu 14. člena Ustave.

33. Le v primeru, če sodišče pri odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, mora prekiniti postopek in z zahtevo začeti postopek pred Ustavnim sodiščem (156. člen Ustave in prvi odstavek 23. člena Zakona o ustavnem sodišču, ZUstS). Kot izhaja iz te obrazložitve, določba četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ki je pravni temelj za izpodbijano odločitev, po presoji sodišča ni v nasprotju z navedenimi določili Ustave, zato sodišče ni sledilo tožničinemu predlogu, naj pri Ustavnem sodišču vloži novo zahtevo za oceno ustavnosti zakona.

34. Glede na vse navedeno sodišče zaključuje, da tožba zoper izpodbijano odločbo ni utemeljena, zato jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker dejansko stanje, ki je podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

**K II. točki izreka:**

35. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

1 Razlagalno sporočilo Komisije o koncesijah po pravu Evropskih skupnosti (UL C 121, 29. 4. 2000) in Zelena knjiga o javno-zasebnih partnerstvih in zakonodaji Skupnosti na področju javnih naročil in koncesij (COM 2004 327 final, 30. 4. 2004) 2 Prim. sklep Ustavnega sodišča U-I-255/01 (5. točka obrazložitve). 3 Prim. sklep Ustavnega sodišča U-I-300/09, Up-1466/09 (6. točka obrazložitve). 4 Prim. odločbo Ustavnega sodišča U-I-84/15 (22. točka obrazložitve). 5 O tem, kdaj mora zakonodajalec v zakonu, ki ureja omejitev lastninskih upravičenj, predvideti nadomestilo, se je Ustavno sodišče izreklo v odločbi U-I-133/13, U-I-134/13 (16. do 18. točka obrazložitve). 6 Prim. 43. člen ZZDej, kot je veljal pred ZZDej-K. 7 Prim. sklep Ustavnega sodišča U-I-51/95 (5. in 6. točka obrazložitve), odločbo U-151/15 (18. točka obrazložitve) ter odločbo U-I-91/15 (37. točka obrazložitve). 8 Prim. sklep Ustavnega sodišča U-I-255/01 (5. točka obrazložitve). 9 Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (EVA 2015-2711-0033), stran 15 in 16.