19. 10. 2006

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude zavoda ARS RAMOVŠ, Ljubljana, ki ga zastopa direktor Klemen Ramovš, na seji 19. oktobra 2006

sklenilo:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti V. poglavja Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (Uradni list RS, št. 96/02) se zavrne.

2.Postopek za preizkus pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 18. člena, drugega odstavka 18.a člena in 20. člena Pravilnika o izvedbi javnega razpisa in javnega poziva (Uradni list RS, št. 6/03 in 97/03) se ustavi.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnik je zasebni zavod, ki deluje na področju kulture. Izpodbija določbe V. poglavja Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (v nadaljevanju ZUJIK) ter 18. člena, drugega odstavka 18.a člena in 20. člena Pravilnika o izvedbi javnega razpisa in javnega poziva (v nadaljevanju Pravilnik/2003), ki urejajo postopka javnega poziva in javnega razpisa. Očita jim neskladje z 22. in s 25. členom Ustave. Postopek javnega razpisa primerja s postopkom oddaje javnih naročil in s postopkom dodelitve sredstev subvencij, posojil in drugih oblik sofinanciranj iz državnega proračuna ter v obširni pobudi navaja, da je v postopku javnega razpisa prikrajšan najmanj za možnost vlaganja pravnih sredstev v času od objave razpisa do izdaje odločbe, za možnost seznanitve z utemeljitvijo odločitve Ministrstva za kulturo (v nadaljevanju Ministrstvo) in za učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo Ministrstva. Meni, da je upravni spor zgolj formalno pravno sredstvo, dejansko pa z njim ne more doseči ničesar; postopek javnega razpisa se zaradi vložitve tožbe v upravnem sporu ne prekine, morebitna ugodno rešena tožba pa za nazaj ne more sanirati konkretne situacije: pobudnik ne more izvesti programa ali projekta, ki ga je planiral, kar je bil temeljni razlog prijave na razpis. Pobudnik tudi meni, da je v postopku za pridobitev proračunskih sredstev v primerjavi z drugimi predlagatelji po ZUJIK v neenakopravnem položaju. Zatrjuje tudi nezakonitost Pravilnika.

2.Svoj pravni interes utemeljuje s trditvijo, da je financiranje kulturnih programov in projektov eden od bistvenih pogojev za njegovo delovanje. Zato meni, da izpodbijana ureditev neposredno posega v njegove pravice, pravne interese in pravni položaj. Prilaga odločbo Ministrice za kulturo z dne 23. 4. 2003, izdano v zadevi javnega razpisa za izbor javnih kulturnih programov na področju umetnosti in založništva, ki naj bi jih v letu 2003 financirala Republika Slovenija iz proračuna, namenjenega za kulturo, in opozarja na nepravilnosti, ki naj bi se zgodile v tem postopku.

3.Na poziv Ustavnega sodišča je pobudnik sporočil, da je poleg razpisa v letu 2003 sodeloval še na razpisih v letih 2005 in 2006. Upravnega spora v nobenem primeru ni sprožil, ker meni, da morebitna ugodna rešitev zanj ne bi pomenila tudi finančne ali druge koristi v zvezi s konkretnim razpisom. Med trajanjem sodnega postopka bi poteklo proračunsko leto, v katerem je bil izveden posamezen razpis, prejemniki bi dodeljena sredstva porabili, aktualni bi bili že novi razpisi. Navaja, da je njegov interes v spremembi krivičnega in protiustavnega sistema, česar pa v upravnem sporu ne more doseči.

4.Ministrstvo predlaga, naj Ustavno sodišče pobudo zaradi pomanjkanja pravnega interesa zavrže oziroma naj jo kot neutemeljeno zavrne. Pojasnjuje, da so postopki javnega poziva in javnega razpisa specifični postopki, ki jih ni mogoče enačiti s postopki oddaje javnih naročil po Zakonu o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 39/2000 in nasl. –ZJN-1) in Zakonu o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/1999 in nasl – ZRJPN) ali s splošnimi postopki po Zakonu o javnih financah (Uradni list RS. št. 79/1999 in nasl. – ZJF) in po Pravilniku o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 13/2006 – na nadaljevanju Pravilnik). Namen javnih naročil naj bi bil po zakonsko določenem postopku in kriterijih, določenih glede na predmet javnega razpisa, izbrati enega samega ponudnika. Namen javnih razpisov in javnih pozivov v kulturi pa naj bi bil po posebnem postopku in kriterijih ugotoviti, kateri kulturni programi oziroma projekti kar najbolj izpolnjujejo vnaprej opredeljena merila in kriterije, zaradi česar se sprejmejo v financiranje iz proračunskih sredstev. Ministrstvo poudarja, da morajo postopki v kulturi zagotoviti izbiro vrhunske umetniške produkcije oziroma konkretnih programov in projektov, ki prispevajo k uresničevanju ciljev strategije kulturne politike. Dejstvo, da v teh postopkih ni revizije, naj ne bi pomenilo slabšega položaja prijavitelja; postopek naj bi bil krajši in manj zapleten, prijavitelj pa naj bi imel varstvo po splošnih pravilih. Možnost vlaganja zahtevkov za revizijo med postopkom pa bi lahko bistveno vplivala na vsebino razpisa, ki mora biti v skladu s sprejeto kulturno politiko. Po mnenju Ministrstva pobudnik po določbah ZUJIK glede obrazložitve odločitve ni v slabšem položaju kot prijavitelji po ZJN, saj v postopkih po ZUJIK vedno prejmejo obrazloženo odločbo, medtem ko je v postopkih po ZJN obrazložitev odločbe treba šele zahtevati. Ministrstvo ocenjuje, da se je sedanja ureditev z možnostjo dvakratnega usklajevanja s prijaviteljem pred sklenitvijo pogodbe (možnost izjave o predlogu sofinanciranja, ki ga pripravi strokovna komisija, in usklajevanje pred sklenitvijo pogodbe glede na obseg odobrenega sofinanciranja) izkazala za boljšo od stare ureditve, po kateri je bil zoper odločbo ministra, pristojnega za kulturo (v nadaljevanju Minister) možen ugovor. Ministrstvo pojasnjuje, da je bil sprejet nov Pravilnik o izvedbi javnega poziva in javnega razpisa (Uradni list RS, št. 93/05 – v nadaljevanju Pravilnik/2005).

B. – I.

5.ZUJIK v V. poglavju (členi 100 do 120) določa dve vrsti postopkov za zbiranje predlogov javnih kulturnih programov in kulturnih projektov, ki se financirajo iz javnih sredstev: javni poziv in javni razpis. Pobudnik navaja, da izpodbija celotno V. poglavje, v obrazložitvi pobude pa se omejuje na postopek javnega razpisa. Zato je tudi Ustavno sodišče preizkusilo pobudo le v tem obsegu.

6.Postopek javnega razpisa se uvede takrat, ko je mogoče vnaprej določiti le kriterije za ocenjevanje in vrednotenje predlogov kulturnih programov ali projektov, financirajo pa se tisti programi oziroma projekti, ki so v postopku izbire ocenjeni oziroma ovrednoteni višje (drugi odstavek 103. člena ZUJIK). Uveden je z objavo ministrstva, pristojnega za kulturo (104. člen ZUJIK), v kateri so določeni razpisni pogoji (114. člen ZUJIK). Pravočasne in popolne vloge, ki so jih vložile upravičene osebe, oceni strokovna komisija in jih razvrsti glede na kriterije za ocenjevanje in vrednotenje kulturnega programa oziroma projekta, kot so bili določeni v objavi razpisa. Komisija v poročilu natančno navede razloge za predlagano razvrstitev ter predlaga, kateri kulturni programi oziroma projekti se financirajo v določenem obsegu in kateri se ne financirajo (119. člen ZUJIK). Na podlagi predloga strokovne komisije Minister o vseh vlogah z eno odločbo odloči, katere kulturne programe oziroma projekte se sprejme v financiranje ter v kakšnem deležu in katerih ne (prvi odstavek 120. člena ZUJIK). Dokončna odločba Ministra je podlaga za sklenitev pogodbe o financiranju javnega programa oziroma projekta (drugi odstavek 113. člena ZUJIK in drugi odstavek 120. člena ZUJIK, prvi odstavek 94. člena).

7.Pobudnik sicer zatrjuje neskladje navedene ureditve z 22. členom Ustave, po vsebini pa uveljavlja kršitev načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. To načelo pomeni, da mora zakonodajalec enako obravnavati v bistvenem enake dejanske položaje. Ne pomeni pa, da bi moral zakonodajalec enako obravnavati tudi različne dejanske položaje. Preneseno na področje upravnih postopkov in upravnega spora to pomeni, da zakonodajalec ni dolžan urejati vseh postopkov na različnih upravnih področjih enako, temveč celo nasprotno: če to zahteva različna narava upravnih stvari, jih mora urejati različno.

8.Postopek javnega razpisa je poseben postopek, ki ga ZUJIK določa za (so)financiranje kulturnih programov in projektov iz javnih sredstev. Kot poudarja tudi Ministrstvo, zaradi posebnosti področja kulture, kjer ne gre za najugodnejšega ponudnika neke storitve, ampak za izbiro programov in projektov, ki so zaradi svojega pomena aktualni za javno financiranje, predpisi o javnih naročilih ne pridejo v poštev.[1] Enako velja za pravilnik, ki določa postopke za izvrševanje proračuna. Ker sta prav drugačna narava in namen postopka vodila zakonodajalca k ureditvi posebnega postopka, pobudnik zatrjevane neustavnosti ne more utemeljiti s primerjavo s postopkom javnega naročanja po ZJN in ZRPJN ter s postopkom dodelitve sredstev subvencij, posojil in drugih oblik sofinanciranj iz državnega proračuna po Pravilniku.

9.Pobudnik trdi tudi, da kot predlagatelj programa ali projekta v postopku javnega razpisa ni v enakopravnem položaju z drugimi predlagatelji po istem zakonu (zasebnimi zavodi in društvi ter tistimi, ki konkurirajo za sredstva lokalnih skupnosti). Ne pojasni pa, v čem naj bi se pravno varstvo, ki ga ZUJIK nudi pobudniku, razlikovalo od pravnega varstva, ki ga ZUJIK nudi drugim predlagateljem kulturnih projektov oziroma programov. V 101. členu ZUJIK je namreč določeno, da uporabljajo postopke za financiranje javnega razpisa in javnega poziva tudi lokalne skupnosti ter javni skladi in javne agencije, ki razdeljujejo javna sredstva države oziroma lokalnih skupnosti.

10.Zahteva po enakopravnem obravnavanju vseh prijaviteljev je varovana tudi v okviru posameznega postopka. Vsem prijaviteljem je namreč zagotovljena pravica pod enakimi pogoji sodelovati v postopkih javnega razpisa in se potegovati za razpoložljiva sredstva. Vendar pa to ne pomeni, da ZUJIK daje pravico do dodelitve celotnega zahtevanega zneska, do višine katerega so prijavitelji ovrednotili svoje kulturne programe ali projekte. Dejanska višina zneska, ki ga posamezni prijavitelj prejme, je odvisna od razpoložljivih sredstev, števila prijaviteljev, ki izpolnjujejo formalne pogoje, in od tega, v kolikšni meri posamezni program ali projekt izpolnjuje razpisne pogoje.

11.Glede na navedeno v 7. do 10. točki obrazložitve je Ustavno sodišče očitek o neskladju izpodbijane ureditve z načelom enakosti zavrnilo kot očitno neutemeljen.

12.O tem, kateri kulturni programi oziroma projekti bodo financirani in v kakšnem obsegu ter kateri ne, odloči Minister z odločbo, zoper katero ni pritožbe, dovoljen pa je upravni spor.[2] Pobudnik trdi, da je takšna ureditev tudi v nasprotju s pravico do pravnega sredstva, kot jo zagotavlja 25. člen Ustave.

13.Člen 25 Ustave vsakomur zagotavlja pravico do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih.

14.Pobudnikov očitek, da še pred odločitvijo Ministra, to je v razpisnem postopku na Ministrstvu, nima možnosti vlaganja pravnih sredstev, je neutemeljen. Pravica do pravnega sredstva, kot jo zagotavlja Ustava, namreč pobudniku pred izdajo prvostopenjske odločbe ne more biti kršena. Ne glede na to izpodbijana ureditev pobudniku daje možnost, da se še pred izdajo odločbe izjavi o predlagani razdelitvi sredstev in s tem nanjo tudi vpliva. Ministrstvo namreč v skladu z načelom zaslišanja stranke (9. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. – ZUP,[3] prvi odstavek 13. člena Pravilnika/2005) pred izdajo odločbe predlagatelje obvesti o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, in jim da možnost, da se izjavijo o obvestilu, ki vsebuje predlog strokovne komisije in mnenje pristojnega uslužbenca. Že v objavi razpisa je določeno, kolikšen delež sredstev lahko strokovna komisija predlaga v razdelitev prijaviteljem v fazi posredovanja obvestil (četrta alineja 4. člena Pravilnika/2005). Po obravnavi pravočasnih izjav predlagateljev strokovna komisija oblikuje končni predlog sofinanciranja programov ali projektov (drugi odstavek 13. člena Pravilnika/2005), v katerem lahko, če oceni, da so ugovori prijaviteljev utemeljeni, razpolaga še s preostalim deležem do celotne vrednosti razpisane vsote. Šele na podlagi končnega predloga strokovne komisije Minister odloči o programih in projektih, ki se sprejmejo v financiranje (120. člen ZUJIK). Pobudnik torej še pred odločitvijo Ministra lahko izrazi svoje nestrinjanje s predlogom strokovne komisije o višini sofinanciranja.

15.Pobudnik nadalje trdi, da je upravni spor v zvezi z razpisnim postopkom neučinkovito pravno sredstvo.

16.Tožba v upravnem sporu, ki je v zvezi s postopkom javnega razpisa dovoljena zaradi bistvenih kršitev postopka, izbire izvajalca, ki ne izpolnjuje pogojev, oziroma zaradi očitne kršitve kriterijev vrednotenja in ocenjevanja (peti odstavek 94. člena ZUJIK), ni suspenzivno pravno sredstvo. Na podlagi dokončne odločbe, s katero je odločeno o vseh vlogah in s katero so razdeljena vsa (po višini omejena) razpoložljiva sredstva, Ministrstvo z izbranimi prijavitelji sklene pogodbe o financiranju javnega programa oziroma projekta. Ker bi poseg v veljavno sklenjena pogodbena razmerja lahko povzročil poseg v pravice tretjih oseb, v ta pogodbena razmerja ni več mogoče posegati. Zato v upravnem sporu odpravljena ali za nično izrečena odločba na že sklenjene pogodbe ne vpliva (peti odstavek 94. člena ZUJIK). Postopek javnega razpisa je vezan na posamezno proračunsko leto (drugi odstavek 100. člena ZUJIK) in je namenjen zagotavljanju sredstev za tekočo kulturno produkcijo, ta pa je vezana na nacionalni kulturni program in v njem izražen javni interes za kulturo. ZUJIK pobudniku ne zagotavlja pravice do vseh sredstev, za katera je v prijavi na razpis zatrjeval, da jih potrebuje za izvedbo kulturnega programa ali projekta, pač pa le pravico pod enakimi pogoji sodelovati na razpisu in konkurirati za omejena sredstva. Takšne posebnosti postopka javnega razpisa zato od zakonodajalca terjajo, da zagotovi nadzor nad zakonitostjo, ne pa tudi nadzora nad primernostjo same odločitve. V izjemnih primerih, če bi se s sklenitvijo in realizacijo pogodb tožniku prizadela težko popravljiva škoda, odložitev pa ne bi nasprotovala javni koristi in tudi ne bi bilo nevarnosti, da bi nasprotni stranki nastala večja nepopravljiva škoda, pa zakon ne izključuje možnosti odloga izvršitve odločbe do izdaje pravnomočne sodne odločbe (drugi, tretji in četrti odstavek 30. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS), kot tudi ne možnosti izdaje začasne odredbe pred sodiščem (69. člen ZUS).

17.Glede na navedeno v 12. do 16. točki obrazložitve je Ustavno sodišče tudi očitek o neskladju izpodbijane ureditve s pravico do pravnega sredstva zavrnilo kot očitno neutemeljen.

18.Neutemeljena sta končno očitka, da je postopek netransparenten in da zakon posebej ne zahteva, da mora biti odločba obrazložena. Po ZUJIK so lahko osebe, ki kandidirajo na razpisu, navzoče pri odpiranju vlog (drugi odstavek 117. člena ZUJIK), po poteku razpisnega roka pa pridobijo tudi možnost vpogleda v vloge drugih strank (drugi odstavek 116. člena ZUJIK). K transparentnosti postopka javnega razpisa prispeva tudi pošiljanje obvestil o predlogu strokovne komisije in izdaja skupinske odločbe. Tako poročilo in končni predlog strokovne komisije kot odločba Ministra morajo biti obrazloženi (tretji odstavek 119. člena ZUJIK, tretji odstavek 210. člena v zvezi z 214. členom Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. – ZUP). Določbo o "kratki obrazložitvi" je vseboval 18. člen Pravilnika/2003, v sedaj veljavnem pravilniku pa je beseda "kratka" izpuščena (12. in 14. člen Pravilnika/2005).

19.Iz navedenih razlogov je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti ZUJIK zavrnilo kot očitno neutemeljeno (1. točka izreka). Ker je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrnilo, se ni spuščalo v oceno, ali pobudnik izkazuje pravni interes.

B. – II.

20.Med postopkom je z uveljavitvijo Pravilnika/2005 prenehal veljati izpodbijani Pravilnik/2003, zato je Ustavno sodišče pozvalo pobudnika, naj sporoči, ali v tem delu vztraja pri vloženi pobudi, in izkaže svoj pravni interes. Pobudnik je na poziv Ustavnega sodišča sicer odgovoril, vendar je v njem utemeljeval svoj pravni interes le za ZUJIK, ne pa tudi za pravilnik, čeprav je bil opozorjen na posledice. Zato je Ustavno sodišče v tem delu postopek ustavilo (2. točka izreka).

C.

21.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena in tretjega odstavka 28. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.

Predsednik dr. Janez Čebulj

Opombe

[1]Poročevalec DZ, št. 27/02, str. 104.

[2]ZUJIK določa, da se glede vprašanj postopka javnega razpisa, ki v zakonu niso izrecno urejena, uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek. Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. – v nadaljevanju ZUP) določa, da je v primerih, ko je za odločanje na prvi stopnji pristojno ministrstvo, pritožba dovoljena samo v primeru, če tako določa zakon (tretji odstavek 13. člena, drugi odstavek 230. člena ZUP). ZUJIK sodelujočim v postopku javnega razpisa ne daje pravice do pritožbe, pač pa določa, da je zoper odločbo ministra dovoljen upravni spor.

[3]Po prvem odstavku 9. člena ZUP je treba stranki pred izdajo odločbe dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Tretji odstavek istega člena določa, da organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo.