Jedro

Naknadni referendum o splošnem aktu občine je mogoče izpeljati zgolj zoper splošni akt občine, ki je bil v občinskem svetu sprejet, ni pa še bil uveljavljen. Ko je predpis uveljavljen, njegove veljavnosti ni mogoče razveljaviti z odločanjem na naknadnem referendumu, saj je lokalni referendum, kot je predviden v ZLS, potrditveni (zavrnitveni) in ne razveljavitveni.

Ustrezno zadržanje takšnega splošnega predpisa zaradi vložene pobude za razpis referenduma je bistvena komponenta procesne dimenzije uresničevanja pravice iz 44. člena Ustave in ta je lahko varovana ravno s tožbo v upravnem sporu (najmanj z ugotovitveno tožbo) tudi po tem, ko je sporni splošni akt že uveljavljen.

Ravnanje župana, ki sprejeti predpis razglasi in objavi pred potekom roka iz tretja odstavka 46. člena ZLS samovoljno in arbitrarno dejanje oblastvenega organa, ki občanom onemogoča neposredno sodelovanje pri upravljanju lokalnih javnih zadev. Občinski predpis, ki je uveljavljen na takšen način, pa je sprejet po protiustavnem in nezakonitem postopku.

Izrek

I.Tožbi se ugodi tako, da se obvestilo župana Mestne občine Ljubljana št. 371-1443/2025 z dne 10. 10. 2025 razveljaví.

II.Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 516,67 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1.V izpodbijanem obvestilu, ki ga je izdala tožena stranka, je v prvem odstavku navedeno, da tožena stranka naslovnika obvešča, da pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis občinskega referenduma zoper Sklep o spremembah Sklepa o cenah posameznih vrst vozovnic v mestnem linijskem prevozu potnikov (v nadaljevanju: Sklep 73/25), ki ga je sprejel Mestni svet Mestne občine Ljubljana na 25. seji dne 22.9 2025, ni dopustna. Sklep 73/25 predstavlja posamičen akt in zato na podlagi 46. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št 94/07 - uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10, 40/12 - ZUJF, 11/14- popr., 14/15- ZUUJFO, 11/18"- ZSPDSLS-1, 30/18, 61/20- ZIUZEOP-A, 80/20 - ZIUOOPE, 62/24 - odl. US in 102/24 - ZLV-K; v nadaljevanju: ZLS) o njem ni dopustno vložiti pobude za razpis referenduma.

2.Temu sledi obrazložitev obvestila, kjer je navedeno, da je mestni svetnik A. A. kot predsednik stranke B. dne 6. 10. 2025 vložil "Pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis občinskega referenduma" zoper Sklep 73/25. V pobudi je podal naslednje referendumsko vprašanje: "Ali ste za to, da se uveljaví Sklep o spremembah Sklepa o cenah posameznih vrst vozovnic v mestnem linijskem prevozu potnikov?".

3.Tožena stranka v nadaljevanju obvestila pravi, da pobuda ni dopustna, ker gre v predmetni zadevi za posamičen akt, ne pa za splošni akt in je zato referendum po določbi 47. člena ZLS nedopusten. Neposredno odločanje volivcev v lokalni skupnosti ureja ZLS in statut lokalne skupnosti. Materialne kriterije za razpis referenduma določa prvi odstavek 46. člena ZLS, ki med drugim pravi, da lahko občani na referendumu odločajo le o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine.

4.Splošne in posamične akte ureja VIII. Poglavje ZLS, pri čemer so kot splošni akti določeni tisti predpisi, ki pravno urejajo zadeve iz pristojnosti občine, to pa so: odloki, odredbe, pravilniki in navodila. Pri presoji ali gre za splošen ali posamičen akt, je potrebno upoštevati stališča Ustavnega sodišča RS (npr. odločba U-I-305/97, UI-84/99 in druge), ki v pravni teoriji opredeljuje splošni akt kot tisti akt, ki vsebuje eno ali več splošnih in abstraktnih pravnih pravil, medtem ko posamični akt vsebuje posamično in konkretno pravno pravilo. Za določitev pravne narave je pomembna vsebina in če gre za določitev splošnega pravila ravnanja, jih je treba šteti za predpise oziroma splošne akte (npr. odločba U-I-264/05, U-I-181/07 in druge).

5.Sklep 73/25, zoper katerega je vložena pobuda, je bil sprejet na podlagi 27. člena Statuta Mestne občine Ljubljana (Uradni list RS, št. 31/21) in 29. člena Odloka o organizaciji in načinu izvajanja mestnih linijskih prevozov (Uradni list RS, Št. 55/09, 106/11, 1/13, 9/14, 50/16, 115/21, 184/21 in 128/22). Omenjeni akt sloni na zakonski podlagi, ki ureja občinsko pristojnost na področju mestnih linijskih prevozov in od 1. 7. 2024 tudi pristojnosti občine na integriranih linijah, ki so sestavljene iz mestnih in medkrajevnih linij na katerih velja conski plačilni sistem.

6.Tožena stranka v obvestilu nadaljuje, da zakonska ureditev vsebuje pooblastilo občini za uvedbo, način uvajanja, določa predmet ureditve in zavezanca za plačilo. Občine pa morajo višino določiti v razumnem sorazmerju, pri čemer morajo upoštevati tudi podzakonsko podlago t.j. Uredbo o načinu izvajanja gospodarske javne službe javni linijski prevoz potnikov v notranjem cestnem prometu, o koncesiji te javne službe in o ureditvi sistema enotne vozovnice (Uradni list RS, št. 109/21, 181/21, 54/22-ZUJPP, 56/22, 48/23, 103/24 in 56/25; v nadaljevanju: Uredba), cenik posameznih vrst vozovnic v mestnem linijskem prevozu potnikov in tarifno lestvico za enkratne vozovnice v javnem linijskem prevozu potnikov v notranjem cestnem prometu in prevoza prtljage (načelo zakonitosti). Sklep 73/25 ne vsebuje splošnega, abstraktnega pravila in niti ne določa splošnega pravila ravnanja. Sklep prav tako ne vsebuje norm, s katerimi bi se urejale pravice in dolžnosti subjektov. Sklep se namreč nanaša zgolj na višino cene javne storitve in ureja konkretno pravno razmerje - prevozno - med uporabnikom storitve tj. potnikom in izvajalcem ter pri tem ne zapoveduje nikakršnega ravnanja.

7.Tožena stranka v obvestilu še pravi, da bi bil v obravnavanem primeru poziv pobudniku za odpravo nepravilnosti nesmiseln, ker pobudnik v roku očitno ne bi mogel odpraviti neskladnosti pobude, saj se neskladnost pobude kaže v tem, da je pobuda vložena zoper posamičen akt, česar pa pobudnik ne more sanirati. Postavitev roka za odpravo pomanjkljivosti pobude bi tako ovirala učinkovito sodno varstvo (I U 1826/2016-9 z dne 12.1.2017).

8.V tožbi tožeča stranka pravi, da je izpodbijani akt nepravilen in nezakonit, zato tožeča stranka naslovnemu sodišču predlaga, da ugodi tožbenemu zahtevku. Tožeča stranka prilaga predlog navedenega Sklepa 73/25 in besedilo, ki je bilo dne 26. 9. 2025 objavljeno v Uradnem Listu RS. Tožeča stranka tožbi prilaga tudi kopijo pobude in zbranih podpisov, iz katere izhaja, da je bila pobuda pripravljena in vložena v skladu s 47. oziroma 48. členom ZLS, oziroma v skladu s 71. členom Statuta tožene stranke (v nadaljevanju: Statut). Pobuda je bila vložena pravočasno (dne 6. 10. 2025), vsebuje tudi jasno izraženo vprašanje in obrazložitev. Pobuda je bila podprta s podpisi najmanj stotih volivcev v MOL, seznam podpisov s predpisanimi podatki volivcev je priložen.

9.Tožeča stranka s predmetno tožbo izpodbija navedeno obvestilo župana tožene stranke, s katerim je bila pobuda tožeče stranke označena za nedopustno. Tožeča stranka je kot politična stranka, ki je zastopana v Mestnem svetu MOL, ena izmed taksativno določenih upravičencev za pripravo pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma. Pobudo je pripravila in vložila v skladu z določbami Statuta in ZLS. Tožena stranka je njeno pobudo z izpodbijanim obvestilom označila za nedopustno in jo torej (vsaj po učinkih izpodbijanega pravnega akta, ki po obliki sicer ni odločba) zavrgla. V skladu s tretjim odstavkom 47. člena ZLS in sodno prakso ima tožeča stranka pravico, da zahteva, naj odločitev župana preizkusi Upravno sodišče RS. Aktivna legitimacija tožeče stranke za vložitev predmetne tožbe je s tem po mnenju tožeče stranke izkazana.

10.Tožeča stranka se je z obvestilom seznanila dne 14. 10. 2025, ko ga je župan tožene stranke predstavil na novinarski konferenci in tudi pokazal novinarjem. Obvestilo so tega dne tožeči stranki posredovali novinarji, slednje bo lahko na zaslišanju potrdil ... tožeče stranke A. A. Obvestilo je bilo tožeči stranki formalno vročeno šele dne 20. 10. 2025. Pred tem je bilo namreč obvestilo očitno poslano na njen nekdanji poslovni naslov ..., ki je naveden na vrhu obvestila. Tožeča stranka namreč že dlje časa posluje izključno na naslovu ..., kar je razvidno tudi iz uradnih evidenc (AJPES). Kljub navedenemu tožeča stranka iz previdnosti kot dan seznanitve z obvestilom šteje 14. 10. 2025. Navedeno pomeni, da je tožba vložena v zakonskem predpisanem roku 8 dni.

11.V tožbi pravi, da obravnavano dejansko in procesno stanje ni povsem takšno, kot ga predvideva 47. člen ZLS. Tisto, kar je zakonodajalec izrecno predpisal v ZLS, je situacija, ko župan meni, da pobuda z zahtevo ni oblikovana v skladu z določilom prvega odstavka 47. člena ZLS, ali je v nasprotju z zakonom in statutom občine, in v takem primeru pobudnika obvesti in ga pozove, da ugotovljeno neskladnost odpravi v osmih dneh. Če pobudnik tega ne stori, se šteje, da pobuda ni bila vložena. Župan o tem nemudoma obvesti pobudnika in občinski svet.

12.Zakonodajalec je izrecno predvidel sodno varstvo za primer, ko pobudnik v 8 dneh od prejema obvestila lahko zahteva, naj odločitev župana preizkusi Upravno sodišče - to je od prejema obvestila župana, da pobuda ni bila vložena, ne pa od prejema obvestila in poziva župana na odpravo neskladnosti (drugi in tretji odstavek 47. člena ZLS).

13.Naslovno sodišče pa je že obravnavalo situacijo, ko župan meni, da neskladnosti referendumske pobude z zakonom ali statutom občine pobudnik niti ne more odpraviti, zaradi česar bi bilo obvestilo in poziv na odpravo neskladja nesmiselno in bi poziv na odpravo neskladja povzročil le zmanjšanje ali neučinkovitost sodnega varstva, pri čemer je jasno, da pobuda za referendum tudi ne sme biti v neskladju z ustavnimi določbami. Interpretacija, da zoper takšno obvestilo, kot je izpodbijani akt, pobudnik sploh ne more imeti sodnega varstva, ker gre zgolj za "obvestilo" in ne za posamičen akt v smislu ZUP, pa bi pomenilo neupravičeno razlikovanje glede dostopa do sodnega varstva med situacijo, ko pobudnik ne odpravi neskladja z ustavo, zakonom ali statutom, in situacijo, ko možnosti za odpravo neskladja ne dobi.

14.Naslovno sodišče je v preteklosti že poudarilo da mora v takem primeru župan upoštevati splošen predpis, to je ZUP (in ZUS-1), glede na to, da gre za drug posamičen, javno-pravni in oblastveni akt (4. člen ZUP), kar pomeni, da mora župan v takem primeru izdati akt ob smiselni uporabi določil 213. in 214. člena ZUP. Navedeno pomeni, da mora izdati odločbo z vsemi obveznimi sestavinami in obrazložitvijo. Upravno sodišče v takšnih primerih nima samo pooblastila, da odločitev razveljavi, ampak ima vse možnosti za odločitev po ZUS-1. Sklicuje se na sodbo Upravnega sodišča v zadevi I U 1826/2016 z dne 12. 1. 2017).

15.Obvestilo je bilo torej izdano v nasprotju z 213. in 214. členom ZUP, saj ne vsebuje obveznih sestavin odločbe in kot takšno ne omogoča ustrezne vsebinske presoje naslovnega sodišča. V obrazložitvi ni pojasnjeno, zakaj domnevnega neskladja pobude s Statutom in ZLS ni mogoče odpraviti in zakaj ta možnost tožeči stranki ni bila omogočena. Tudi sicer je obrazložitev vsebinsko prazna in povsem splošna. Gre za nezakonitost izpodbijanega pravnega akta in razlog za njegovo razveljavitev po tretji točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1.

16.Župan tožene stranke je pobudo tožeče stranke zavrnil izključno iz razloga, ker naj bi Sklep73/25 predstavljal posamičen akt, ne pa splošnega akta, zato naj bi bil referendum po določbi 47. člena ZLS nedopusten. Razlog za odločitev o nedopustnosti pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis občinskega referenduma je neutemeljen iz vsaj dveh razlogov.

17.ZLS v 48. členu in Statut v 78. členu smiselno dopuščata tudi referendum proti drugim odločitvam iz pristojnosti občinskega (mestnega) sveta. Poleg tega pa sporni Sklep 73/25 po svoji vsebini in učinkih predstavlja splošni abstraktni pravni akt, v zvezi s katerim je referendumska pobuda dopustna.

18.Tožena stranka v nasprotju s svojimi obveznostmi vsebine pobude ni preverjala in od tožeče stranke ni zahtevala dodatnih pojasnil ali dopolnitev. Namesto tega je odločala zelo enostransko, formalistično ter le po eni izmed dveh alternativnih pravnih podlag. Možnosti zahtevati referenduma namreč ne predvideva le 47. člen ZLS, ampak tudi 48. člen, v okviru katerega se primerno uporabljajo določbe 47. člena ZLS. Naslovno sodišče je v pravno primerljivi zadevi zaključilo, da bi moral župan ob presoji dopustnosti pobude za vložitev zahteve za razpis naknadnega referenduma, upoštevati, da 48. člen ZLS določa, da najmanj pet odstotkov volivcev v občini lahko zahteva izdajo ali razveljavitev splošnega akta ali druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta oziroma drugih občinskih organov. Četudi se je v obravnavanem primeru iz sodne prakse pobuda nanašala na posamični pravni akt, bi moral župan po presoji sodišča, ravnati po določbah 47. člena ZLS in ZUP in pobudo ustrezno obravnavati, saj je referendum lahko dopusten tudi zoper posamične akte občine, če so izpolnjeni ostali pogoji.

19.Enak zaključek velja tudi v predmetni zadevi. Zavrženje pobude, ker naj bi se slednja nanašala na posamični pravni akt, je v nasprotju z zakonom in predstavlja nedopusten poseg v ustavno varovano pravico zahtevati referendum. Sklep 73/25, na katerega se nanaša pobuda tožeče stranke, predstavlja splošni abstraktni akt v zvezi, s katerim je referendum dopusten. V skladu z ustaljeno sodno prakso Ustavnega sodišča RS je za presojo, ali akt predstavlja posamični ali splošni akt, odločilen materialni kriterij. Tako je Ustavno sodišče v več odločitvah zapisalo, da je, ne glede na (ne)izpolnjevanje formalnih pogojev, treba šteti za predpis akt, v katerem so vsebovane splošne in abstraktne pravne norme, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, ali norme, ki bi navzven povzročale pravne učinke (odločbe št. U-I 378/96 z dne 16. 1. 1997, OdlUS VI, št. U-I-87/96 z dne 16. 7. 1998, Uradni list RS, št. 56/98, OdlUS VII, št. U-I-l 10/95, 26. 11. 1998, OdlUS VII, št. U-I-95/01 z dne 21. 6. 2001, OdlUS). Samo poimenovanje pravnega akta je torej za presojo nerelevantno, bistveno je oceniti vsebino in učinke obravnavanega akta.

20.Že iz obrazložitve obvestila izhaja, da je tožena stranka s Sklepom 73/25 urejala zadeve iz pristojnost občine in je torej ravnala kot oblastni organ. Nadalje ni sporno, da je tožena stranka s Sklepom 73/25 določila ceno vozovnic mestnega potniškega prometa na njenem področju in na ta način vsebinsko dopolnila 29. člen Odloka o organizaciji in načinu izvajanja mestnih prevozov potnikov ter uredila ceno vozovnic, ki velja za vse uporabnike mestnega linijskega prevoza na območju tožene stranke (v nadaljevanju: Odlok). Zgovorno je, da se tožena stranka v obrazložitvi predloga Sklepa 73/25 in v obrazložitvi obvestila sklicuje na Uredbo. Na enak način, kot je ministrstvo za infrastrukturo vprašanje izvajanja gospodarske službe javnega linijski prevoz potnikov uredilo z Uredbo in tudi določilo cene prevozov, je tožena stranka to storila z Odlokom in spornim Sklepom 73/25, ki v Odlok posega, oziroma ga dopolnjuje. Nobenega dvoma ne more biti, da Uredba ministrstva vključno s Prilogo 3 - tarifa prevoznin - predstavlja splošni abstraktni pravni akt. V prvem členu Uredbe je celo izrecno navedeno, da slednja ureja tudi pravice potnikov. Povsem enak zaključek torej velja tudi za Odlok tožene stranke in Sklep 73/25, ki v skladu s tem Odlokom določa a ceno vozovnic za vse uporabnike mestnega linijskega prevoza na območju tožene stranke.

21.Tožena stranka v konkretnem primeru kot nosilec javne oblasti v okviru svojih pristojnosti zasleduje javni interes, in sicer s tem, da zagotavlja dostopnost storitev gospodarske javne službe vsem prebivalcem pod enakimi pogoji. Pri tem ne deluje kot subjekt zasebnega prava ali pogodbeni partner, temveč oblastni organ, ki na podlagi pooblastil iz zakona in občinskih predpisov določa pogoje izvajanja javne službe, med drugim tudi cene storitev. Odlok opredeljuje obseg, vrsto, pogoje, pravice in obveznosti potnikov. V 29. členu Odloka je določen okvir glede oblikovanja prodajnih cen vozovnic. Ta člen določa, da je višina vozovnic odvisna od višine nadomestila za izvajanje storitev javne službe iz proračuna MOL, prodajne cene pa se oblikujejo tako, da spodbujajo večjo uporabo storitev javne službe in večji nakup terminskih vozovnic. Odlok ne vsebuje točne določitve cen niti ne določa njegove natančne metodologije, temveč zgolj nalaga obveznost Mestnemu svetu MOL in vzpostavlja splošna pravila in načela, ki zagotavljajo usklajeno izvajanje storitve v skladu z javnim interesom.

22.Sklep 73/25 predstavlja predvsem dopolnitev splošnih določb iz 28. in 29. člena Odloka. Odlok predstavlja temeljni normativni okvir za oblikovanje cen vozovnic in določa okvire, po katerih se cene določajo. Sklep 73/25 ta okvir dopolnjuje s splošnim pravilom, ki določa cene vozovnic in na ta način zaokroža preglednost pogojev za uporabnike storitev javnega prevoza. S Sklepom 73/25 Mestni svet MOL določi točne cene za posamezne vrste vozovnic, kar omogoča praktično izvedbo storitve v skladu z normativnimi okviri, določenimi z Odlokom. Ker Sklep 73/25 izhaja iz abstraktnih določb Odloka, in jih konkretizira do te mere, da so lahko dejansko uporabljive, deluje kot sestavni del splošnega pravnega akta, saj brez njega ni mogoče razbrati, kakšna je cena vozovnice. Sklep 73/25 in Odlok skupaj urejata pravila, pogoje in ceno javnega prevoza, kot splošna pravna akta. Brez določitve cen bi bila uporaba Odloka in samo izvajanje storitev javnega prevoza onemogočeno, prav tako pa bi bila ogrožena temeljna načela pravne varnosti in jasnosti, saj posamezniki ne bi imeli jasnih informacij o svojih pravicah in dolžnostih. Vsekakor gre za urejanje in obveznosti pravic nedoločenega kroga oseb, ki ima jasne in očitne zunanje učinke.

23.Takšno povezovanje normativnega okvira in njegove podrobnejše opredelitve zagotavlja, da Sklep 73/25 ne ostaja znotraj notranjih poslovnih odločitev občine, temveč ima zunanji učinek, saj neposredno zavezuje vse uporabnike javnega prevoza. Sklep 73/25 tako določa obseg pravic in obveznosti nedoločenega kroga oseb in omogoča izvajanje javne službe skladno z javnim interesom, kar je značilno za splošni pravni akt.

24.Posamični akti so pravni akti, ki pomenijo individualizacijo in konkretizacijo splošnih pravnih aktov in nastanejo pri uporabljanju prava kot rezultat soočanja konkretnih dejstev ter abstraktnih pravnih norm ter se glede na subjekte, ki jih oblikujejo, razvrščajo v oblastne, sodne in upravne akte ter neoblastne (posamične/splošne) pravne akte. Sklepa 73/25 o določitvah cen vozovnih mestnega linijskega prometa potnikov nikakor ni mogoče šteti za posamičen pravni akt, ki bi bil rezultat konkretnih dejstev. Ne gre za rezultat presoje konkretnih dejstev in primera, ampak za določitev splošnega pravila. Gre za tipičen oblastveni, abstraktni splošni akt, ki naslavlja nedoločen krog ljudi.

25.Tudi iz meril, ki jih je izoblikovalo Ustavno sodišče RS, in ki jih tožena stranka v obrazložitvi povsem na splošno le omenja (sklep Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 51/2022), izhaja, da obravnavani Sklep 73/25 predstavlja splošni pravni akt. Gre namreč za določbo, ki se nanaša na nedoločen krog oseb (vse uporabnike mestnega linijskega prevoza), pomeni tudi izvedbo višje pravne norme, vsebovane v Uredbi in v Odloku. Gre torej za splošni pravni akt, v zvezi s katerim je referendumska pobuda brez dvoma dopustna.

26.Tožeča stranka nadalje (malce nejasno - opomba Upravnega sodišča) pravi: "Vrhovno sodišče RS je tudi v bistveno enakem primeru tarife o pogojih in načinih uporabe fonogramov v komercialnih radijskih programih ter o višini nadomestil za njihovo uporabo učinek splošnega podzakonskega akta." Tožeča stranka nato pravi, da vsebinskih razlik med določitvijo cen uporabe fonogramov in določitvijo cen uporabe linijskega prometa ni, v obeh primerih gre za splošna akta, ki urejata obveznosti in pravice nedoločenega kroga ljudi.

27.Nadalje poudarja, da je (potencialno, če naslovno sodišče zavzame stališče, da referendum zoper posamični akt tožene stranke ni dopusten) od razlage in interpretacije Sklepa 73/25 tožene stranke odvisno uveljavljanje pravice zahtevati referendum iz 44. v zvezi z 90. členom Ustave. Ker je pravica zahtevati referendum visoko varovana ustavna kategorija, je potrebno določbe 46 do 48. člena ZLS razlagati ustavno-skladno. Ustavno sodišče je zavzelo stališče, da je pri interpretaciji zakonske izvedbe te ustavne pravice treba navedeno izhodišče upoštevati, kar pomeni, da restriktiven pristop ni sprejemljiv in je treba v dvomu interpretirati ter uporabljati zakonsko ureditev in favorem pravici do referenduma. Pravica iz 44. člena Ustave je klasična splošna ustavna pravica, katere bistvena značilnost je, da vsem državljanom jamči možnost do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev v skladu z zakonom. Najbolj neposredno se izvaja na ravni lokalnih skupnosti z referendumom (U-I-13/94, OdlUs 8/III, U-I-47/94, OdlUs 4/IV-I).

28.Ureditev načina izvrševanja zakonodajnega referenduma Ustava v petem odstavku 90. člena prepušča zakonski ureditvi. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995 (Uradni list RS, št. 13/95, in OdlUS IV, 4) navedlo, da določbe 90. člena Ustave omogočajo uresničitev pravice državljanov do neposrednega odločanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave in da so ustavnopravni okvir, v katerem se lahko giblje oziroma uresničuje pravica iz 44. člena Ustave. Pravica glasovati na referendumu iz tretjega odstavka 90. člena Ustave tako pomeni obliko neposrednega sodelovanja državljanov pri upravljanju javnih zadev. Zato je ustavnopravno varovana s pravico iz 44. člena Ustave. Ker je varovana kot človekova pravica, za njeno urejanje veljajo načela in pravila, ki jih Ustava določa v 15. členu. Odločanje ljudi na referendumu je pomembna ustavna vrednota, ker gre za izraz neposrednega izvrševanja temeljnega nosilca oblasti in suverenosti tudi, ali celo predvsem na lokalni ravni, saj se ravno lokalne zadeve najbolj dotikajo vsakdanjega življenja občanov. Navedeno pomeni, da je v pravico zahtevati referendum dopustno posegati le izjemoma, kadar zakonodajalec zasleduje ustavno dopustne cilje in pravico ustrezno omeji.

29.Dodatno omejevanje z restriktivno razlago pravnih aktov ni dopustno in dejansko posega v pravico državljanov — občanov, da lahko odločajo na referendumu o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, razen o proračunu in zaključnem računu občine ter o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo občinski davki in druge dajatve. V konkretnem primeru se ne odloča ne o proračunu, ne o davkih ali primerljivih dajatvah, kar pomeni, da ni razlogov za omejevanje referendumske pobude tožeče stranke. Zaključiti velja, da zakonskih omejitev, ki bi preprečevale izvedbo referenduma zoper Sklep 73/25, ni.

30.Sodišču predlaga, da izvede predlagane dokaze ter razsodi, da se obvestilo župana Mestne občine Ljubljana odpravi in se ugotovi, da je pobuda dopustna, podrejeno pa tožeča stranka naslovnemu sodišču predlaga, da sodišče o obvestilo župana Mestne občine Ljubljana odpravi in vrne zadevo istemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

31.V odgovoru na tožbo tožena stranka predlaga, da sodišče tožbeni zahtevek tožeče stranke v celoti zavrže oziroma podredno v celoti zavrne kot neutemeljen, ter tožeči stranki naloži v plačilo stroške predmetnega postopka. Tožena stranka pravi, da pobuda ni dopustna, ker gre v predmetni zadevi za posamičen akt, ne pa za splošni akt, in je zato referendum po določbi 47. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS) nedopusten.

32.Materialne kriterije za razpis referenduma določa prvi odstavek 46. člena ZLS. Splošne in posamične akte ureja VIII. poglavje ZLS, pri čemer so kot splošni akti določeni tisti predpisi, ki pravno urejajo zadeve iz pristojnosti občine, to pa so: odloki, odredbe, pravilniki in navodila. Pri presoji ali gre za splošen ali posamičen akt, je potrebno upoštevati stališče Ustavnega sodišča RS (npr. odločba U-I-305/97, U-I-84/99 in druge), ki v pravni teoriji opredeljuje splošni akt kot tisti, ki vsebuje eno ali več splošnih in abstraktnih pravnih pravil, medtem ko posamični akt vsebuje posamično in konkretno pravno pravilo. Za določitev pravne narave je pomembna vsebina in ne zgolj oblika akta; če gre za določitev splošnega pravila ravnanja, jih je treba šteti za predpise oziroma splošne akte (npr. odločba U-I-264/05,U-I-181/07 in druge).

33.Cene posameznih vrst vozovnic se oblikujejo tako, da se vzpodbuja večja uporaba storitev javne službe in večji nakup terminskih vozovnic in da prodajne cene vozovnic določi Mestni svet MOL. Omenjeni akt sloni na zakonski podlagi, ki ureja občinsko pristojnost na področju mestnih linijskih prevozov, in od 1. 7. 2024 tudi pristojnost občine na integriranih linijah, ki so sestavljene iz mestnih in medkrajevnih linij, na katere velja conski plačilni sistem.

34.Občine pa morajo višino določiti v razumnem sorazmerju, pri čemer morajo upoštevati tudi podzakonsko podlago, to je Uredbo, cenik posameznih vrst vozovnic v mestnem linijskem prevozu potnikov in tarifno lestvico za enkratne vozovnice v javnem linijskem prevozu potnikov v notranjem cestnem prometu in prevozu prtljage (načelo zakonitosti).

35.Meni, da Sklep 73/25 ne vsebuje splošnega, abstraktnega pravila in niti ne določa splošnega pravila ravnanja. Sklep prav tako ne vsebuje norm, s katerimi bi se urejala pravica in dolžnosti subjektov. Sklep 73/25 se namreč nanaša zgolj na višino cene javne storitve in ureja konkretno pravno razmerje - prevozno razmerje med uporabnikom storitve tj. potnikom in izvajalcem ter pri tem, kot ugotovljeno, ne zapoveduje nikakršnega ravnanja.

36.Glede razmejitve med splošnimi in posamičnimi akti so se Upravno, Vrhovno in Ustavno sodišče RS izrekla v več odločbah. Tako je primeroma Vrhovno sodišče RS v sklepu št. I Up 9/2018 z dne 27. 3. 2019 presojalo naravo prostorskega državnega načrta ter pri tem pojasnilo, da zakonska ureditev po presoji Vrhovnega sodišča ne vodi nujno vedno do zaključka, da (vsak) državni prostorski načrt vsebuje zgolj splošne in abstraktne pravne norme. Čeprav zakon določa, da gre za splošni akt, lahko ta akt po odločitvi normodajalca (Vlade Republike Slovenije) vsebuje tudi posamezne norme, ki urejajo posamična razmerja tako, da učinkujejo enako kot to velja za upravne akte (2. člen ZUS-1), na kar opozarjajo tudi pritožniki. Zato je treba v vsakem konkretnem primeru (glede na trditveno podlago v tožbi) opraviti presojo posamezne norme državnega prostorskega načrta in ugotoviti, ali je ta res splošna, tako da se nanaša na nedoločljiv krog oseb, oziroma abstraktna in torej ureja nedoločeno število bodočih primerov, ali pa je konkretna in ureja (le en) življenjski primer, v katerem se uporabi, ter posamična, ker se nanaša na določen ali določljiv krog oseb. Da gre pri takem normiranju z državnim prostorskim načrtom sicer za izvrševanje upravne funkcije z enostranskim, javnopravnim in oblastvenim aktom, sicer pravno ni sporno. Za presojo, ali državni prostorski načrt ureja posamična razmerja z učinkom upravnega akta, je torej treba ugotoviti, ali posamezna norma tega akta neposredno vpliva na pravni položaj določene osebe, torej ali sprememba posamičnega javnopravnega razmerja (omejitev, izguba pravice itd.) nastopi neposredno na njeni podlagi in le enkratno, v konkretnem življenjskem primeru. Navedeno pa samo po sebi vključuje tudi presojo, ali določene osebe norma zadeva posamično (individualno), torej ali učinkuje zgolj na določen krog oseb. Eden od pokazateljev, da gre za navedene učinke, je, da za nastop take spremembe ni treba izdati upravne odločbe (zoper katero ima prizadeta oseba samostojno sodno varstvo). Da pa bi šlo za primer akta iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, je treba v obravnavanem sporu ugotoviti, ali posamezna norma državnega prostorskega načrta neposredno spreminja le pravni položaj določenih oseb (med njimi tudi tožnikov) v (enem) konkretnem primeru njene uporabe na upoštevno dejansko stanje. Presoditi je torej treba, ali se norma državnega prostorskega načrta nanaša le na točno določen krog oseb (med njimi tožnikov) in jim spreminja pravni položaj, torej (neposredno) učinkuje (zgolj) na njih.

37.Dalje je Ustavno sodišče v sklepu št. U-I-53/10 z dne 15. 4. 2010 zavrglo pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti 2. in 23. člena Odloka o načinu izvajanja javne službe z oskrbo z energetskimi plini v Mestni občini Maribor. V obrazložitvi navedenega sklepa je pojasnilo, da se izpodbijana določba nanaša na določeno pravno osebo, to je na pobudnico, in ureja posamično razmerje med Mestno občino Maribor in pobudnico. Zato je odločilo, da je izpodbijani prvi odstavek 23. člena Odloka po svoji naravi posamičen akt in ne predpis.

38.Splošni akti morajo vsebovati splošna in abstraktna pravna pravila, ki se nanašajo na nedoločljiv krog oseb, in imajo širši učinek, medtem ko posamični akti urejajo konkretne pravne položaje posameznih oseb in se nanašajo na specifične situacije. Pomembno je, da organ pri določanju narave akta upošteva tako vsebino kot učinke, ki jih akt povzroči. Sklep 73/25 se nanaša izključno na konkretno odločitev o cenah za določene vrste vozovnic, katerih sprememba vpliva zgolj na konkretna pravna razmerja med Mestno občino Ljubljana in uporabniki prevoznih storitev. Takšna odločitev ne ustvarja splošnih pravnih norm za širši krog oseb, temveč določa cene, ki se nanašajo na specifične, že obstoječe uporabnike mestnega prevoza. Sklep 73/25 ne določa nobenih splošnih pravil ravnanja in ne ustvarja pravic ali obveznosti za nedoločljiv krog oseb, temveč zgolj ureja specifične pogoje za konkretno storitev, ki jo občina nudi svojim občanom.

39.Ta pristop je v skladu z ustavno sodno prakso, ki v več odločbah poudarja, da so posamični akti tisti, ki zadevajo konkretne pravne položaje, kot je na primer odločitev o cenah storitev, ki ne zadevajo širšega kroga oseb. Ustavno sodišče je že v preteklosti odločalo, da akti, ki se nanašajo na konkretne pravice in obveznosti, ki vplivajo na določene, že identificirane osebe, ne morejo biti predmet referenduma. Tako je v odločbi U-l-305/97 Ustavno sodišče pojasnilo, da so akti, ki urejajo specifične primere, posamični akti, saj se nanašajo na že obstoječe pravne subjekte in specifične situacije, ki ne zahtevajo splošne pravne regulacije. Odločitev v Sklepu 73/25 ni namenjena ustvarjanju splošnih pravil, temveč samo za specifično storitev in konkretne uporabnike te storitve. Zato Sklep 73/25 ne ustreza definiciji splošnega akta, saj ne vključuje splošnih in abstraktnih pravnih pravil, ki bi vplivala na širši krog oseb. Tak akt ne more biti predmet referenduma, saj se ne nanaša na vprašanja, ki bi zadevala splošno občinsko politiko ali imela širše pravne posledice za celotno občinsko skupnost.

40.Pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, vložena zoper posamičen akt, nima pravnega učinka v smislu prvega odstavka 47. člena ZLS. Gre za nedopusten poskus razširitve meje referendumske materije, ki presega namen in funkcijo neposrednega odločanja volivcev v lokalni skupnosti. Župan je zato z obvestilom o nedopustnosti pobude ravnal v skladu z zakonom, saj ni bil dolžan nadaljevati postopka, ki po naravi stvari ne more pripeljati do zakonitega referenduma.

41.Tožena stranka je v izpodbijanem obvestilu natančno pojasnila procesno in materialno naravo izpodbijanega sklepa in sicer tako, da je navedla abstraktni dejanski stan, ki določa pojem splošnega oziroma konkretnega akta (ZLS), tako da je navedla kriterij, po katerem je dodatno presojala pravno naravo akta (kriteriji, ki izhajajo iz sodb Ustavnega sodišča), tako da je navedla konkretni dejanski stan sklepa ter tako, da je navedla subsumpcijo konkretnega dejanskega stana abstraktnim normam. Sklep 73/25 zadošča vsem standardom obveznih sestav in obrazložitve, ki sledi izreku obvestila.

42.Prav tako je zmotno stališče tožeče stranke, da župan mora pobudnika pozvati na dopolnitev vloge in da bi bila potrebna dodatna obrazložitev. Pobudniku je bilo jasno obrazloženo, da se neskladnost pobude kaže v tem, da je pobuda vložena zoper posamičen akt, česar pa pobudnik ne more sanirati, prav ne narave akta, ki je procesna predpostavka, da bi bila pobuda sploh možna. Pobudnik tega ne more sanirati, saj je pravna narava akta pravno dejstvo in ne dejstvo, na katerega bi pobudnik lahko vplival (ga saniral) s svojimi dejanji.

43.Tožena stranka meni, da bi bila postavitev roka za odpravo pomanjkljivosti pobude nesmiselna, saj bi bil pobudnik postavljen pred nemogoč pogoj, časovni potek postopka dopolnjevanja pobude, pa bi lahko ovirala učinkovito sodno varstvo, kot se je v eni izmed sodb izrazilo sodišče (I U 1826/2016 z dne 12. 1. 2017). Dejstvo je, da pozitivna zakonodaja ravno v takih primerih predvideva učinkovito sodno varstvo, v kolikor se pobudnik ne strinja z obvestilom.

44.Obvestilo ima posebno naravo - gre za akt, ki vzpostavlja domnevo, da pobuda ni bila vložena, zato ni mogoče neposredno uporabiti določb Zakona o upravnem postopku (ZUP), kot to napačno meni tožeča stranka. Tožeča stranka je podala pobudo in v njej navedla tudi razloge za vložitev le-te. Pobuda je bila podana jasno in tožena stranka ni imela nobenega dvoma, da želi tožeča stranka referendum v zvezi s sklepom in ne drugega instituta (izdajo ali razveljavitev druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta). Mentalne rezervacije pobudnika tožena stranka ne more upoštevati, saj bi bilo to možno zgolj ob nejasni zahtevi pobudnika. Glede navedb iz točke IV.i) tožbe se zato tožena stranka ne more opredeliti, saj mentalne rezervacije, kot že rečeno, ob jasni formulaciji ni mogla upoštevati.

45.Tožena stranka se tudi ne strinja s pravnim naziranjem tožeče stranke, da Sklep 73/25 in Odlok skupaj urejata pravila, pogoje in ceno javnega prevoza kot splošna pravna akta. Odlok predstavlja splošen akt v hierarhiji aktov, Sklep 73/25 pa konkretizacijo odloka, kar sledi pravni varnosti, predvidljivosti. Vsekakor pa višina cene javnega prevoza ne sodi v kategorijo pravnih norm, ki bi urejale obveznost pravic nedoločenega kroga oseb, ampak pomeni zgolj izvajanje pooblastila določitve cene, ki ne vpliva na ravnanje.

46.Tožena stranka dodatno v 4. točki odgovor na tožbo opozarja, da je pobudnik pobudo vložil 6. 10. 2025, sklep je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 73/2025 z dne 26. 9. 2025 in je začel veljati 1. 10. 2025. Po stališču Ustavnega sodišča RS navedeno dejstvo pomeni, da naknadni referendum, ni več mogoč, ker predpis velja (torej je bil sprejet in objavljen v javnem glasilu, potekel pa je tudi vakacijski rok). Ko je predpis uveljavljen, njegove veljavnosti ni več mogoče razveljaviti na naknadnem referendumu, saj je lokalni referendum potrditveni (zavrnitveni) in ne razveljavitveni. Odločitev na takšnem referendumu pa ne bi imela nobene pravne veljave (npr. odločba US RS-II-1/21). Navedeno stališče se sicer nanaša na splošne akte, toliko bolj pa velja za konkretne akte, pri katerih vacatio legis ni predpisan.

47.Znotraj t.i. postopka predhodnega preizkusa tožbe je Upravno sodišče dne 5. 11. 2025 odposlalo odgovor tožene stranke tožeči stranki v vednost, dne 10. 11. 2025 pa je sodnik, ki mu je bila zadeva dodeljena, na podlagi prvega odstavka 45. člena ZUS-1 posebno pozval tožečo stranko, da v roku tri dni odgovori zlasti na ugovor tožene stranke iz 4. točke odgovora na tožbo.

48.Tožeča stranka je v postavljenem roku odgovorila in v prvi pripravljalni vlogi pravi, da v skladu s pozivom naslovnega sodišča z dne 10.11.2025 podaja odgovor na odgovor na tožbo tožene stranke. Navaja, da se tožena stranka le na splošno sklicuje na sodno prakso glede razmejitve med splošnimi in posamičnimi pravnimi akti, vendar te sodne prakse ne aplicira na konkretni primer, oziroma posredno celo priznava, da v konkretnem primeru ne gre za posamični akt. Tožena stranka se med drugim strinja: i) da je pomembna vsebina in ne zgolj oblika akta, ii) da je bil Sklep 73/25 sprejet na zakonski podlagi, ki ureja občinsko pristojnost (ne gre torej za odločanje o internih zadevah uprave občine), iii) da Sklep 73/25 temelji na Statutu tožene stranke in na 29. členu Odloka. Dejansko je torej med pravdnima strankama sporno le, ali Sklep 73/25 vsebuje splošno in abstraktno pravilo, ali pa le konkretna posamična pravila.

49.Sklepa 73/25 nikakor ni mogoče šteti za posamičen pravni akt, ki bi bil rezultat konkretnih dejstev. Ne gre za rezultat presoje konkretnih dejstev in primera, ampak za določitev splošnega pravila. Gre za tipičen oblastveni, abstraktni splošni akt, ki naslavlja nedoločen krog ljudi. Določitev cene vozovnice se brez dvoma nanaša na nedoločen krog ljudi - uporabnike storitev mestnega prometa. Jasno je, da gre za odprt krog uporabnikov. Ni torej mogoče v naprej določiti, na koga vse takšen pravni akt vpliva, kar je tipična značilnost splošnega abstraktnega akta.

50.Tudi navajanje, da ne gre za določitev obveznosti in pravic nikakor ne drži . Določitev cene uporabe določene javne storitve brez dvoma vpliva na pravice in dolžnosti uporabnikov. Še več, v primeru, da uporabnik krši svojo obveznost in cene vozovnice ne plača, je v 35. členu Odloka celo predpisana globa v višini 40 EUR. Sklep 73/25 temelji na zakonu in uredbi in gre za prenos zakonskega pooblastila. Edina razlika je, da splošno pravilo namesto zakonodajalca v zakonu ali uredbi, določi občina s sklepom. Oblika pravnega akta za presojo njegovih učinkov ni pomembna.

51.Tudi citirana odločitev Vrhovnega sodišča RS v sklepu št. I Up 9/2018 z dne 27. 3. 2019 glede razmejitve med splošnimi in posamičnimi akti zgolj potrjuje stališča tožeče stranke, da ima sporni Sklep 73/25 naravo splošnega in abstraktnega pravnega akta. Sklep 73/25 ne ureja le enega razmerja med potnikom in izvajalcem storitev kot to z neprimerno uporabo ednine namiguje tožena stranka, ampak ureja neomejeno število razmerij med (različnimi) potniki in izvajalcem javnega prometa.

52.Neutemeljeno je tudi sklicevanje tožene stranke na odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-I- 53/101 z dne 15. 4. 2010, saj gre za povsem drugačno situacijo. Kot izhaja iz obrazložitve, se je namreč ta odločba nanašala na točno določeno pravno osebo in je urejala razmerje med občino in to pravno osebo (pobudnico). V konkretnem primeru pa se Sklep 73/25 ne nanaša na eno pravno osebo, ampak neposredno učinkuje na vse uporabnike storitve javnega potniškega prometa.

53.Tožeča stranka še odgovarja, da tožena stranka v svojem odgovoru na tožbo dodatno izpostavlja sodno prakso, po kateri posamični akti, ki se nanašajo na že identificirane osebe ne morejo biti predmet referenduma. Gre le za podpiranje argumentov tožeče stranke, saj se sporni Sklep 73/25 tožene stranke ne nanaša na že identificirane osebe, ampak se po vseh kriterijih nanaša na nedoločeno število ljudi. Tožena stranka v drugi in tretji točki odgovora na tožbo pojasnjuje, da naj bi bila vsebina in oblika izdanega obvestila ustrezna, pri čemer pa ključnih očitkov tožeče stranke v zvezi z izpostavljenimi procesnimi kršitvami ne prereka.

54.Glede na okoliščine izdanega obvestila (brez prehodnega poziva), bi moral župan pri njegovi izdaji upoštevati določbe ZUP (in ZUS-1), glede na to, da gre za drug posamičen, javno­pravni in oblastveni akt (4. člen ZUP), kar pomeni, da mora župan v takem primeru izdati akt ob smiselni uporabi določil 213. in 214. člena ZUP. Župan bi torej moral izdati odločbo z vsemi obveznimi sestavinami in obrazložitvijo. Tožena stranka navedenega ni upoštevala. Obvestilo ne omogoča ustrezne vsebinske presoje naslovnega sodišča.

55.Tožena stranka v obvestilu prav tako ni pojasnila, zakaj domnevnega neskladja pobude s Statutom in ZLS ni mogoče odpraviti in zakaj ta možnost tožeči stranki ni bila omogočena. Navedena pojasnila tožena stranka podaja šele v odgovoru na tožbo, s čimer le potrjuje, da tudi obrazložitev njenega obvestila ni bila ustrezna.

56.Posebej bistvena je kršitev tožene stranke, ki vseh vidikov referendumske pobude sploh ni preverjala. Tožeči stranki je odvzela možnost dodatnih pojasnil in je odločala le po eni izmed dveh alternativnih pravnih podlag, vse v želji, da se zanjo neprijetne referendumske pobude čim prej znebi. Dopustnost pobude in predvsem vsebino obvestila iz 47. člena ZLS je treba presojati po pravilih upravnega postopka. ZUP v 7. členu uzakonja varstvo pravic strank in varstvo javnih koristi. Med drugim je v navedenem členu predpisano, da morajo upravni organi (torej župan v okviru postopka z obvestilom): i) omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, ii) da morajo uradne osebe glede na podano dejansko stanje stranko v postopku opozoriti, da obstaja podlaga za uveljavitev kakšne druge pravice, iii) pri odločanju o pravicah, obveznostih in pravnih koristih strank morajo uporabljati tiste predpise, ki so zanje ugodnejši, če se z njimi doseže namen predpisa, iv) skrbeti, da nevednost in neukost stranke in drugih udeležencev v postopku nista v škodo pravic, ki jim gredo po zakonu.

57.Pojasnilo tožene stranke, da ni preverjala, ali je pobuda tožene stranke dopustna (tudi) na podlagi 48. člena ZLS, ki omogoča tudi razpis naknadnega razveljavitvenega referenduma tudi zoper druge odločitve, ki morebiti ne pomenijo splošnega akta, ker naj bi šlo za mentalno rezervacijo tožeče stranke, oziroma za povsem drug institut, je neustrezna iz vsaj treh razlogov.

58.Kot prvič se je referendumska pobuda nanašala na točno določen Sklep 73/25; če je tožena stranka zmotno menila, da gre za posamičen akt in da referendumska pobuda po 47. členu ZKS ni dopustna, bi v skladu z zgoraj izpostavljenim 7. členom ZUP morala preveriti in se opredeliti do tega, ali pobuda izpolnjuje vsebinske pogoje za pobudo za referendum po 48. členu ZLS. Slednje še posebej velja, ker se za referendumsko pobudo po 48. členu ZLS uporabljajo določbe 47. člena ZLS, torej določbe, ki jo je tožena stranka pri odločanju tako ali tako morala uporabiti. Ne gre torej za to, da bi morala tožena stranka brati misli tožeče stranke, ampak bi morala vsebino zahteve korektno preučiti in se opredeliti do vseh relevantnih pravdnih podlag in tožeči stranki v zvezi s tem podati bodisi opozorila, bodisi ji predlagati ustrezno dopolnitev, če bi to štela za potrebno. Nič od navedenega tožena stranka ni storila in je postopala v nasprotju z določbami ZUP.

59.Referendum je dopusten tudi zoper druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta oziroma drugih občinskih organov. Naslovno sodišče je v pravno primerljivi zadevi zaključilo, da bi moral župan ob presoji dopustnosti pobude za zahteve za vložitev zahteve za razpis naknadnega referenduma, upoštevati, da 48. člen ZLS določa, da najmanj pet odstotkov volivcev v občini lahko zahteva izdajo ali razveljavitev splošnega akta ali druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta oziroma drugih občinskih organov. V konkretnem primeru ta presoja ni bila opravljena, gre po eni strani za procesno kršitev že izpostavljenih določb ZUP, po drugi strani pa za vsebinsko pomanjkljivost odločanja, saj se tožena stranka ni opredelila do vseh pravno relevantnih vidikov zadeve. V tem delu je treba zadevo toženi stranki vrniti v ponovno odločanje.

60.Kot tretjič pa je predloženo pobudo po vsebini vsekakor treba obravnavati tudi po 48. členu ZLS, saj razen splošnega sklica na 46. člen ZLS (na navedbo pravne podlage upravni organ ni vezan), ni videti prav nobene vsebinske ali formalne ovire, da se pobuda tožeče stranke ne bi obravnavala kot pobuda za razpis razveljavitvenega referenduma.

61.Sklicevanje tožene stranke, da naknadni referendum po 47. členu ZLS ni več mogoč, ker je bil Sklep že objavljen in uveljavljen v Uradnem listu, je cinično in pomeni namerno izigravanje pravice do referenduma. Razlaga zakonodaje, ki bi vodila do takšnega sklepa je v konkretnem primem neutemeljena in v nasprotju z Ustavo RS. Dejstvo je, da je tožena stranka ravno zaradi občutljive tematike zvišanja cen vozovnic mestnega prometa s celotnim postopkom namerno zelo pohitela. Tako je bil Sklep 23/25 sprejet na seji Mestnega sveta MOL dne 22. 9. 2025. V Uradnem listu je bil Sklep 73/25 objavljen že čez štiri dni, uveljavljen pa je bil z izredno kratkim vakacijskim rokom štirih dni, tako da je začel veljati že dne 1 .10. 2025. Od sprejetja do uveljavitve Sklepa 73/25 je tako prišlo v vsega 8 dneh, oziroma v šestih delovnih dneh. S svojim postopanjem je tožena stranka brez dvoma kršila 3. odstavek 46. člena ZLS in (če bi sledili njeni razlagi) povsem izvotlila pravico do referenduma. Občine so enako kor država dolžne spoštovati pravico do referenduma in pravne akte sprejemati v skladu s predpisanimi postopki na predvidljiv način. Državljanom morajo omogočiti vsaj 15 dnevni rok, da uveljavijo pravico do referendumske pobude.

62.Postopanje tožene stranke je načrtovano in preračunljivo, kar kaže tudi sklicevanje na prakso Ustavnega sodišča RS, v katerem slednje izrecno navede: "Pojasniti je treba še, da je postopek, prejemanja splošnega akta občine, v katerem župan z razglasitvijo in objavo prejetega splošnega akta ne počaka petnajst dni od njegovega sprejetja zaradi možnosti vložitve predloga za razpis referenduma oziroma pisnega obvestila o pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, obremenjen s kršitvijo tretjega odstavka 46. člena ZLS in tretjega odstavka 153. člena Ustave. V takšnem primeru je pred Ustavnim sodiščem mogoče začeti postopek s pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti postopka, na podlagi katerega je bil splošen akt sprejet, na podlagi tretjega odstavka 21. člena in 24. člena ZUstS." Tožena stranka torej računa, da se bo s kršitvijo postopkovnih določb glede sprejetja Sklepa 73/25, rešila referendumske pobude, takšnemu postopanju nikakor ni mogoče nudil pravnega varstva in ga je treba ustrezno sankcionirati.

63.Iz že v tožbi povzete sodne prakse izhaja, da je pravica zahtevati referendum visoko varovana ustavna kategorija in da je potrebno določbe 46. do 48. člena ZLS razlagan ustavno skladno. Nikakor ni ustavno skladna razlaga, po kateri lahko občine kadarkoli izigrajo ljudsko pravico do referenduma na način, da sporne pravne akte objavijo in sprejmejo brez ustreznega vakacijskcga roka in brez upoštevanja 15 dnevnega roka, ki izhaja iz tretjega odstavka 46. člena ZLS. Takšna odločitev bi poslala povsem napačno sporočilo, da lahko odločevalci izigrajo demokratična načela in da se osnovne prvine demokratične države (pravica do referenduma) lahko razvrednotijo na raven formalnosti. V časih, ko načela demokracije že tako izgubljajo na svoji moči in ko se državljani počutijo, da nimajo nobenega vpliva na delovanje državne in lokalne oblasti, bi bilo takšno sporočilo škodljivo in nevarno.

64."Sankcija", ki jo za svojo nezakonito delovanje in za kršitev pravice do referenduma med vrsticami predlaga tožena stranka - torej da bi se lahko sporni akt izpodbijalo v okviru pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti postopka, na podlagi katerega je bil splošen akt sprejet, na podlagi tretjega odstavka 21. člena in 24. člena ZUstS, nikakor ni ustrezna in ne varuje pravice zahtevati referendum. Vložitev tovrstne pobude za presojo ustavnosti zahteva svoj čas in pomeni veliko finančno breme za pobudnika za referendum. Še pomembneje pa je, da bi do odločitve o pobudi preteklo precej časa (govorimo o nekaj mesecih ali celo več kot enem letu), v vmesnem času demokratični zagon glede referendumskega vprašanja razumljivo usahne. Ljudje se na novo ureditev navadijo, nezadovoljstvo pa se preusmeri na kakšno drugo tematiko. Pravica do referendumske pobude pa ostane le še na papirju.

65.Postopanje tožene stranke torej pomeni nevaren precedens, kako preprečiti uveljavljanje ljudske volje preko referenduma, ki ga je treba ustaviti. Jasno namreč je, da v toku 8 dni ni mogoče in v skladu z zakonom tudi ni treba zbrati predpisanih podpisov in vložiti referendumske pobude. Četudi bi to bilo hipotetično mogoče, pa v primeru podpore razlagi tožene stranke, slednji nič ne preprečuje, da naslednjega spornega splošnega pravnega akta ne objavi in uveljavi kar naslednji dan po seji Mestnega sveta MOL. Razlaga tožene stranke odpira vrata grobim kršenjem demokratičnih načel.

66.Ustavno skladna razlaga nastale procesne in pravne situacije vsekakor je mogoča in tudi edina primerna. V obzir je treba vzeti, da je tožena stranka kršila določbo tretjega odstavka 46. člena ZLS in prekršila ustavno varovano pravico predlagati referendum. Gre za specifično situacijo, ki jo sodna praksa Ustavnega sodišča RS, ki jo citira sodna praksa, ni celostno obravnavala. Do celostne ustavno sodne presoje situacije, ko občina pohiti z objavo splošnega akta, zato da bi preprečila referendum, še ni prišlo. Predmetna zadeva je nadvse primerna, da se tovrstna presoja opravi in se s sodno intervencijo zaščiti temelje demokracije.

67.V odločitvi Ustavnega sodišča RS, ki jo citira tožena stranka, je zavzeto stališče, da bi naknadni referendum izgubil svoj smisel, če bi bil pred njegovo izvedbo občinski predpis že uveljavljen. V zvezi z navedenim velja tudi obratno: zahteva za razpis referenduma bi izgubila svoj smisel, če jo lahko občina (župan), kadarkoli zaobide na način, da sporni pravni akt nemudoma objavi in uveljavi v Uradnem listu. Za pravilno analizo situacije je torej treba pretehtati tudi vpliv na pravico do referendumske pobude, česar pa Ustavno sodišče RS v citirani odločbi ni storilo.

68.Iz tretjega odstavka 46. člena ZLS jasno izhaja, da župan do poteka roka 15 dni za referendumsko pobudo zadrži objavo splošnega akta - pred tem rokom pravnega akta ni dopustno objaviti in uveljaviti. ZLS po drugi strani v relevantnih določbah ne vsebuje izrecne prepovedi, da postopka referendumske pobude po objavi in uveljavitvi akta ni več mogoče voditi. Kot omejitev je predpisano le spoštovanje 15. dnevnega roka, ki ga je tožeča stranka spoštovala. Če je torej pobudnik spoštoval zakonske roke, župan pa jih je kršil, rezultat ustavno skladne zakonske razlage ne more biti, da je nedopustna referendumska pobuda. V takem primeru je edina smiselna razlaga, da je referendumska pobuda, ki je sicer v skladu z zakonom, dopustna. Objava zakona pa bo imela učinek le pod pogojem, da referendumska pobuda ne bo uspešna. Zgolj okoliščina, da je občina pred potekom roka za vložitev pobude sporni pravni akt že objavila, ne predstavlja omejitve za referendumsko pobudo. Takšna razlaga je v nasprotju z že izpostavljenim stališčem Ustavnega sodišča RS da v zvezi s pobudo do referenduma restriktiven pristop ni sprejemljiv in je treba v dvomu interpretirati ter uporabljati zakonsko ureditev in favorem pravici do referenduma. Zgolj formalni akt objave akta, v Uradnem listu, brez izrecne zakonske podlage in omejitve, ne more pomeniti preprečitve uzakonjene pravice do referendumske pobude.

69.V vsakem primeru velja spomniti, da je v konkretnem primeru pobudo tožeče stranke treba obravnavati tudi kot pobudo po 48. členu ZLS, posebej na podlagi okoliščine, da je tožena stranka sporni Sklep 73/25 objavila in uveljavila po hitrem postopku. Vsebina pobude namreč jasno ustreza vsem pogojem po 48. členu ZLS, le da tožena stranka te presoje sploh ni opravila.

70.Tožeča stranka zgolj iz previdnosti naslovnemu sodišču predlaga, da če oceni, da določb 46. do 48. člena ZLS ni mogoče razlagati na ustavno skladen način - torej na način, da občina s pohitritvijo postopka objave pravnega akta ne more preprečiti uveljavitve sicer pravočasne in dopustne referendumske pobude, potem naj začne postopek za oceno ustavnosti v skladu s 156. členom Ustave RS. Tožeča stranka je prepričana, da je ustavno skladna razlaga zakonodaje v konkretnem primeru možna in smiselna, kot pojasnjeno zgoraj. V primeru, da naslovno sodišče zavzame drugačno stališče, je jasno, da obstaja resna zakonodajna pomanjkljivost, ki se tiče temeljev delovanja demokratične države.

71.Pravica do referenduma, gre za temeljno pravico državljanov, ki mora biti ustrezno varovana, odločevalci pa ne smejo imeti možnost, da njeno uveljavitev preprečujejo, otežujejo ali pa časovno prestavljajo na neko bodoče obdobje, ko je mora namen splošnega akta že dosežen.

72.V odgovoru na prvo pripravljalno vlogo tožena stranka predlaga, da sodišče tožbeni zahtevek tožeče stranke v celoti zavrže oziroma podredno v celoti zavrne kot neutemeljen, ter tožeči stranki naloži v plačilo stroške predmetnega postopka. Tožena stranka v celoti vztraja pri stališču, da pobuda ni dopustna. Gre za akt, ki po vsebini ni splošen, temveč posamičen. Pri presoji narave akta je odločilna njegova vsebina in učinek, ne pa poimenovanje ali število oseb, na katere dejansko vpliva. Tudi ustaljena sodna praksa izhaja iz tega, da so takšni akti cenovne narave po vsebini posamični, četudi lahko dejansko vplivajo na večjo skupino uporabnikov. Pobudnik s svojimi navedbami narave akta ne more spremeniti in je ne more "sanirati" z dopolnitvijo pobude, ker gre za objektivno pravno vprašanje, vezano na vsebino akta, ne na voljo pobudnika. Zato župan ni bil dolžan pobudnika pozivati na dopolnitev vloge. Obvestilo je jasno navedlo razlog nedopustnosti pobude, da je pobuda vložena zoper posamičen akt in tako izpolnjuje standarde obrazloženosti. Na tak akt se tudi neposredno ne uporabljajo določbe ZUP, saj ima obvestilo posebno naravo akta, za katerega zakon sam določa način pravnega varstva v upravnem sporu. Pobuda je bila vložena tudi po tem, ko je bil Sklep 73/25 že objavljen in je začel veljati. Lokalni referendum je po naravi stvari namenjen potrditvi ali zavrnitvi splošnega akta, preden ta začne veljati. Ko je akt že uveljavljen, njegove veljavnosti ni več mogoče razveljaviti na naknadnem referendumu; odločitev volivcev v takem primeru ne bi imela pravnih učinkov. To velja že za splošne akte, še toliko bolj pa za posamične akte, kot je obravnavani. Pobuda, vložena zoper posamičen akt, nima pravnega učinka v smislu določb o referendumu.

73.V drugi pripravljalni vlogi tožeča stranka odgovarja, da tožena stranka v pripravljalni vlogi ne poda nobenih novih argumentov in le vztraja pri svojih dosedanjih stališčih, tožeča stranka je na vse argumente tožene stranke že odgovorila v dosedanjih vlogah. Stranki sta torej svoje navedbe izčrpali, njihovo ponavljanje pa ni potrebno ali smiselno. Naziranja tožene stranke, da naj bi Sklep 73/25 predstavljal posamični pravni akt so neutemeljena, njena pojasnila pa nekosistentna. Iz njenih abstraktnih in splošnih opisov individualnih pravnih aktov namreč izhaja jasen sklep, da obravnavani Sklep 73/25 nima takšnih lastnosti. Tožena stranka v tretjem odstavku četrte točke celo prizna, da obravnavani akt vpliva na večjo skupino uporabnikov. Vpliva na nedoločljivo skupino uporabnikov, kar so vse lastnosti splošnega abstraktnega akta.

74.Na javni glavni obravnavi je sodišče vpogledalo v listine v spisu in v okviru poročila o zadevi v luči prvega odstavka 45. člena ZUS-1 izpostavilo, da so med strankama sporna izključno pravno-tehnična vprašanja, ki imajo velik pomen za uresničevanje procesne in materialno-pravne komponente pravice do sodelovanja občanov pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave. Ob tem je stranki obvestilo, da v tej fazi niso izkazani nujno potrebni kriteriji za prekinitev postopka zaradi vložitve zahteve za presojo ustavnosti zakona. Stranki pa sta si izmenjali argumente glede tega, ali je ugovor tožeče stranke iz VIII. točke prve pripravljalne vloge o tem, da je tožena stranka "izigrala" tožečo stranko, ker je pohitela z objavo Sklepa 73/25 pred iztekom roka za predložitev podpisov občanov za zahtevo za razpis referenduma, vložen prepozno glede na določbe o prekluziji dokazov iz ZUS-1. Sodišče je določene dele iz točke VIII prve pripravljalne vloge tožeče stranke povzelo v tej sodbi, ker se v vsebinskem delu obrazložitve sodbe sodišče ni ukvarjalo z okoliščinami kakršnegakoli morebitnega izigravanja pravice tožeče stranke s strani tožene stranke, ker to ni predmet preizkusa zakonitosti izpodbijane odločitve. Vprašanje zakonitih pravnih učinkov pobude za razpis referenduma v razmerju do objave in uveljavitve akta, na katerega se pobuda za razpis referenduma nanaša, pa je del presoje zakonitosti izpodbijanega akta in je ta vprašanja tožeča stranka obravnavala tudi v tožbi.

Obrazložitev k prvi točki izreka:

Tožba je utemeljena.

75.S spornim obvestilom je tožena stranka odločila, da je pobuda politične stranke B. volivcem za vložitev zahteve za razpis občinskega referenduma zoper Sklep o spremembah Sklepa o cenah posameznih vrst vozovnic v mestnem linijskem prevozu potnikov (v nadaljevanju: Sklep 73/25) nedopustna.

76.Iz podatkov v spisu in deloma iz obrazložitve omenjene odločitve župana izhaja, da je s Sklepom št. 73/2025 med drugim bila povečana cena mestnega linijskega prevoza za omejen krog potnikov v coni 1 iz 1.30 EUR na 1.50 EUR.

77.Tudi ta upravni spor, kot številni drugi na različnih (u)pravnih področjih, odpira vprašanji, v kolikšni meri je po 27 letih delovanja Upravnega sodišča strankam (dejansko) omogočeno uveljavljati učinkovito sodno varstvo temeljnih človekovih pravic v okviru upravnega spora oziroma v kolikšni meri je upravno-sodna praksa zmožna z metodami razlage prava integrirati metodologijo, standarde in kriterije za varstvo človekovih pravic v interpretacije določb iz Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) in iz drugih zakonov, ki za specifična pravna področja urejajo dostop do sodnega varstva v upravnem sporu. Taka specifična določba je prvi stavek tretjega odstavka 47. člena ZLS, po kateri pobudnik lahko v osmih dneh po prejemu obvestila župana iz drugega odstavka tega člena zahteva, naj odločitev župana "preizkusi upravno sodišče. Če upravno sodišče ugotovi, da je odločitev neutemeljena, jo razveljavi."

78.V predmetni zadevi se vprašanje zakonitosti obvestila tožene stranke v navezavi na varstvo človekovih pravic nanaša na ustavno pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave. Po tej določbi ima vsak državljan pravico, da "v skladu z zakonom" neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev. To velja tudi za volilne upravičence v MOL v navezavi na 138. člen Ustave, po katerem prebivalci (Slovenije) uresničujejo lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih skupnostih. Omenjena ustavna pravica, za katero je zakonodajalec v prvem odstavku 47. člena ZLS predpisal, da se uresničuje preko pobude za vložitev zahteve za razpis referenduma, ki jo lahko poda tudi politična stranka, kot to velja v konkretnem primeru, se navezuje na ustavno načelo, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo, izvršuje pa jo bodisi preko izvoljenih predstavnikov, ali pa neposredno (drugi odstavek 3. člena Ustave). Oblika neposrednega izvrševanja oblasti je tudi referendum, kot je urejen v določilih od 46. do 48a. člena ZLS.

79.Načeloma oziroma za nekatere ustavne pravice ali za pravice iz Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP) je značilno, da je treba oziroma je možno v določenih primerih, v odvisnosti od konkretnih okoliščin in pravne narave pravice, ločeno obravnavati in presoditi (ter zavarovati) procesno komponento določene pravice in njeno materialno komponento. Razmejitev med procesno komponento v smislu učinkovitega varstva pravice do referenduma in materialno komponento te iste pravice v smislu omogočanja stranki dostop do referenduma oziroma do sodelovanja pri upravljanju javnih ter upoštevanja rezultata referenduma v skladu z učinki, predpisanimi z zakonom, je lahko ključna z vidika preverjanja obstoja pravnega interesa za tožbo v upravnem sporu oziroma preverjanja obstoja procesne predpostavke za (ne)sprejem tožbe v obravnavo za varstvo omenjene človekove pravice. Pravni interes stranke za tožbo zaradi varstva pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev je namreč treba presojati z obeh vidikov - s procesnega in materialno-pravnega vidika te pravice.

80.Procesna dimenzija pravice iz 44. člena Ustave v smislu procesnega varstva pravice do referenduma je bila kot komponenta omenjene ustavne pravice (implicitno) obravnavana že z odločbo Ustavnega sodišča RS v zadevi U-I-309/97 z dne 27. 11. 1997. V novejši praksi Ustavnega sodišča pa je s tega vidika na načelni ravni pomembna odločba U-I-2/21, U-I-3/21 z dne 20. 5. 2021. Pravica posameznika do sodelovanja na referendumu v občini sicer ni zajeta s pravico iz 3. člena Protokola št. 1 k EKČP, ker ne gre za referendum na državni ravni. Vendar pa velja za primerjavo z referendumom na lokalni ravni navesti, da iz okoliščin primera sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Toplak and Mrak v Slovenia izhaja mutatis mutandis, da možnost sodišča v upravnem sporu, ki lahko zgolj ugotovi kršitev pravice do sodelovanja na referendumu na državni ravni, ni zadostna zaščita posledic kršitve omenjene pravice v smislu 13. člena EKČP. Dejstvo, da predmetna zadeva ne spada pod okvir določbe 3. člena Protokola št. 1 k EKČP, saj se ne nanaša na referendum na državni ravni, pa ne pomeni, da Upravnemu sodišču ni treba paziti na standarde iz 6. člena EKČP v zvezi z dostopom tožeče stranke do sodišča, saj gre v konkretnem primeru za spor o pravici, ki ima značaj "civilne pravice" po praksi ESČP.

81.Upravno sodišče je pravni interes tožnika za tožbo v upravnem sporu zoper obvestilo župana implicitno in deloma tudi z vidika procesne komponente pravice iz 44. člena Ustave obravnavalo v zadevah II U 20/2021 z dne 17. 2. 2021 (odst. 41-46) in II U 191/2020 z dne 30. 7. 2020 (odst. 29-32), ko je presojalo ravnanja župana, ki mora z aktivnostmi na podlagi spoštovanja določb ZLS dejansko omogočiti oziroma storiti vse potrebno, da je volivcem omogočen dostop do referenduma kot neposredne oblike sodelovanja pri odločanju na referendumu. Implicitno je Upravno sodišče procesno komponento pravice iz 44. člena Ustave deloma obravnavalo tudi v zadevi I U 1473/2018 z dne 14. 8. 2018 (odst. 15), kjer je ugotovilo nezakonito ravnanje župana glede (ne)zadržanja oziroma preklica objave spornega odloka po tretjem odstavku 46. člena ZLS. V tej zvezi je ključen tudi sklep Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 195/2021 z dne 8. 12. 2021, ki pa ga bo sodišče vključilo v presojo v razdelku b.) obrazložitve te sodbe, ko sodišče obravnava pravni interes tožeče stranke za tožbo v tem primeru.

82.Materialna komponenta pravice iz 44. člena Ustave pa se poleg pravice do dejanskega dostopa do referenduma lahko kaže v tem, da ko je v občinskem svetu predpis "sprejet", je mogoče, da je njegova uveljavitev lahko podvržena odločitvi občanov na naknadnem referendumu o splošnem aktu občine. Ustavno sodišče v tej zvezi pravi, da tudi občani s tem "izvršujejo normativno funkcijo občine". V tem smislu gre za materialno komponento pravice iz 44. člena Ustave.

83.Pri interpretaciji, kaj točno pomeni, da imajo občani pravico, da "v skladu z zakonom" neposredno uresničujejo pravico iz 44. člena Ustave, je treba upoštevati odločbo Ustavnega sodišča v zadevi U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995. Ustavno sodišče namreč v tej odločbi med drugim pravi, da določbe 44. člena Ustave ni mogoče razumeti kot tako imenovani zakonski pridržek, s katerim ustava dovoljuje zakonodajalcu omejevanje ustavne pravice (kadar je pravica torej urejena v Ustavi, vendar z izrecnim pridržkom možnih zakonskih omejitev). "Tak izrecni pridržek (podobno kot v nekaterih tujih ustavnih ureditvah) zahteva tretji odstavek 15. člena Ustave, po katerem so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene samo s pravicami drugih in pa v primerih, ki jih določa ta ustava. Zakon sme torej omejiti ustavno določeno pravico - razen kadar je to nujno zaradi varovanja pravic drugih - le takrat, kadar je to v Ustavi pri opredeljevanju pravice izrecno predvideno, na primer z izrazi "pod pogoji, ki jih določa zakon", "v primerih, ki jih določa zakon", "v mejah zakona", "omejiti z zakonom" in podobno. Kadar je v Ustavi ob opredeljevanju pravice rečeno samo, da se pravica uresničuje "v skladu z zakonom" ali da se "ureja z zakonom" (če je pri tem obseg pravice določen že z Ustavo), pa s tem zakonodajalcu ni dana možnost omejevanja ustavne pravice, ampak le možnost (in hkrati dolžnost) "predpisati način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa ustava" (drugi odstavek 15. člena Ustave). "Meja med omejevanjem ustavnih pravic (po tretjem odstavku 15. člena Ustave) in predpisovanjem načina njihovega uresničevanja (po drugem odstavku istega člena) sicer ni vedno lahko določljiva. V spornih primerih bo zato moralo na koncu odločiti Ustavno sodišče, ali je v posameznem takem primeru predpisovanje načina izvrševanja pravice že preraslo v omejevanje pravice ali še ne."

84.To posledično za obravnavani spor pomeni, če so izpolnjene predpostavke za sprejem tožbe v obravnavo, da mora Upravno sodišče preveriti, ali je mogoče izpodbijano odločitev tožene stranke v navezavi na zakonsko ureditev razlagati kot način uresničevanja ustavne pravice iz 44. člena Ustave v smislu drugega odstavka 15. člena Ustave. Če ne gre za takšno situacijo, mora sodišče preveriti ali je možno izpodbijano odločitev tožene stranke v navezavi na zakonsko ureditev razlagati kot sorazmeren poseg v ustavno pravico iz 44. člena Ustave v smislu tretjega odstavka 15. člena Ustave. Določilo tretjega odstavka 15. člena Ustave pa zahteva presojo, ali je poseg v pravico iz 44. člena Ustave nujen zaradi varstva pravic drugih oziroma zaradi varstva javnega interesa, kadar varstvo javnega interesa pomeni hkrati tudi varstvo "pravic drugih"; to pomeni, če so za varstvo teh drugih pravic omejitve sploh primerne, če so za dosego tega cilja nujne (cilj ni dosegljiv na noben drug način oziroma z blažjim sredstvom ali blažjim posegom v ustavno pravico) in če je poseg v eno ustavno pravico zaradi varstva druge tudi sorazmeren s "težo" ene in druge ustavne pravice (sorazmernost v ožjem pomenu). Če nobena od teh dveh možnosti ne pride v poštev, (bi) mora(lo) Upravno sodišče preveriti, ali gre morebiti za protiustavno ureditev, na kateri temelji izpodbijani akt, če so seveda izpolnjene procesne predpostavke za sprejem tožbe v obravnavo.

85.Ob vsem tem pa je treba upoštevati tudi, da ima vsak, ki mu splošni akt, ki je že v veljavi, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj, pravico vložiti pobudo za presojo ustavnosti splošnega akta pred Ustavnim sodiščem, ki lahko pobudo sprejme, če pred tem ugotovi obstoj vseh potrebnih pogojev, ki veljajo po Zakonu o ustavnem sodišču in sodni praksi Ustavnega sodišča, zlasti če pobudnik izkaže, da splošni akt neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. To je pomembno zaradi tega, ker po prvem odstavku 157. člena Ustave in po 1. členu ZUS-1 o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče le, "če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo."

86.Zaradi precejšnje zahtevnosti in pomena vrstnega reda navedenih pravnih vprašanj bo v obrazložitvi te sodbe Upravno sodišče najprej v razdelku pod točko a.) obravnavalo ključno sporno vprašanje med strankama, ki je v tem, ali je Sklep 73/25 splošen akt v smislu prvega odstavka 46. člena ZLS. Iz sodne prakse Ustavnega sodišča v zvezi s tretjim odstavkom 46. člena ZLS in tretjim odstavkom 47. člena ZLS namreč izhaja, da mora Upravno sodišče sodišče v tej zadevi preden oziroma v okviru odločanja o tem, ali ima tožeča stranka pravni interes za tožbo v tem upravnem sporu, presoditi, ali je Sklep 73/25 splošni akt v smislu prvega odstavka 46. člena ZLS. Ker je, kot bo razvidno iz nadaljevanja, sodišče v razdelku a.) sodišče ugotovilo, da je Sklep 73/25 splošni akt v smislu prvega odstavka 46. člena ZLSP, bo sodišče v naslednjem razdelku pod točko b.) obravnavalo procesno predpostavko za (ne)sprejem tožbe v obravnavo glede na to, da je Sklep 73/25 že stopil v veljavo in sicer dne 1. 10. 2025, torej še preden je tožeča stranka uspela vložiti tožbo v upravnem sporu. V zadnjem razdelku pod točko c.) bo sodišče opravilo presojo (ne)zakonitosti obvestila oziroma odločitve tožene stranke.

a.) Ali je Sklep 73/25 splošni akt v smislu prvega odstavka 46. člena ZLS?

87.Zakonodajalec je v določilu prvega odstavka 46. člena ZLS predpisal, o katerih vprašanjih je možen t.i. "naknadni referendum" občanov. Določilo prvega odstavka 46. člena ZLS pravi, da občani lahko odločajo na referendumu "o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine", razen o proračunu in zaključnem računu občine ter o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo občinski davki in druge dajatve. Referendum se opravi kot naknadni referendum, na katerem občani "potrdijo ali zavrnejo sprejeti" splošni akt občine "ali njegove posamezne določbe".

88.Med strankama ni sporno, da se s Sklepom 73/25 ne odloča o proračunu ali zaključnem računu občine ter da pri omenjenem aktu ne gre za predpisovanje občinskih davkov in drugih dajatev. Stranki v upravnem sporu nista odprli vprašanja prvega odstavka 46.a člena ZLS, ki dopolnjuje prvi odstavek 46. člena ZLS s tem, ko določa, da lahko občani na referendumu odločajo tudi o drugih vprašanjih, "če tako določa zakon". Med strankama pa je sporno, ali je v predmetni zadevi relevantna možnost neposrednega odločanja občanov na referendumu po prvem in drugem odstavku 48. člena ZLS.

89.Tožena stranka uporablja tri argumente, s katerimi utemeljuje, da Sklep 73/25 ni splošni akt v smislu prvega odstavka 46. člena ZLS. Pravi, da Sklep 73/25 ne vsebuje splošnega, abstraktnega pravila ravnanja; ureja konkretno pravno razmerje prevoza med uporabnikom storitve in izvajalcem; in ne zapoveduje nikakršnega ravnanja. Pred tem v obrazložitvi navaja tri odločbe Ustavnega sodišča in sicer: U-I-264/05, U-I-181/07 in U-I-305/97, U-I-84/99.

90.Sodišče najprej ugotavlja, da je to pavšalna obrazložitev, ker Sklep 73/25 ni že na prvi pogled oziroma na podlagi hitrega pregled (prima facie) akt, ki ni splošni akt v smislu prvega odstavka 46. člena ZLS. Iz obrazložitve "obvestila" ni razvidno, iz katerih odstavkov omenjenih treh odločb Ustavnega sodišča tožena stranka izpeljuje zaključek, da pri Sklepu 73/25 ne gre za splošni akt.

91.Prva odločba Ustavnega sodišča, na katero se sklicuje tožena stranka, se nanaša na Odlok o ustanovitvi vrtca Martin Krpan Cerknica. Povsem razumljivo je, da je Ustavno sodišče v tej zadevi odločilo, da je omenjeni odlok ustanoviteljski akt, s katerim je bil ustanovljen javni zavod in da je takšen akt posamičen in ne splošni akt in da dejstvo, da je ustanovitveni akt sprejel občinski svet v obliki odloka, ki je sicer praviloma splošni akt, ne spremeni narave tega akta, ki je po svoji vsebini posamični akt. Sklep 73/25, ki je predmet pobude za referendum v obravnavani zadevi, je neprimerljiv z odlokom v zadevi U-I-305/97. Zato s sklicevanjem na to odločbo Ustavnega sodišča tožena stranka očitno ne more utemeljiti, da je tudi Sklep 73/25 posamični akt.

92.V drugi zadevi iz sodne prakse Ustavnega sodišča, ki jo omenja tožena stranka v obrazložitvi obvestila, je šlo za Odlok o ustanovitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovne šole Antona Šibelja-Stjenka Komen. V tej zadevi je Ustavno sodišče najprej ponovilo oziroma utrdilo sodno prakso, da je akt o ustanovitvi javnega zavoda posamični in ne splošni akt. Ker pa je po Zakonu o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja in po Uredbi o merilih za oblikovanje javne mreže osnovnih šol, javne mreže osnovnih šol in zavodov za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami ter javne mreže glasbenih šol obvezna sestavina akta o ustanovitvi osnovne šole tudi določitev šolskega okoliša, je Ustavno sodišče moralo oceniti, ali je konkretna "določba o šolskem okolišu po svoji vsebini splošna ali posamična norma". Ustavno sodišče je izpeljalo, da ima določitev šolskega okoliša za posledico "nastanek pravice in dolžnosti staršev", ki prebivajo na območju določenega šolskega okoliša, da svoje otroke vpišejo v osnovno šolo, ki ima sedež na območju tega šolskega okoliša. Gre za določbo, ki se nanaša na "nedoločen krog oseb" (starše z otroki in bodoče starše), torej na obstoječe in na bodoče, še ne nastale položaje. Pomeni tudi "izvedbo višje pravne norme", vsebovane v ZOFVI in uredbi. Ustavno sodišče je tako odločilo, da so to lastnosti, ki dajejo navedeni določbi naravo splošne in abstraktne norme.

93.Očitno tudi s to odločbo Ustavnega sodišča tožena stranka ne more utemeljiti, da Sklep 73/25 ni splošni akt v smislu prvega odstavka 64. člena ZLS, ampak velja prej nasprotno. Sklep 73/25 ima za posledico podražitev in s tem lahko povzroči otežitev dostopa do javnega avtobusnega potniškega prometa v mestu vsaj za socialno šibkejše; ta vidik dostopnosti do javne storitve zadeva vnaprej nedoločen krog oseb in pomeni izvedbo višje pravne norme, to je 2. člena, prvega odstavka 3. člena, prvega odstavka 5. člena, četrte alineje 7. člena

93.Zakona o gospodarskih javnih službah, 53. člena Zakona o prevozih v cestnem prometu23 in prvega odstavka 1. člena Uredbe o načinu izvajanja gospodarske javne službe javni linijski prevoz potnikov v notranjem cestnem prometu, o koncesiji te javne službe in o ureditvi sistema enoten vozovnice.24 To pa so kriteriji, ki opredeljujejo splošni akt in ne posamični akt.

94.Tretja odločba Ustavnega sodišča, ki jo pavšalno omenja tožena stranka v obvestilu, se nanaša na določene določbe Odloka o razglasitvi Arheološkega najdišča v Spodnji Hajdini za kulturni spomenik državnega pomena. Po določbi prvega odstavka 13. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine mora pristojni minister na podlagi akta o razglasitvi spomenika državnega pomena izdati odločbo o varstvu spomenika, ki med drugim določa pogoje za posege, pravni promet ter druge omejitve in prepovedi; to pomeni, da mora pristojni organ izdati "lastnikom spomenika" odločbe o varstvu, ki določajo pogoje za fizične posege in zavarovanje, pogoje za raziskovanje, načine vzdrževanja, pravni promet, načine upravljanja in rabe spomenika za javnost ter časovne okvire dostopnosti, posamezne druge omejitve in prepovedi ter ukrepe za čim bolj učinkovito varstvo spomenika. Iz navedenega izhaja, da so določbe odloka splošne določbe, "s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov"; odločba, izdana na njihovi podlagi, pa njihova konkretizacija v posamičnih primerih. Izpodbijani odlok je torej predpis, ki ga je ob izpolnjevanju z zakonom določenih pogojev mogoče izpodbijati v postopku pred Ustavnim sodiščem.25 Ta odlok se torej nanaša na lastnike spomenikov, ki v aktu niso konkretno poimenovani, zadeva pa določene omejitve pravice do upravljanja in rabe teh spomenikov. Zato tudi s to odločbo tožena stranka očitno ne more utemeljiti, da je Sklep 73/25 posamični akt oziroma akt, ki ureja posamična razmerja.

95.Tožena stranka v odgovoru na tožbo ponovno izpostavlja tri zgoraj omenjene odločbe Ustavnega sodišča, ki, kot že rečeno, ne pridejo v poštev za utemeljitev, da Sklep 73/25 ni splošni akt v smislu prvega odstavka 46. člena ZLS. Temu pa tožena stranka v odgovoru na tožbo dodaja sklep Ustavnega sodišča v zadevi U-I-53/10 z dne 15. 4. 2010. Tožena stranka razlaga to odločbo Ustavnega sodišča v tem smislu, da je Ustavno sodišče pobudo za presojo ustavnosti in zakonitosti 2. člena in 23. člena Odloka o načinu izvajanja javne službe oskrbe z energetskimi plini v Mestni občini Maribor (v nadaljevanju: Odlok/plini) zavrglo, ker se izpodbijana odločba nanaša na "določeno pravno osebo", to je na pobudnico in ureja posamično razmerje med mestno občino Maribor in pobudnico D., d. o. o. in da je zato izpodbijani prvi odstavek 23. člena Odloka/plini po svoji naravi posamičen akt in ne predpis.

96.To je napačna razlaga in uporaba odločbe Ustavnega sodišča za konkreten primer. Ustavno sodišče je namreč v tej zadevi pobudo za presojo ustavnosti 3. člena in drugega odstavka 23. člena Odloka/plini zavrglo, ker se ti dve določbi v času odločanja sodišča sploh še nista uporabljali, pobudo za presojo ustavnosti v delu, ki se je nanašala na tretji odstavek 23. člena Odloka/plini pa je Ustavno sodišče zavrglo, ker je zaradi pavšalnosti ni bilo mogoče preizkusiti.26 V preostalem delu odločbe Ustavnega sodišča, ki pa je pravno relevanten za obravnavano zadevo, to je preizkus prvega odstavka 23. člena Odloka/plini, pa Ustavno sodišče pravi, da Odlok/plini ureja organizacijo in prostorsko ter vsebinsko opredelitev gospodarske javne službe oskrbe z energetskimi plini v Mestni občini Maribor. Ustavno sodišče nato najprej sprejme stališče, da je Odlok/plini splošni pravni akt, ki učinkuje erga omnes. Vendar pa ne glede na svoje poimenovanje in ne glede na to, da ga je v obliki odloka sprejel Mestni svet Mestne občine Maribor, Ustavno sodišče pravi, da to ni nujno splošni akt v celoti. Prvi odstavek 23. člena Odloka/plini določa, da se prvi odstavek 7. člena Odloka o koncesiji spremeni tako, da je koncesija za izvajanje obeh gospodarskih javnih služb podeljena do 18. 4. 2012 /.../. Člen 5 Odloka o koncesiji, ki še vedno velja, pa določa, da je koncesionarka pobudnica. Iz navedenega izhaja, da se izpodbijana določba nanaša na določeno pravno osebo, to je na pobudnico, in da ureja posamično razmerje med Mestno občino Maribor in pobudnico. Zato je izpodbijani prvi odstavek 23. člena Odloka/plini po svoji pravni naravi posamični akt in ne predpis.27

97.Iz tega sledi, da tudi z določbo U-I-53/2010 tožena stranka ne more utemeljiti, da Sklep 73/25 ni splošni akt, saj podobno kot Odlok/plini, ki ureja vsebinsko opredelitev gospodarske javne službe oskrbe z energetskimi plini v Mestni občini Maribor, tudi Sklep 73/25 ureja gospodarsko javno službo mestnega linijskega prometa v mestni občini Ljubljana s tem, ko določa ceno prevozov za nedoločen krog uporabnikov. S Sklepom 73/25 se sicer poleg pravic potnikov zaradi dviga cene storitev ureja tudi razmerje med Mestno občino Ljubljana in izvajalcem prometnih storitev, vendar v konkretnem primeru spora ni sprožil koncesionar, da bi sodišče lahko odločilo, da gre za posamičen akt z vidika razmerja med lokalno skupnostjo in izvajalcem prometnih storitev na podlagi koncesijskega razmerja.

98.Tožena stranka se v odgovoru na tožbo v okviru njene argumentacije, da pri Sklepu 73/25 ne gre za splošni akt, sklicuje tudi na sodbo Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 9/2018 z dne 27. 3. 2019. Ta primer se sicer nanaša na interpretacijo četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, zlasti z vidika vprašanja, ali akt, ki je izdan v obliki predpisa in ureja posamična razmerja, učinkuje neposredno, ali ne.28 Vendar je interpretacija Vrhovnega sodišča v tej zadevi o razmejitvi med splošnim aktom in posamičnim aktom relevantna tudi za potrebe razlage oziroma uporabe kriterijev za interpretacijo splošnega akta iz prvega odstavka 46. člena ZLS. Iz te odločbe izhaja, da ima lahko splošni akt, kot je državni prostorski načrt ali državni lokacijski načrt, tudi določbe, ki urejajo posamična razmerja, tako da učinkujejo (neposredno), enako kot to velja za upravni akt. Zato je treba v vsakem konkretnem primeru opraviti presojo posamezne norme in ugotoviti, ali je ta res splošna, tako da se nanaša na nedoločljiv krog oseb in da ureja nedoločeno število bodočih primerov, "ali pa je konkretna in ureja (le en) življenjski primer, v katerem se uporabi, ter posamična, ker se nanaša na določne ali določljiv krog oseb"29 in če neposredno spreminja le pravni položaj določenih oseb tako, da ni treba za nastop spremembe izdati še upravne odločbe.30

99.Tožena stranka z navedenimi štirimi "primerjavami" torej prej izkazuje, da je Sklep 73/25 splošni akt v smislu prvega odstavka 46. člena ZLS, kot pa da gre za posamični akt.

100.Kar pa zadeva argumente tožeče stranke, ki uveljavlja, da je Sklep 73/25 splošni akt, sodišče ugotavlja, da tožeča stranka utemeljeno izpostavlja pet kriterijev in sicer (prvi) kriterij, da je treba upoštevati vsebino posamezne norme in njene učinke, na katero se pobuda za vložitev zahteve za referendum nanaša, in da ni zadosti ali odločilno, ali je akt kot tak in zgolj po formalnih kriterijih splošni pravni akt; da je Sklep 73/25 oblastveni akt, s katerim je Občinski svet Mestne občine Ljubljana vsebinsko dopolnil 29. člen Odloka o organizaciji in načinu izvajanja mestnih prevozov potnikov (v nadaljevanju: Odlok/prevozi), ki velja za vse uporabnike mestnega linijskega prevoza na območju tožene stranke. V tej zvezi tožeča stranka pravi, da se Sklep 73/25 nanaša na nedoločen krog oseb in ima očitne zunanje učinke (drugi kriterij). Nadalje tožeča stranka pravi, da se tožena stranka v obrazložitvi obvestila sklicuje tudi na Uredbo o načinu izvajanja gospodarske javne službe javni linijski prevozi potnikov v notranjem cestnem prometu o koncesiji te javne službe in o ureditvi sistema enotne vozovnice (v nadaljevanju: Uredba). Uredba s Prilogo 3 (tarifa) pa predstavlja splošni abstraktni akt in prvi člen te Uredbe pravi, da Uredba ureja pravice potnikov (tretji kriterij). Zvezo med Sklepom 73/25 in Odlokom/prevozi tožeča stranka uporabi za argument (četrti kriterij), da Odlok/prevozi točne cene niti ne določa, ne določa niti natančne metodologije določitve cene, ampak zgolj okvir oblikovanja cen tako, da se spodbuja večjo uporabo storitev javne službe in nakup terminskih vozovnic. Ceno določi Mestni svet MOL (zadnji odstavek 29. člena Odloka/prevozi). Po mnenju tožeče stranke Sklep 73/25 in Odlok/prevozi skupaj urejata pogoje in celo storitev, in sta zato splošna akta. Kot zadnji (peti) kriterij pa tožeča stranka navaja, da gre pri Sklepu 73/25 za izvajanje višje pravne norme iz Odloka/prevozi in Uredbe in se pri tem sklicuje na sodno prakso Ustavnega sodišča.

101.V oporo tem argumentom oziroma kriterijem se tožeča stranka sklicuje na sklep Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 51/2022. V tej zadevi je bil predmet spora akt o določitvi tarif o pogojih in načinih uporabe fonogramov v komercialnih radijskih programih ter o višini nadomestil za njihovo uporabo. Vrhovno sodišče je v tem sklepu navedlo, da je bila pravna narava tarife kolektivne organizacije predmet presoje pred Ustavnim sodiščem RS v zadevi U-I-149/98. Vrhovno sodišče pravi, da je v tej zadevi Ustavno sodišče v obrazložitvi sklepa z dne 28. 6. 2001 izrecno pojasnilo, da je pravilnik, ki ga je sprejela kolektivna organizacija za uveljavljanje malih glasbenih pravic (sestavni del pravilnika je bila tudi tarifa), splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil. Po enotni sodni praksi ima enak učinek, torej učinek splošnega podzakonskega akta, sprejetega za izvrševanje javnopravnih upravičenj, tudi skupni sporazum o omenjeni tarifi. Po presoji Vrhovnega sodišča vse navedeno velja tudi za odločbo, s katero je določena tarifa za uporabo avtorskih del, ki po izrecni zakonski ureditvi nadomešča tarifo kolektivne organizacije. Njena pravna narava je torej smiselno enaka naravi akta, ki ga nadomešča, torej naravi tarife kolektivne organizacije, ta pa ima po prej navedeni presoji Ustavnega sodišča RS pravno naravo splošnega akta.31

102.Tarife iz zadev U-I-149/98 in I Up 51/2022 so v zadostni meri primerljive s določitvijo cen prevozov v Sklepu 73/25, da lahko Upravno sodišče zaključi, ob upoštevanju vseh izpostavljenih kriterijev, ki izhajajo iz sodne prakse Ustavnega sodišča in Vrhovnega sodišča, da je Sklep 73/25 splošni akt v smislu prvega odstavka 46. člena ZLS. Vsi obravnavani argumenti namreč govorijo temu v prid, z izjemo dejstva, da po določilu 65. člena ZLS občina ureja zadeve iz svoje pristojnosti z odloki, odredbami, pravilniki in navodili, in med temi predpisi ni "sklepa" kot oblike splošnega akta. Vendar pa po praksi Ustavnega sodišča ta formalni kriterij ni bistven in v konkretnem primeru očitno ne more pretehtati.32 Izpodbijani akt tudi ne ustreza opredelitvi posamičnega akta iz določil, 66., 67. in 68. člena ZLS.

103.Ker je Sklep 73/25 splošni akt v smislu prvega odstavka 46. člena ZLS, mora sodišče v nadaljevanju presoditi, ali ima tožeča stranka pravni interes za tožbo v upravnem sporu glede na to, da je Sklep 73/25 stopil v veljavo že preden je tožeča stranka vložila tožbo in ker ima tožeča stranka možnost, da poskusi izpodbijati ustavnost in zakonitost Sklepa 73/25 v postopku s pobudo za presojo ustavnosti pred Ustavnim sodiščem.

b.) Ali ima tožeča stranka (še) pravni interes za tožbo v tem upravnem sporu?

104.V povezavi z vprašanjem pravnega interesa za tožbo v okoliščinah konkretnega primera, glede na to, da je bil Sklep 73/25 objavljen dne 26. 9. 2025 in je stopil v veljavo 1. 10. 2025, je bistvenega pomena tudi vprašanje, kakšen je možen okvir razsojanja Upravnega sodišča v primeru upravnega spora po ZLS, ko je tožba sprejeta v vsebinsko obravnavo.

105.Na splošno v upravnih sporih velja, da (po prvem stavku prvega odstavka 2. člena ZUS-1) Upravno sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, pri čemer je upravni akt opredeljen v drugem odstavku 2. člena ZUS-1. Če ne gre za upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1, pride splošna ureditev upravnega spora v poštev, če zakon določa, "da o zakonitosti drugega akta, ki ni upravni akt" iz prvega stavka prvega odstavka in iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu. To možnost predvideva določba drugega stavka prvega odstavka 2. člena ZUS-1. Tretja možnost za upravni spor, ki jo je potrebno omeniti v kontekstu predmetne zadeve, pa je določena v prvem odstavku 4. člena ZUS-1 (drugi odstavek 157. člena Ustave), ki določa, da v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.33

106.Za obravnavano (specifično) zadevo je zakonodajalec v določilu tretjega odstavka 47. člena ZLS posebej predpisal, da pobudnik lahko v osmih dneh po prejemu "obvestila" župana iz drugega odstavka zahteva, naj "odločitev župana preizkusi upravno sodišče. Če upravno sodišče ugotovi, da je odločitev neutemeljena, jo razveljavi." Sodišče odloči v tridesetih dneh.

107.Zakonodajalec se v ZLS izrecno ne sklicuje na uporabo določb ZUS-1. Tožnik je tožbo v upravnem sporu oprl na določbo tretjega odstavka 47. člena ZLS. V kolikšni meri oziroma katere določbe ZUS-1 so uporabljive v sporu na podlagi tretjega odstavka 47. člena ZLS, je v sodni praksi še odprto vprašanje, nedvomno pa je zakonodajalec zaradi nujnosti urejanja določenega zaporedja aktivnosti pri uveljavitvi splošnih aktov in sodelovanja občanov pri upravljanju javnih zadev preko naknadnega referenduma moral predpisati najmanj to, v kateri fazi postopka in kateri akt pristojnega organa je dopustno preizkušati v upravnem sporu. Ta specialna ureditev sicer ne izključuje upravnega spora po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 v kakšni drugi fazi postopka ali zoper neko drugo dejanje ali akt organa, ki bi kršil določeno človekovo pravico.

108.Zakonodajalec je torej z omenjeno zelo specifično ureditvijo v tretjem odstavku 47. člena ZLS predpisal možnost upravnega spora v smislu drugega stavka prvega odstavka 2. člena ZUS-1. Ta akt, zoper katerega je dopustno sprožiti upravni spor in preizkušati njegovo "utemeljenost", kot se je izrazil zakonodajalec, oziroma je treba to interpretirati, da gre za preizkus "(ne)zakonitosti" po določbah ZUS-1, je "obvestilo" župana pobudniku. V bistvu ne gre zgolj za "obvestilo", kot ta izraz uporablja zakonodajalec, ampak gre za "odločitev" župana, ki je prav tako izraz, ki ga sicer uporablja zakonodajalec v istem določilu. V konkretnem primeru je to odločitev tožene stranke, da je pobuda z zahtevo za razpis referenduma "<em>v nasprotju z zakonom</em>". In samo ta odločitev je predmet presoje zakonitosti v tem sodnem postopku. Ta sodni postopek ni namenjen presoji zakonitosti ali ustavni skladnosti Sklepa 73/25, ker je Sklep 73/25 splošni akt, za presojo zakonitosti ali ustavnosti splošnega akta pa Upravno sodišče ni pristojno.

109.Spodaj zbrana stališča v relevantni sodni praksi glede vodenja upravnega spora na podlagi določil iz 46. do 48.a člena lahko služijo za izhodišče presoje procesne predpostavke obstoja pravnega interesa za tožbo v danih okoliščinah tega primera.

110.V zadevi U-I-2/21, U-I-3/21 so pobudniki v postopku pred Ustavnim sodiščem izpodbijali Odlok o spremembah in dopolnitvah odloka o imenovanju ulic, trgov in naselij v zdraviliškem kraju Radenci med drugim iz razloga, ker župan v nasprotju s tretjim odstavkom 46. člena ZLS ni zadržal izvajanje odloka. Ustavno sodišče je zaradi kršitve postopkovnih določil pri sprejemanju omenjenega odloka le-tega odpravilo. V tej zadevi je Ustavno sodišče sicer zgolj <em>obiter dictum</em> v zvezi s sodbo Upravnega sodišča II U 20/2021 z dne 17. 2. 2021 ponovilo stališče, da <em>"je mogoče naknadni referendum o splošnem aktu občine izpeljati zgolj zoper splošni akt občine, ki je bil v občinskem svetu sprejet, ni pa še bil uveljavljen. Ko je predpis uveljavljen, njegove veljavnosti ni mogoče razveljaviti z odločanjem na naknadnem referendumu, saj je lokalni referendum, kot je predviden v ZLS, potrditveni (zavrnitveni) in ne razveljavitveni."</em>

111.V sodni praksi to ni spregledano (zgolj enkratno) stališče Ustavnega sodišča, ker se je Ustavno sodišče v tej zadevi sklicevalo na predhodni odločitvi v zadevah U-II-1/21 z dne 11. 3. 2021 (odst. 4) in U-I-5/19 z dne 11. 2. 2021 (odst. 13). Na to stališče se sklicuje tudi tožena stranka v odgovoru na tožbo in to stališče Ustavnega sodišča sta v svoji praksi uporabili tudi Vrhovno sodišče³⁵ in Upravno sodišče,³⁶ četudi slednje ne vedno.³⁷

112.Vendar pa zgolj na podlagi navedene sodne prakse Upravno sodišče ne more tožbe zavreči, ampak je v zvezi s tem potrebna dodatna presoja in obrazložitev z vidika varstva pravice iz 44. člena Ustave v zvezi s 23. členom Ustave.

113.Iz odločbe Ustavnega sodišča v zadevi U-II-1/21 z dne 11. 3. 2021, v kateri je občinski svet vložil zahtevo za presojo ustavnosti spornega odloka, izhaja, da bi naknadni referendum izgubil svoj smisel, če bi bil pred njegovo izvedbo občinski predpis že uveljavljen. Zahteva za razpis referenduma pomeni zahtevo, da o tem, ali naj splošni akt, ki ga je sprejel občinski svet, obstane ali ne, dokončno odločijo volivci neposredno. Naknadni referendum o splošnem aktu občine je mogoče izpeljati zgolj zoper splošni akt občine, ki je bil v občinskem svetu sprejet, ni pa še bil uveljavljen. Iz te odločbe Ustavnega sodišča tudi izhaja, da, če je predpis že uveljavljen (razglašen in objavljen) in je torej začel veljati, župan z morebitno objavo preklica objave ne more pravno veljavno razveljaviti njegove uveljavitve in preklic objave nima nobenega pravnega učinka. Tega instituta zakonodaja ne predvideva in zato župan nima pristojnosti, da bi posegel v veljavnost že objavljenega in uveljavljenega predpisa. V veljavnost predpisa lahko poseže občinski svet, ki je predpis sprejel, s sprejetjem akta o njegovi razveljavitvi. V tej zadevi je Ustavno sodišče ugotovilo, da je sporni podzakonski predpis veljaven ter da o njegovi veljavnosti ni mogoče odločati na naknadnem referendumu o splošnem aktu občine oziroma morebitna odločitev na referendumu ne more vplivati na njegovo veljavnost in je zahtevo občinskega sveta za presojo ustavnosti spornega odloka zavrglo.³⁸ Ustavno sodišče v tej zadevi še pojasnjuje, da je postopek sprejemanja splošnega akta občine, v katerem župan z razglasitvijo in objavo sprejetega splošnega akta ne počaka petnajst dni od njegovega sprejetja zaradi možnosti vložitve predloga za razpis referenduma oziroma pisnega obvestila o pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, obremenjen s kršitvijo tretjega odstavka 46. člena ZLS in tretjega odstavka 153. člena Ustave. V takšnem primeru je pred Ustavnim sodiščem mogoče začeti postopek s pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti postopka, na podlagi katerega je bil splošen akt sprejet, in sicer na podlagi tretjega odstavka 21. člena in 24. člena ZUstS.³⁹

114.Specifičnost spora pred Ustavnim sodiščem v zadevi U-II-1/21 z dne 11. 3. 2021 je v tem, da tu ni šlo za uresničevanje ustavne pravice iz 44. člena Ustave preko aktivnosti politične stranke, ampak je šlo za zahtevo občinskega sveta za presojo zakonitosti spornega odloka. Zato se postavlja vprašanje, ali navedeno stališče Ustavnega sodišča pomeni, da tudi ni mogoče, da bi Upravno sodišče v obravnavani zadevi vzelo v presojo tožbo politične stranke zoper zatrjevano nezakonito obvestilo župana zaradi uresničevanja neposredne demokracije na podlagi 44. člena Ustave, ker ima stranka namesto tožbe v Upravnem sporu možnost pred Ustavnim sodiščem začeti postopek s pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti postopka, na podlagi katerega je bil splošen akt sprejet.

115.Stališče Ustavnega sodišča, da naknadni referendum ni več mogoč, ko predpis že velja, po presoji Upravnega sodišča ne pomeni nujno tudi, da prizadeti ne more uveljavljati sodnega varstva zoper obvestilo župana o nedopustnosti pobude, saj ima pravica iz 44. člena Ustave procesno in materialno komponento in v upravnem sporu je na splošno dopustno uveljavljati tudi ugotovitveni zahtevek. Če "<em>referenduma ni več mogoče izpeljati</em>", to ne more nujno hkrati pomeniti tudi, da pobudnik nima pravice uveljavljati, da sodišče presodi (ne)zakonitost obvestila oziroma odločitve župana o tem, da je pobuda za zahtevo razpisa občinskega referenduma nedopustna, in kar pomeni varstvo procesne komponente pravice do referenduma.

116.Iz zadeve U-I-5/19 z dne 11. 2. 2021, kjer je na Ustavno sodišče pobudo za presojo Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu "Ob Belokriški", Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu "Park cvetja" in Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu "Med vrtovi" vložil posameznik, izhaja, da je zadržanje objave splošnega akta občine izredno pomembna pravna posledica vložene zahteve oziroma pobude za naknadni referendum in celo ključen element procesne dimenzije pravice iz 44. člena Ustave. Po stališču Ustavnega sodišča se namreč le s tem, "<em>da se prepreči objava predpisa do dokončanja postopka z referendumom in da se posledično prepreči tudi njegova uveljavitev</em>", lahko zagotovi učinkovitost naknadnega lokalnega referenduma kot oblike neposrednega odločanja volivcev o potrditvi ali zavrnitvi občinskega predpisa.⁴⁰ Pobudnik lahko v osmih dneh po prejemu tega obvestila zahteva, naj odločitev župana preizkusi Upravno sodišče, ki odloči v tridesetih dneh, in če ugotovi, da je odločitev neutemeljena, jo razveljavi (tretji odstavek 47. člena ZLS).⁴¹ Ustrezno zadržanje takšnega splošnega predpisa zaradi vložene pobude za razpis referenduma je torej bistvena komponenta procesne dimenzije uresničevanja pravice iz 44. člena Ustave in ta je lahko varovana ravno s tožbo v upravnem sporu (najmanj z ugotovitveno tožbo) tudi po tem, ko je sporni splošni akt že uveljavljen.

117.V zadevi je U-I-5/19 z dne 11. 2. 2021 je Ustavno sodišče ugotovilo naslednje, kar je pomembno za presojo procesnih predpostavk za sprejem tožbe v obravnavo v konkretnem primeru:

118.<em>"Pobudnik je s pobudo pravočasno seznanil občinski svet in župana ter se po pozivu župana k odpravi nepravilnosti z utemeljitvijo, da iz seznamov za preverjanje verodostojnosti podpisov in obstoja podpisnikov ni razvidna volja podpisnikov, na navedeni poziv odzval z zaprosilom za sestanek in za pojasnitev dopisa, po prejemu pojasnila pa je dne 6. 11. 2018 v vložišču Občine Piran oddal manjkajočo dokumentacijo, to je spremni dopis in pojasnilo glede ugotovitev. Župan je 20. 11. 2018 izdal ugotovitveni sklep, da pobuda volivcev za vložitev zahteve za razpis referenduma za uveljavitev spornih Odlokov, ki jo je vložil pobudnik, ni bila vložena. Pobudnik je 30. 11. 2018 vložil tožbo na Upravno sodišče, oddelek v Novi Gorici, istega dne pa so bili vsi trije Odloki že objavljeni v Uradnem listu RS, št. 76/18, in so začeli veljati naslednji dan po objavi, to je 1. 12. 2018. Upravno sodišče je 13. 12. 2018 ugotovitveni sklep župana razveljavilo in zadevo vrnilo Občini Piran v ponovno odločanje. Župan Občine Piran je v ponovljenem postopku 15. 1. 2019 izdal sklep, s katerim je pobude volivcev za vložitev zahteve za razpis referenduma o uveljavitvi izpodbijanih Odlokov zavrgel, pri tem pa se oprl na ugotovitev, da so bili vsi trije Odloki že objavljeni in uveljavljeni. Zoper sklep župana je pobudnik vložil tožbo pred Upravnim sodiščem, oddelkom v Novi Gorici, ki pa je postopek s sklepom št. III U 34/2019 z dne 14. 2. 2019 prekinilo do odločitve Ustavnega sodišča v obravnavani zadevi."</em> Po izdaji odločbe Ustavnega sodišča v tej zadevi dne 11. 2. 2021, je Upravno sodišče s sklepom z dne 16. 3. 2021 postopek pred Upravnim sodiščem ustavilo. Ugotovilo je, da je tožnik hkrati z upravnim sporom podal tudi pobudo za prejo ustavnosti treh spornih odlokov, Ustavno sodišče je najprej dne 27. 3. 2019 zadržalo izvrševanje spornih odlokov, potem pa je dne 11. 2. 2021 vse tri odloke "razveljavilo". Odprava odlokov po mnenju Ustavnega sodišča ni mogoča, ker je od sprejetja odlokov preteklo preveč časa, <em>da bi bilo z vrnitvijo postopkov sprejemanja odlokov v fazo pred njihovo objavo še mogoče zagotoviti učinkovito varstvo pobudnikove pravice zahtevati referendum."</em>

119.Iz tega izhaja, da se je v praksi tovrstnih upravnih sporov dogajalo tudi, da Upravno sodišče tožbe ni zavrglo, četudi je pred začetkom ali med potekom upravnega spora sporni predpis občine začel veljati.

120.V odločbi U-I-5/19 z dne 11. 2. 2021 Ustavno sodišče še nadalje navaja, kar je tudi relevantno za obravnavani spor, da je zakonodajalec v okviru ureditve postopka odločanja o pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma odločitev župana podvrgel sodni kontroli pred Upravnim sodiščem. Če Upravno sodišče odločitev župana razveljavi, je zadeva vrnjena županu v ponovno odločanje. V slednjem primeru mora župan o pobudi ponovno odločati.⁴⁴ <em>"Glede na pojmovno opredelitev lokalnega referenduma o splošnem aktu občine kot naknadnega (zavrnitvenega) referenduma in glede na zakonsko predvideno sodno varstvo zoper županovo odločitev je mogoča le takšna razlaga tretjega odstavka 46. člena ZLS, da mora v primeru, ko pobudnik referenduma županovo odločitev izpodbija pred Upravnim sodiščem, župan zadržati objavo splošnega akta do tedaj, ko njegovo odločitev preizkusi (in potrdi) sodišče. Upravno sodišče namreč nima pooblastil, da ob odločanju o županovi odločitvi poseže tudi v veljavnost že objavljenega predpisa lokalne skupnosti, zato je učinkovito izvrševanje pravice do pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma mogoče le, če je objava predpisa zadržana do pravnomočne odločitve o pobudi."</em> Tretji odstavek 46. člena ZLS, po katerem župan <em>"zadrži objavo predpisa do odločitve o pobudi"</em>, je zato v primeru negativne odločitve župana treba razumeti tako, da je objava splošnega akta občine po tem, ko župan o njej sprejme odločitev, dopustna le tedaj, <em>"ko zoper slednjo ni in ne more biti več vložena tožba."</em> Če je zoper županovo odločitev uveljavljeno sodno varstvo, je treba objavo predpisa zadržati <em>"do odločitve Upravnega sodišča o tožbi."</em> Če Upravno sodišče županovo odločitev razveljavi, župana ponovno zavezuje tretji odstavek 46. člena ZLS ter mora zato objavo predpisa zadržati še do svoje ponovne odločitve in v primeru, da je zoper to ponovno vložena tožba, <em>"vsaj do morebitne nadaljnje odločitve Upravnega sodišča."</em>45

121.Za presojo procesnih predpostavk za tožbo v tem upravnem sporu je pomembno dodati tudi, da je v omenjeni zadevi Ustavno sodišče najprej ugotovilo, da lahko Ustavno sodišče v skladu z 161. členom Ustave in Zakonom o ustavnem sodišču protiustaven ali nezakonit podzakonski predpis "<em>odpravi ali razveljavi</em>". Ustavno sodišče podzakonski predpis odpravi, kadar ugotovi, da je treba odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti ali nezakonitosti (drugi odstavek 45. člena ZUstS). V zadevi U-I-5/19 je pobudnik predlagal odpravo izpodbijanih odlokov, vendar je Ustavno sodišče ugotovilo, da ni utemeljil škodljivih posledic, ki bi nastale na njihovi podlagi in zaradi katerih bi bilo treba odloke odpraviti. Upoštevajoč tudi, da je bilo izvrševanje odlokov s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-5/19 z dne 27. 3. 2019 v tej zadevi zadržano do končne odločitve Ustavnega sodišča, je zato Ustavno sodišče odloke razveljavilo. Drugačna odločitev, za katero se je zavzemala nasprotna udeleženka, v okoliščinah omenjenega primera ni bila mogoča, saj je od sprejetja odlokov preteklo preveč časa, <em>da bi bilo z vrnitvijo postopkov sprejemanja odlokov v fazo pred njihovo objavo še mogoče zagotoviti učinkovito varstvo pobudnikove pravice zahtevati referendum."</em>

122.V kasnejši zadevi U-I-2/21, U-I-21 z dne 20. 5. 2021 se je Ustavno sodišče izrazilo na način, da je "<em>ravnanje župana, ki sprejeti predpis razglasi in objavi pred potekom roka iz tretja odstavka 46. člena ZLS samovoljno in arbitrarno dejanje oblastvenega organa, ki občanom onemogoča neposredno sodelovanje pri upravljanju lokalnih javnih zadev.</em> Občinski predpis, ki je uveljavljen na takšen način, pa je sprejet po protiustavnem in nezakonitem postopku.⁴⁷

123.Ob tem je potrebno poudariti, da v relevantni praksi ne velja zgolj od leta 2021 naprej, da mora župan, če je vložena pobuda za razpis referenduma, objavo splošnega akta zadržati do morebitne odločitve Upravnega sodišča. Ustavno sodišče je že pred 25 leti odločilo, da mora na podlagi tretjega odstavka 46. člena ZLS župan takoj, ko je vložena pobuda, zadržati objavo tistih določb odloka, ki so predmet referendumskega vprašanja, sicer krši določbo tretjega odstavka 46. člena ZLS.

124.V zadevi U-I-84/99, v kateri je Ustavno sodišče izdalo odločbo dne 6. 7. 2000, je istočasno tekel tudi upravni spor po tem, ko je Upravno sodišče (sodba opr. št. U 109/99 z dne 18. 6. 1999) zavrnilo tožbo istega (pri)tožnika zoper obvestilo župana, in sicer je upravni spor tekel pred Vrhovnim sodiščem glede določitve šolskega okoliša, kar je splošen akt. Vrhovno sodišče je bilo tekom upravnega spora dne 31. 7. 2000 seznanjeno z izdano odločbo Ustavnega sodišča z dne 6. 7. 2000 in ni uporabilo načela subsidiarnosti varstva pravic v upravnem sporu v tem smislu, da pravnega sredstva v postopku pred Vrhovnim sodiščem ne bi sprejelo v obravnavo. Kljub predhodni odločbi Ustavnega sodišča, s katero je Ustavno sodišče ugotovilo, da odlok občine v določenem delu ni bil zakonito objavljen, ker župan objave in veljavnosti akta ni zadržal, in zato določene določbe niso začele veljati in se ne smejo uporabljati, je Vrhovno sodišče z določbo z dne 7. 2. 2001 pritožbi ugodilo, sodbo Upravnega sodišča je razveljavilo, ker je Upravno sodišče zmotno ugotovilo, da ne gre za splošni akt, in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v nov postopek. Vrhovno sodišče je dalo Upravnemu sodišču napotke, da mora v ponovnem postopku upoštevati omenjeno odločbo Ustavnega sodišča, po kateri občani lahko na referendumu odločajo tudi o določitvi šolskih okolišev ter tudi, da je tožba zoper obvestilo župana pravočasna. Tudi Ustavno sodišče je ob poznavanju dejstva, da postopek pred Vrhovnim sodišče še ni končan in da se pred Vrhovnim sodiščem obravnava prednostno, odločilo po vsebini in ni pravnega sredstva zavrglo zaradi pomanjkanja pravnega interesa.

125.V tej smeri gre tudi sodba Upravnega sodišče iz leta 2017, ki je z metodo razlage določila tretjega odstavka 47. člena ZLS a maiori ad minus priznalo stranki možnost vložitve tožbe na ugotovitev nezakonitosti odločitve oziroma kršitve ustavne pravice, četudi v tej zadevi ni šlo za problem, da bi v času odločanja sodišča splošni akt že veljal.

126.S slednjega vidika je za presojo pravnega interesa tožeče stranka zato še bolj relevantna interpretacija Vrhovnega sodišča iz leta 2021. V tej zadevi Vrhovno sodišče sicer ugotavlja, da o predpisu, ki je že objavljen in uveljavljen, na referendumu ni mogoče odločati po ZLS. Po uveljavitvi občinskega predpisa volivci lahko zahtevajo njegovo razveljavitev na podlagi 48. člena ZLS. "Glede na navedeno vsebinsko odločanje o obvestilu v nobenem primeru ne more vplivati na objavo oziroma uveljavitev (in tudi na veljavnost) odloka, kar pomeni, da si pritožnik pravnega položaja v obravnavani zadevi s tožbo ne more izboljšati." Vendar pa temu Vrhovno sodišče dodaja tudi naslednje:

127."Pritožnik sicer utemeljeno opozarja, da bi moral župan skladno s tretjim odstavkom 46. člena ZLS, po podani pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, zadržati objavo odloka do odločitve o pobudi oziroma do odločitve na referendum. Župan bi ga skladno s četrtim odstavkom 46. člena ZLS smel objaviti šele, če bi bil sprejet odlok na referendumu potrjen, in sicer skupaj z objavo izida referenduma. Vendar pa pritožnik teh kršitev postopka, ki vplivajo na njegov pravni interes za tožbo zoper obvestilo, ne more učinkovito uveljavljati v tem upravnem sporu, ampak v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti pred Ustavnim sodiščem, saj gre za kršitev postopka pri sprejemu splošnega akta, za razveljavitev katerega je pristojno Ustavno sodišče. Upravno sodišče namreč nima pooblastil, da bi ob odločanju o obvestilu obenem po potrebi poseglo tudi v veljavnost že objavljenega predpisa lokalne skupnosti, to je odloka, in s tem zagotovilo učinkovito izvrševanje pritožnikove pravice do pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis naknadnega referenduma/.../ Vendar po presoji Vrhovnega sodišča (in ob izostanku pritožnikovih navedb v tej smeri) v obravnavani zadevi morebitna neustavna pravna praznina ni izkazana, saj je pritožniku (zatrjevano manjkajoče) učinkovito pravno sredstvo zagotovljeno pred Ustavnim sodiščem RS, in sicer s sprejemom pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka. Pritožnikov cilj, to je, da se sporni odlok ne uveljavi, bo torej lahko dosežen že v postopku pred Ustavnim sodiščem RS, ki bo, ob ugotovljeni nezakonitosti oziroma neustavnosti odloka, tega lahko razveljavilo. Vrhovno sodišče se z zgoraj navedenim ne opredeljuje do tega, ali bi bila možna ugotovitvena tožba v okviru 4. člena ZUS-1, saj pritožnik takega zahtevka v tožbi ni postavil."

128.Upoštevajoč navedene ustavno-pravne usmeritve Ustavnega sodišča in sodno prakso v upravnem sporu je Upravno sodišče v konkretnem primeru sprejelo v vsebinsko obravnavo tožbo tožeče stranke iz naslednjih razlogov:

129.Sodišče se lahko pridružuje stališču Ustavnega sodišča, da ko je splošni akt sprejet, referenduma iz 46. člena ZLS ni več mogoče izpeljati, oziroma o veljavnosti splošnega akta ni mogoče odločati na naknadnem referendumu oziroma da v takih okoliščinah naknadni referendum izgubi svoj smisel; in Upravno sodišče se tudi pridružuje stališčema Vrhovnega sodišča, da "vsebinsko odločanje o obvestilu" ne more vplivati na objavo oziroma na uveljavitev in tudi na veljavnost splošnega akta, in da Upravno sodišče nima pooblastil, da bi ob odločanju o obvestilu po potrebi poseglo tudi v veljavnost že objavljenega predpisa lokalne skupnosti.

130.Vendar pa to še ne pomeni, da si stranka v obravnavanem upravnem sporu glede na vsebino konkretne tožbe ne more izboljšati svojega položaja. Tožeča stranka namreč v tem sporu uveljavlja procesno komponento ustavne pravice do sodelovanju pri upravljanju javnih zadev, v katero naj bi bilo poseženo z nezakonito odločitvijo tožene stranke v zvezi s prvim odstavkom 46. člena ZLS in tretjim odstavkom 46. člena ZLS. To pravico v procesnem smislu ji lahko učinkovito varuje (samo) Upravno sodišče. Predmet tega spora in presoje zakonitosti namreč ni Sklep 73/25, ampak obvestilo oziroma odločitev župana, da je pobuda nedopustna; vprašanje, v kolikšni meri je cilj tožeče stranke tudi, da se Sklep 73/25 ne uveljavi, za strankin dostop do sodnega varstva procesne komponente pravice iz 44. člena Ustave v upravnem sporu ni bistveno.

131.Iz tega sledi, če presoja oziroma ker povsem razumljivo presoja Upravnega sodišča po tretjem odstavku 47. člena ZLS ne posega v veljavnost splošnega akta, ki že velja, in ker tožnik vztraja na razveljavitvi obvestila zaradi varstva procesne dimenzije pravice do referenduma, pri čemer tožena stranka pravnemu interesu tožnika za varstvo procesne dimenzije pravice iz 44. člena Ustave niti ne oporeka, sploh pa ne oporeka s konkretnimi argumenti, je Upravno sodišče na zgoraj navedeni pravni podlagi in na podlagi sodne prakse Ustavnega sodišča o varstvu pravice iz 44. člena Ustave, ki priznava in poudarja pomen procesne dimenzije pravice uveljavljati referendum, ki je lahko tudi samostojna pravica v razmerju do materialno-pravne pravice občanov, da o določenih zadevah iz splošnih aktov občine odločajo na referendumu, izpeljuje, da tožeča stranka ima pravni interes za tožbo v tej zadevi.

132.Poseben razlog, da sodišče v tem primeru nima podlage za zavrženje tožbe tožeče stranke, pa je sodna praksa Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) glede pravice do dostopa do sodišča in poštenega postopka iz 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP). Upravno sodišče je namreč tisto sodišče, ki mora paziti, da ima tožeča stranka dostop do sodišča in da lahko zoper odločitev župana uveljavlja varstvo pravice do poštenega postopka na podlagi ZLS in ZUS-1. V tej zvezi je potrebno ponovno poudariti, da že eno leto po začetku veljavnosti EKČP v Sloveniji, to je bilo pred skoraj 30 leti, se je ESČP odločilo za razširitev obsega določila 6. člena EKČP in s tem za širitev okvira pravnega varstva pravic v smislu dostopa do ESČP in poštenega postopka. Tako je že od leta 1995 naprej za relevantnost standardov poštenega postopka iz 6. člena EKČP v pravdnem postopku in v upravnem sporu v posamičnem primeru dovolj, če je spor resen in pristen, če je rezultat pravnega postopka v državi podpisnici EKČP odločilen za pravico, glede katere ima stranka zahtevek, ki ni očitno neutemeljen glede na domače pravo, tudi če v sporu ni vpletena nobena substantivna pravica iz EKČP. Na to je bila Slovenija posebej opozorjena tudi v sodbi zadevi Q and R v. Slovenia iz meseca februarja 2022.

133.Predmetni spor je resen oziroma pomemben, saj je pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev na področju lokalne samouprave ustavna in iztožljiva človekova pravica. Zakonodajalec je posebej predpisal, kako to pravico, ko gre za referendum o splošnem aktu občine, lahko upravičenec uveljavlja pred Upravnim sodiščem. Sodišče nima pomislekov, da spor ne bi bil pristen, saj je pobudnik politična stranka, zastopana v občinskem svetu, zbral je približno 100 podpisov za pobudo volivcem za razpis referenduma o zadevi, ki očitno glede na spor med strankama ni marginalnega pomena. Nadalje, sledeč kriterijem iz sodne prakse ESČP v zvezi s 6. členom EKČP, odločitev v tem upravnem sporu bi bila za tožečo stranko pomembna za pravico v njeni procesni komponenti in glede te komponente tožeča stranka nima očitno neutemeljenega zahtevka. Zavrženje tožbe bi torej tožeči stranki povzročilo poseg v njeno pravico iz 44. člena Ustave, ki pa bi bil, kot izhaja iz zadnjega odstavka v tem razdelku sodbe, tudi nedopusten.

134.Že navedenemu mora Upravno sodišče dodati, da se pravno varstvo pred Upravnim sodiščem v tej zadevi in morebitna pobuda tožnika (ali koga drugega) za presojo ustavnosti Sklepa 73/25 pred Ustavnim sodiščem pomembno razlikujeta in se ne izključujeta oziroma za to izključevanje Upravno sodišče ne vidi podlage v načelu subsidiarnosti upravnega spora. V tem upravnem sporu namreč tožnik uveljavlja presojo zakonitosti drugega akta in zoper drugo (toženo) stranko in iz drugih razlogov, kot bi bil predmet presoje v morebitnem postopku pred Ustavnim sodišče s pobudo za presojo ustavnosti Sklepa 73/25. V obravnavani zadevi je predmet presoje zakonitosti odločitev župana, to je njegovega obvestila, ki je naslovljeno na tožnika, v primeru postopka pobude za presojo ustavnosti Sklepa 73/25 pa bi bil predmet presoje ustavnosti Sklep 73/25, tega pa je sprejel Občinski svet. Poleg tega so pogoji za sprejem pobude za presojo ustavnosti drugačni in specifični v Zakonu o ustavnem sodišču in upoštevajoč sodno prakso Ustavnega sodišča, kot so pogoji za sprejem tožbe v obravnavo po ZUS-1. Tudi ureditev in praksa, v kolikšni meri je Ustavno sodišče ali Upravno sodišče vezano na tožbeni predlog, in kaj lahko odloči Ustavno sodišče in kaj Upravno sodišče, se razlikujeta. Zato okoliščina, da Sklep 73/25 v času tega upravnega spora velja, ne odvzema pravnega interesa za tožbo tožnika za varstvo procesne dimenzije pravice iz 44. člena Ustave. Morebiten postopek za oceno ustavnosti Sklepa 73/25 torej ne predstavlja primarnega sodnega varstva, ki bi izključeval upravni spor, in ki bi zagotavljal učinkovito sodno varstvo tožeči stranki za presojo zakonitosti obvestila oziroma odločitve župana, da je pobuda tožeče stranke nedopustna.

c.) Presoja (ne)zakonitosti obvestila tožene stranke

135.Sodišče je že v obrazložitvi pod točko a.) razdelka te sodbe ugotovilo in utemeljilo, da je obvestilo župana nezakonito zaradi napačne uporabe materialnega prava in sicer prvega odstavka 46. člena ZLS, kajti Sklep 73/25 je splošni akt, ne pa posamični akt. Poleg tega pa je tožena stranka kršila tudi procesno pravo, saj je nedopustno posegla v pravico tožeče stranke do dostopa do referenduma iz 44. člena Ustave. V tej zvezi je pomembno naslednje:

136.V predmetni zadevi je MOL sprejel Sklep 73/25 dne 22. 9. 2025. Štiri dni kasneje je bil Sklep 73/25 objavljen v Uradnem listu RS in 5 dni po objavi v Uradnem listu je Sklep 73/25 začel veljati, to je dne 1. 10. 2025. Tožeča stranka, če je želela uresničevati pravico iz 44. člena Ustave, je morala v 15 dneh od sprejema Sklepa 73/25 vložiti predlog za razpis referenduma, to je do dne 7. 10. 2025. Tožeča stranka se je tega roka držala in je to storila 1 dan pred iztekom roka, in je pobudi predložila več kot 100 podpisov občanov z njihovimi datumi rojstva in naslovi stalnega prebivališča ter podpisi. Vendar takrat je Sklep 73/25 že veljal, ker župan z izpodbijano odločitvijo ni zadržal objave Sklepa 73/25 do odločitve Upravnega sodišča, kot to določa ustavno-sodna praksa Ustavnega sodišča na podlagi tretjega odstavka 46. člena ZLS. Sporno obvestilo je bilo tožeči stranki poslano na napačen naslov "...". Tožena stranka tudi ni upoštevala upravno-sodne prakse na tem področju, da je treba pri izdaji, oblikovanju in odločanju v teh primerih smiselno uporabiti določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), zlasti 213. in 214. člena ZUP, ker gre za drug posamičen akt, javno-pravni in oblastveni akt iz 4. člena ZUP oziroma drugega stavka prvega odstavka 2. člena ZUS-1. Sporno obvestilo ima sicer vsaj v določenem delu potrebno strukturo, iz katere je razviden uvod, izrek in obrazložitev, vendar pa v njem manjka pomemben element, to je pravni pouk vlagatelju pobude, da ima možnost vložitve pravnega sredstva po tretjem odstavku 47. člena ZLS pred Upravnim sodiščem in da je nadaljnji postopek zadržan do izreka roka za morebitno tožbo oziroma do pravnomočne odločitve sodišča v upravnem sporu.

Vse navedeno ima vpliv na procesno komponento pravice iz 44. člena Ustave. Poleg tega je tudi obrazložitev spornega obvestila presplošna, saj povsem pavšalno navaja nekatere odločbe Ustavnega sodišča ob skopi navedbi, da Sklep 73/25 ne vsebuje splošnega, abstraktnega pravila, ne vsebuje norm, s katerimi bi se urejalo pravice ali dolžnosti subjektov, ampak določa zgolj višino cene javne storitve in ureja konkretno prevozno razmerje med uporabnikom storitve in izvajalcem v mestnem potniškem prometu in ne zapoveduje nikakršnega ravnanja. Nadalje je z vidika pravice do dostopa do referenduma iz 44. člena Ustave pomembno, da tožena stranka pred izdajo izpodbijanega obvestila ni dala možnosti tožeči stranki iz določila drugega odstavka 47. člena ZLS, da se pred izdajo odločitve župana, ki je predmet spora, izjasni o tem, ali je pobuda v nasprotju z zakonom, ali ne. Po tej določbi namreč ne samo, če župan meni, da pobuda z zahtevo "ni oblikovana" v skladu s prvim odstavkom 47. člena, ki se nanaša na jasnost referendumskega vprašanja, ampak tudi, "če je pobuda v nasprotju z zakonom", župan v 8 dneh od prejema pobude obvesti pobudnika in ga pozove, da ugotovljeno "neskladnost odpravi v osmih dneh." Pojmovno zvezo "odpravljanje neskladnosti z zakonom" je namreč treba razumeti in razlagali široko zaradi učinkovitega uresničevanja pravice iz 44. člena Ustave, to je v smislu razčiščevanja tudi pravnih vprašanj o tem, ali gre za splošni akt ali ne oziroma za kakšno pravno podlago za referendum gre v konkretnem primeru. Stališče Upravnega sodišča, na katerega se sklicuje tožena stranka že v obvestilu, da župan ne pozove pobudnika, če neskladnosti pobude ne bi bilo mogoče odpraviti v roku 8 dni, je namreč treba razlagati v pravilnem kontekstu omenjene sodbe, ne pa izolirano od konteksta ostale obrazložitve omenjene sodbe. Upravno sodišče je namreč v sodbi v zadevi I U 1826/2016 navedeno stališče omenilo kot procesno možnost zgolj zaradi izboljšanja ne pa zaradi poslabšanja položaja stranke v navezavi na učinkovito varstvo pravice iz 44. člena Ustave, saj ni mogoče izključiti situacije, ko pomanjkljivosti očitno in objektivno ne bi bilo mogoče odpraviti, vendar pa mora v takem primeru potem župan izdati akt po 4. členu ZUP, ob smiselni uporabi določil 213. in 214. člena ZUP, zoper katerega ima stranka možnost sodnega varstva po določbah ZUS-1. Če pa nezmožnost odprave pomanjkljivosti ni povsem očitna, ker je na primer med strankama sporno, ali se konkretna pobuda za referendum nanaša na akt, ki je splošen ali posamičen, ali če je mogoče zahtevo za referendum obravnavati po različnih pravnih določilih, potem mora župan dati pobudniku možnost, da se o spornih okoliščinah ali pomanjkljivostih izreče in da obe stranki pred morebitnim začetkom upravnega spora nerazčiščene okoliščine odpravita. Ker tožeča stranka te možnosti ni dobila, je tudi to element, ki je vplival na možnost uresničevanja pravice iz 44. člena Ustave.

137.Iz navedenega sledi, da odločitev župana v več elementih odstopa od ureditve v ZLS, zato obvestila oziroma odločitve župana o nedopustnosti pobude za vložitev zahteve za referendum očitno ni mogoče umestiti v drugi odstavek 15. člena Ustave, ampak je šlo za poseg v pravico iz 44. člena Ustave. Ta poseg pa ni bil sorazmeren že iz razloga, ker nima pravne podlage, saj Sklep 73/25 ni posamični akt (prvi odstavek 46. člena ZLS) in v tretjem odstavku ZLS v navezavi na ustavno-sodno prakso je predpisano, da je odločitev župana avtomatično zadržana do izteka roka za vložitev tožbe v upravnem sporu oziroma do pravnomočne odločitve Upravnega sodišča, kar tožena stranka ob izdaji izpodbijane odločitve oziroma obvestila ni upoštevala. Ker že prvi pogoj v okviru načela sorazmernosti iz tretjega odstavka 15. člena Ustave ni izpolnjen, se sodišču ni treba spuščati še v presojo primernosti ukrepa in nujnosti ter sorazmernosti v ožjem pomenu besede.

138.Zakonodajalec je predpisal, kako lahko Upravno sodišče odloči oziroma presodi, če ugotovi, da je odločitev župana "neutemeljena" oziroma nezakonita. Upravno sodišče v takem primeru odločitev župana "razveljavi" (tretji odstavek 47. člena ZLS). Ker tožeča stranka drugih vidikov varstva pravice iz 44. člena Ustave ni uveljavljala, ampak je pavšalno navedla, da naj sodišče ugotovi, da je pobuda dopustna ali pa naj zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek, pri tem, da je treba upoštevati, da je Sklep 73/25 že bil v veljavi, ko je tožeča stranka vložila tožbo, je sodišče tožbi ugodilo tako, da je v skladu s tretjim odstavkom 47. člena ZLS odločitev župana razveljavilo. Ob tem sodišče ni spregledalo dejstva, da se predmetna zadeva nanaša na kompleksnejši politično-regulacijski proces na ravni Mestne občine MOL in da po sodni praksi Ustavnega sodišča občinski svet, ki določen splošni akt v povezavi s pobudo za referendum, sprejme in ta stopi v veljavo, lahko ta splošni akt po politični oceni stanja stvari tudi razveljavi. Razveljavitev odločitve tožene stranke glede na vsebinsko obrazložitev sodbe vključuje element ugotovitve, da je odločitev tožene stranke nezakonita tako z materialnega kot tudi s procesnega vidika.

Obrazložitev k drugi točki izreka:

139.Po določbi drugega odstavka 25. člena ZUS-1, če je sodišče ugodilo tožbi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravilo ali ugotovilo nezakonitost izpodbijanega upravnega akta, se tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda ministrica oziroma minister, pristojen za pravosodje. Prisojeni znesek plača toženec. Po določbi tretjega dostavka 4. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (V nadaljevanju: Pravilnik), če je bila zadeva rešena na glavni obravnavi in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 385,00 EUR. Tožnik je vložil pripravljalno vlogo z dne 12. 11. 2025, ki je bila po mnenju sodišča koristna, saj je v njej dodatno argumentiral pravne vidike pravice do referenduma, tudi s sklicevanjem na štiri sodne odločbe, s čimer je odgovarjal na navedbe iz odgovora na tožbo, zato sodišče za to vlogo dodatno priznava še 38,50 EUR (4. člen Pravilnika). Skupni znesek 423,50 EUR je treba povečati še za 22% DDV, kar skupaj znese 516,67 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka 15 dnevnega roka za njihovo prostovoljno plačilo (313. člen Zakona o pravdnem postopku in prvi odstavek 299. člena v zvezi s 378. členom OZ).

-------------------------------

Sklep Upravnega sodišča III U 34/2019, 16. 3. 2021, odst. 1-4.

U-I-5/19, 11. 2. 2021, odst. 16.

Ibid. odst. 16. Ker je v tej zadevi župan odloke poslal v objavo, še preden je Upravno sodišče odločilo o pobudnikovi tožbi, je Ustavno sodišče odločilo, da so izpodbijani odloki v neskladju s tretjim odstavkom 46. člena ZLS ter posledično tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, po katerem morajo biti predpisi lokalnih skupnosti v skladu z Ustavo in zakoni (ibid. odst. 17).

Ibid. odst. 18.

U-I-2/21, U-I-21 z dne 20. 5. 2021, odst. 31.

U-I-84/99, 6. 7. 2000, odst. 9.

U-I-84/99, 6. 7. 2000, izrek odločbe in odst. 9.

I Up 673/99, 7. 2. 2001.

U-I-84/99, 6. 7. 2000, odst. 3, 8.

I U 1826/2016 z dne 12. 1. 2017, odst. 9.

I Up 195/2021, 8. 12. 2021, odst. 11-14.

U-II-21, 11. 3. 2021, odst. 4-5.

I Up 195/2021, 8. 12. 2021, odst. 11-14.

Odločbo Ustavnega sodišča RS v zadevi U-I-309/97 z dne 27. 11. 1997, odst. 8., 11. in 12; U-I-2/21, U-I-3/21 z dne 20. 5. 2021, odst. 22-23

Glej na primer sodbo I U 168/2023 z dne 28. 11. 2025, odst. 49.

Glej sodbo ESČP v zadevi Mennitto v. Italy (App. no. 33804/96, 5. 10. 2000, odst. 23), kjer se ESČP sklicuje na prejšnje sodbe začenši z letom 1995: Acquaviva v. France, 21. 11. 1995, Series A no. 333-A, p. 14, odst. 46; Balmer-Schafroth and Others v. Switzerland, 26. 8. 1997, Reports of Judgments and Decisions 1997-IV, p. 1357, odst 32; Le Calvez v. France, 29. 7. 1998, Reports 1998-V, pp. 1899-900, odst 56; Athanassoglou and Others v. Switzerland [GC], App. no. 27644/95, odst. 43, ECHR 2000-IV.

Denisov v. Ukraine, App. no. 76639/11, 25. 9. 2018, odst. 44-45; Peleki c. Grèce, , Req. no. 69291/12, 5. 3. 2020, odst. 38; Grosam v the Czech Republic, App. no. 19750/13, 1. 6. 2023, odst. 108.

Q and R v. Slovenia, App. no. 19938/20, 8. 2. 2022 odst. 63.

To so ustavno-pravni kriteriji subsidiarnosti sodnega varstva v upravnem sporu glede na morebitno sodno varstvo pred drugim sodiščem (glej na primer: U-I-67/95, 4. 4. 1996. odst. 17; U-I-139/94, 30. 1. 1997, odst. 11).

Glej: U-I-5/19, 11. 2. 2021, odst. 16 oziroma odstavek 120 v tej sodbi Upravnega sodišča.

Glej na primer sodbi Upravnega sodišča v zadevah: IV U 186/2016, 7. 2. 2017, odst. 13; IV U 30/2017, 4. 4. 2017, odst. 11.

Po določbi drugega stavka tretjega odstavka 46. člena ZLS, če je vložen predlog za razpis referenduma ali je dana pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, župan zadrži objavo splošnega akta do odločitve o predlogu ali pobudi oziroma do odločitve na referendumu.

Sodba I U 1826/12. 1. 2017, odst. 10-16.

U-II-1/21, 11. 3. 2021, odst. 4-5.

Po tej določbi, če je moral tožnik v postopku stvar dodatno pojasnjevati z obrazloženimi vlogami, se mu priznajo še stroški v višini 10% od zneskov določenih v prejšnjem členu.

Zveza:

RS - Ustava, Zakoni, Sporazumi, Pogodbe

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS - člen 44

Zakon o lokalni samoupravi (1993) - ZLS - člen 46, 46/1,46/3, 47, 47/3

Konvencije, Deklaracije Resolucije

Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP) - člen 6

Pridruženi dokumenti:*

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.