Jedro

ZPNačrt po preteku šestih mesecev od uveljavitve OPN ne dovoljuje več uporabe programa opremljanja, ki je bil sprejet pred uveljavitvijo OPN. Pri tem jasno in nedvoumno zakonsko besedilo ne pušča prostora za interpretacijo, da se to pravilo nanaša le na načrtovano (in ne tudi obstoječo) komunalno opremo oziroma le na prostorske ureditve, ki so bile z OPN spremenjene, kot v odgovoru na tožbo meni toženka. Nasprotno, navedena določba celo posebej zahteva, da morajo biti v novi program opremljanja zajete tudi podlage za odmero komunalnega prispevka za vso komunalno opremo in to na območju celotne občine.

Izrek

I. Tožbi se ugodi tako, da se odločbi Občine Ribnica št. 426-0051/2013-2 z dne 17. 9. 2013 in župana Občine Ribnica št. 426-51/2013 z dne 16. 10. 2013 odpravita ter zadeva vrne Občini Ribnica v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožniku za gradnjo industrijske stavbe na zemljišču parc. št. 347/5 in 348/3, obe k.o. ..., odmeril komunalni prispevek v skupini višini 40.061,05 EUR. V obrazložitvi navaja, da je podatke za izračun pridobil iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja (v nadaljevanju PGD), ki ga je tožnik priložil zahtevi za odmero komunalnega prispevka, povzema te podatke in navaja način izračuna komunalnega prispevka.

Drugostopenjski organ je na tožnikovo pritožbo izpodbijano odločbo spremenil tako, da je odmerjeni komunalni prispevek zmanjšal za znesek komunalnega prispevka, plačanega na podlagi odločbe št. 01-AP-426-4/2007 z dne 24. 1. 2007, v višini 4.887,49 EUR, tako da odmerjeni komunalni prispevek znaša 35.197,43 EUR. V obrazložitvi navaja, da je bil prejšnjemu lastniku predmetnega zemljišča v letu 2007 po tedaj veljavnih predpisih odmerjen komunalni prispevek za gradnjo mizarske delavnice, vendar prejšnji lastnik zemljišča ni pričel z gradnjo, niti ni zahteval vračila plačanega komunalnega prispevka, temveč ga je s pogodbo prenesel na tožnika. Zato je bilo treba komunalni prispevek, ki je po zdaj veljavnih predpisih odmerjen tožniku, zmanjšati za že plačani znesek. Meni, da tožnik s predložitvijo računa za izravnavo parcele ni izkazal začetka gradnje, saj je za to potrebna še vrsta drugih opravil. Zato tudi ni utemeljeno tožnikovo stališče, da je zavezan le za plačilo razlike komunalnega prispevka za povečano neto tlorisno površino objekta. Na odmero ne more vplivati niti dejstvo, da po delu predmetne parcele potekajo komunalni vodi. Tožnik ima namreč zagotovljeno možnost priključitve na vso zaračunano komunalno opremo, urejanje lastninskih razmerij in ustanavljanje služnostih pravic pa ni predmet upravnega postopka za odmero komunalnega prispevka.

Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je želel prejšnji lastnik zemljišča takoj po pridobitvi gradbenega dovoljenja začeti z gradnjo in je že tudi pričel z izkopom, vendar z gradnjo ni mogel začeti, ker toženka vse do septembra 2013 ni določila nove trase za javno pot, ki je neupravičeno potekala po predmetni parceli. Tožnik je po nakupu predmetne parcele projekt spremenil v smislu neto površine objekta in vložil vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja. Čeprav objekt prejšnjega lastnika še ni bil zgrajen, je bil zanj narejen izkop, zato tožnik meni, da je prejšnji lastnik z gradnjo objekta že pričel. Toženka bi zato morala komunalni prispevek odmeriti zgolj za povečanje neto tlorisne površine objekta oziroma najmanj upoštevati že plačani znesek v revalorizirani višini in ne zgolj v nominalnem znesku.

Poleg tega je že v pritožbi uveljavljal vlaganja v komunalno infrastrukturo, saj vodovod, elektrika in kanalizacija potekajo po njegovi parceli, toženka pa mu za to ne plačuje nikakršnega nadomestila. Do parcele 347/5 k.o. ... dostopa po parceli 346/3 k.o. ..., ki je v njegovi solasti, vso relevantno komunalno infrastrukturo pa je v letu 1988 gradil bivši lastnik predmetnega zemljišča, podjetje A. d.o.o., ki je bilo v letu 2002 po končanem stečajnem postopku izbrisano iz registra. Neko drugo podjetje je iz stečajne mase kupilo le zemljišče, tožnik pa je pridobil pravico do uporabe označbe ... kot dela svoje firme. Toženka bi morala odmeriti komunalni prispevek le za infrastrukturo, ki jo je gradila sama, ne pa tudi za tisto, ki jo je zgradilo zasebno podjetje A. Tožnik meni, da se na podlagi četrtega odstavka 78. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) šteje, da je investitor komunalne opreme na ta način plačal komunalni prispevek za izvedbo komunalne opreme, ki jo je sam gradil. Meni tudi, da je toženka pri izračunu komunalnega prispevka napačno upoštevala celotno površino parcel št. 347/5 in 348/3, obe k.o. ..., in ne le površine parcele objekta v skladu s projektno dokumentacijo oziroma stavbišča x 1,5. Svoje stališče, da komunalnega prispevka ni mogoče odmeriti od celotnega zemljišča, na katerem stoji objekt, opira tudi na več sodb tukajšnjega sodišča. Toženka je komunalni prispevek odmerila na podlagi Odloka o programu opremljanja in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje občine Ribnica (v nadaljevanju Odlok), ki je po tožnikovem mnenju neskladen z ZPNačrt in Uredbo o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč. Program opremljanja je bil namreč sprejet brez občinskega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPN) oziroma občinskega podrobnega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPPN), kot to nalaga drugi odstavek 74. člena ZPNačrt. Po drugi strani pa bi morala toženka po naknadnem sprejemu OPN v skladu z 11. odstavkom 79. člena ZPNačrt v šestih mesecih sprejeti program opremljanja, vključno s podlagami za odmero komunalnega prispevka za vso obstoječo komunalno opremo na območju celotne občine, ali pa komunalni prispevek odmerjati na podlagi Pravilnika o podlagah za odmero komunalnega prispevka na osnovi povprečnih stroškov opremljanja stavbnih zemljišč. Tega toženka ni storila, zato je bil komunalni prispevek odmerjen nezakonito.

Poleg tega je po 4. členu Odloka celotna občina Ribnica enotno obračunsko območje za vse tri vrste komunalne opreme. Temu je sledil tudi program opremljanja, kljub temu pa 21. člen Odloka določa, da se komunalni prispevek za obračunska območja, ki jih obravnavajo posebni programi opremljanja in na njih temelječi odloki, odmerja po teh odlokih. Na teh območjih se komunalni prispevek za posamezno vrsto komunalne opreme obračunava različno, zato tožnik meni, da so odloki v medsebojnem nasprotju. Iz odločbe ni razvidno, v katero obračunsko območje po posameznih vrstah komunalne opreme spadata tožnikovi parceli, razlike v višini komunalnega prispevka pa so lahko pri isti namembnosti in neto površini objekta tudi več kot trikratne.

Delež skupnih stroškov (obračunski stroški), ki je za posamezno vrsto komunalne opreme pokrit s komunalnim prispevkom, bi moral biti enak v vsej občini, saj „se je program opremljanja opravljal na nivoju cele občine“, pa ni, temveč je delež teh stroškov, ki jih nosijo zavezanci po posameznih odlokih, različen.

Tožnik navaja še, da se je ob gradnji pokazala dotrajanost kanalizacijske cevi, ki poteka tik ob temeljih objekta v gradnji, pozivi toženki, naj poskrbi za sanacijo, pa so neuspešni. Stanje komunalnih vodov izkazuje, da je bila ta infrastruktura dejansko zgrajena v osemdesetih letih prejšnjega stoletja, kar pomeni, da jo je gradilo podjetje A. po svojih zemljiščih in s svojim denarjem.

Iz navedenih razlogov tožnik sodišču predlaga, naj prvostopenjsko in drugostopenjsko odločbo odpravi ter zadevo vrne toženki v ponovni postopek, poleg tega pa naj ji naloži plačilo stroškov upravnega spora in vračilo plačanega komunalnega prispevka, oboje z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih prvostopenjske in drugostopenjske upravne odločbe, dodaja pa še, da prejšnji lastnik parcele sploh ni začel z gradnjo, sicer tudi ne bi bil upravičen do vračila že plačanega komunalnega prispevka oziroma tega vračila ne bi mogel prenesti na tožnika. Zato je tožnikovo stališče, da bi moral biti komunalni prispevek odmerjen le za razliko v neto tlorisni površini, neutemeljeno, saj je tak način odmere odmere vezan na obstoječi objekt. Tožnik ni v ničemer izkazal, da bi v izgradnjo komunalne infrastrukture vlagal on sam ali pa A. d.o.o., toženka pa tudi v svojem arhivu ni našla nobenih dokumentov, ki bi kazali na to. Površina zemljišča, ki jo je toženka upoštevala pri odmeri, izhaja iz projektne dokumentacije, za program opremljanja pa meni, da je bil izdelan v skladu z veljavno zakonodajo. Dejstvo, da je bil naknadno sprejet OPN, tega ne spreminja, saj ta akt ni v ničemer spreminjal prostorskih določb, ki se tičejo tožnikovih parcel in so relevantne za odmero komunalnega prispevka. Na to odmero ne vplivajo niti odloki za ureditev posameznih območij, na katere se sklicuje tožnik. Tožnik in toženka v nadaljnjih pripravljalnih vlogah v bistvenem ponavljata navedbe iz prvostopenjske in drugostopenjske upravne odločbe ter tožbe in odgovora nanjo.

Tožba je utemeljena.

Glede tožbenih navedb v zvezi z veljavnostjo Odloka oziroma programa opremljanja sodišče najprej ugotavlja, da se zahteva iz drugega odstavka 74. člena ZPNačrt, da se program opremljanja pripravi na podlagi OPN ali OPPN, lahko nanaša le na komunalno opremo, ki še ni zgrajena. Navedeno izhaja tudi iz prvega odstavka 75. člena, ki določa, da se s programom opremljanja za območja, na katerih se s prostorskim aktom predvideva gradnja nove komunalne opreme, podrobneje določi komunalna oprema, ki jo je treba zgraditi, roke za gradnjo po posameznih enotah urejanja prostora ter določijo podlage za odmero komunalnega prispevka, medtem ko se po tretjem odstavku istega člena za obstoječo komunalno opremo s programom opremljanja določijo le podlage za odmero.

Če pa je sprejet OPN, je treba upoštevati enajsti odstavek 79. člena ZPNačrt, po katerem mora občina, ki v šestih mesecih po uveljavitvi OPN ne sprejme programa opremljanja, vključno s podlagami za odmero komunalnega prispevka za vso obstoječo komunalno opremo na območju celotne občine, odmerjati komunalni prispevek na podlagah, ki jih s pravilnikom določi minister, pristojen za prostor. Do enakega rezultata pripelje tudi uporaba prehodne določbe drugega odstavka 108. člena istega zakona, po kateri se do poteka šestih mesecev po uveljavitvi OPN komunalni prispevek odmerja po do tedaj veljavnih predpisih.

ZPNačrt torej po preteku šestih mesecev od uveljavitve OPN ne dovoljuje več uporabe programa opremljanja, ki je bil sprejet pred uveljavitvijo OPN. Pri tem jasno in nedvoumno zakonsko besedilo ne pušča prostora za interpretacijo, da se to pravilo nanaša le na načrtovano (in ne tudi obstoječo) komunalno opremo oziroma le na prostorske ureditve, ki so bile z OPN spremenjene, kot v odgovoru na tožbo meni toženka. Nasprotno, navedena določba celo posebej zahteva, da morajo biti v novi program opremljanja zajete tudi podlage za odmero komunalnega prispevka za vso komunalno opremo in to na območju celotne občine.

Odlok, ki ga je toženka uporabila pri odmeri komunalnega prispevka, je bil sprejet 24. 3. 2011, torej pred uveljavitvijo Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Ribnica (27. 11. 2012; 140. člen tega odloka), že vloga za odmero komunalnega prispevka v obravnavani zadevi pa je bila vložena 10. 9. 2013, torej več kot šest mesecev po uveljavitvi OPN. To pomeni, da je bila odmera komunalnega prispevka na podlagi Odloka v nasprotju z enajstim odstavkom 79. in drugim odstavkom 108. člena ZPNačrt. Navedena kršitev že sama zase narekuje odpravo izpodbijane odločbe, vendar se sodišče zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega upravnega postopka opredeljuje tudi do nekaterih nadaljnjih vprašanj, ki jih odpira tožba in bi se utegnila pojaviti tudi v tem postopku.

To sodišče je že večkrat odločalo o vprašanju, katero površino je treba šteti za površino „parcele“ oziroma „gradbene parcele“, ki se upošteva pri odmeri komunalnega prispevka. Iz enotne in ustaljene sodne prakse izhaja, da je ravnanje toženke, ki je pri obračunu komunalnega prispevka avtomatično upoštevala celotno površino zemljiške parcele, v nasprotju z določbami ZPNačrt in Pravilnika (prim. npr. sodbe I U 190/2013, I U 1731/2011, U 1607/2008 in U 2853/2005).

Po 24. točki prvega odstavka 2. člena ZPNačrt je stavbno zemljišče zemljiška parcela oziroma več zemljiških parcel ali njihovih delov, na katerih je zgrajen objekt, oziroma zemljiška parcela, ki je z občinskim prostorskim načrtom namenjena za graditev objektov. Enako določa Pravilnik v 2. členu, po katerem je parcela zemljiška parcela ali njen del, na kateri je možno zgraditi objekt ali je objekt že zgrajen (prvi odstavek), oziroma se za parcelo po tem Pravilniku šteje tudi gradbena parcela iz veljavnih prostorskih aktov (drugi odstavek). Glede na navedeno se kot površina stavbnega zemljišča v skladu z drugim odstavkom 5. člena Pravilnika pri izračunu komunalnega prispevka upošteva velikost parcele, če parcela objekta ni določena pa stavbišče, pomnoženo s faktorjem 1,5. Ta določba torej govori o tako imenovani parceli objekta, ki jo sestavlja površina, na kateri stoji objekt, in določena površina ob njem.

Iz navedenih opredelitev je razvidno, da so pojmi „stavbno zemljišče“ (ZPNačrt) oziroma „parcela“ (Pravilnik) in „gradbena parcela“ (ZGO-1) v kontekstu Pravilnika med seboj primerljivi. Po določbi petega odstavka 127. člena ZGO-1B je namreč gradbena parcela zemljišče, sestavljeno iz ene ali več zemljiških parcel ali njihovih delov, na katerem stoji oziroma na katerem je predviden objekt in na katerem so urejene površine, ki služijo oziroma je predvidena ureditev površin, ki bodo služile takšnemu objektu.

To pomeni, da gradbeno parcelo tvori del zemljišča, na katerem stoji objekt (to je stavbišče) in del zemljišča, na katerem so površine, ki služijo tem objektu. Le tako površino je torej v skladu z ZPNačrt in Pravilnikom mogoče upoštevati pri izračunu komunalnega prispevka. Ta površina sicer lahko predstavlja tudi celotno (zazidljivo) površino zemljiške parcele, vendar pa iz navedenih razlogov ni podlage za stališče, da je tako vedno in v vseh primerih.

Po prvem odstavku 13. člena Odloka se razlika med novim in starim stanjem objekta za izračun komunalnega prispevka upošteva v primeru spremembe namembnosti oziroma vrste objekta, gradnje novega objekta na mestu prej odstranjenega objekta in v primeru spremembe obstoječega objekta (nadzidave, dozidave, rekonstrukcije ipd.).

Navedena določba Odloka torej način izračuna komunalnega prispevka, kakršnega zahteva tožnik – le za razliko med novim in starim stanjem objekta – veže na predhodni obstoj objekta in ne zgolj na začetek gradnje. Taka ureditev je tudi v skladu s sedmim odstavkom 6. člena Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka in z ureditvijo po ZPNačrt, saj si s plačanim komunalnim prispevkom investitor zagotovi priključitev objekta na komunalno opremo (četrti odstavek 79. člena). Priključitev objekta in s tem konzumacija pravic iz naslova plačila komunalnega prispevka pa je smiselno možna le, če je objekt zgrajen. Da bi prejšnji lastnik na predmetnem zemljišču zgradil objekt, ki bi bil priključen (oziroma bi ga bilo mogoče priključiti) na komunalno opremo, tožnik niti ne navaja.

To pomeni, da je imel takratni investitor možnost zahtevati vračilo plačanega komunalnega prispevka (deseti odstavek 89. člena ZPNačrt), nobene pravne podlage pa ni za stališče, da bi bilo treba objekt, za katerega je plačal komunalni prispevek, šteti za zgrajen v smislu 13. člena Odloka. Tožnik tudi ni navedel nobene dejanske podlage za stališče, ki sicer iz tožbe izhaja le posredno, da gre za (isti) objekt, za katerega je bil komunalni prispevek že plačan, le s povečano neto uporabno površino.

Kot že rečeno, je pravna podlaga za vračilo komunalnega prispevka deseti odstavek 79. člena ZPNačrt, po katerem je investitor v primeru, če ne vloži zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja ali mu gradbeno dovoljenje ni izdano oziroma je prenehalo veljati, upravičen do vračila plačanega komunalnega prispevka. Ta določba je skoraj dobesedno povzeta tudi v tretjem odstavku 18. člena Odloka, nobena od obeh določb pa ne daje podlage za stališče, da je investitor v primeru vračila upravičen do kakršne koli „revalorizacije“, ki jo zahteva tožnik. Nasprotno; obe govorita o „plačanem komunalnem prispevku“, kar po presoji sodišča lahko pomeni le znesek (oz. prispevek), kakršen je bil plačan.

Ne ZPNačrt ne Odlok ne dajeta podlage niti za stališče, da je toženka dolžna kakor koli upoštevati investitorjeva pretekla vlaganja v komunalno opremo. Da bi s toženko sklenil pogodbo o komunalnem opremljanju (na katero se nanaša četrti odstavek 78. člena ZPNačrt, na katerega se sklicuje), tožnik niti ne trdi, sodišče pa dodaja še, da z navedbo, da je iz stečajne mase podjetja A. d.o.o. kupil pravico do uporabe firme ..., tudi sicer v ničemer ne izkazuje pravnega nasledstva za tem podjetjem, še posebno ne glede morebitnih vlaganj v komunalno infrastrukturo.

Kot je pravilno navedla že toženka, služnosti, odškodnine in ostala civilnopravna razmerja v zvezi s komunalno infrastrukturo, prav tako pa tudi način financiranja obstoječe komunalne infrastrukture in še manj način njenega vzdrževanja, niso predmet upravnega postopka za odmero komunalnega prispevka in s tem tudi ne tega upravnega spora. To pomeni, da bo tožnik moral morebitne terjatve zoper toženko iz tega naslova uveljavljati v drugih postopkih, na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločitve pa te terjatve ne morejo vplivati.

Iz razlogov, navedenih v točkah 14 do 16 te obrazložitve, je sodišče v skladu s 4. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijani odločbi odpravilo ter zadevo v skladu s tretjim odstavkom istega člena vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Za odločitev o morebitnem vračilu plačanega komunalnega prispevka, ki jo predlaga tožnik, sodišče ni imelo podlage, ker o zadevi ni odločalo v sporu polne jurisdikcije (prvi odstavek 67. člena ZUS-1).

Če sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, se tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), skupaj z zahtevanim 22 % DDV v višini 62,70 EUR. Sodišče bo plačano sodno takso vrnilo po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah). Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299.člena Obligacijskega zakonika).