Jedro

Ničnostni razlog iz 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP predpostavlja, da odločba še ni bila izvršena in če je bila sporna odločba dejansko izvršena z vpisom v zemljiški knjigi, se tožnica na navedeni ničnostni razlog ne more z uspehom sklicevati. Tožnica bi morala konkretno izkazati, da se je nad uradnikom izvajal pritisk, ter da objektivne družbene okoliščine v času, ko je bila odločba izdana, ne morejo biti podlaga za zaključevanje, da je bila odločba izdana kot posledica nedovoljenih dejanj zoper uradnike. Po presoji sodišča tožnica obstoja ničnostnega razloga tudi ne bi mogla utemeljevati s sklicevanjem se na prisilo zoper prejšnjega lastnika, kajti ničnostni razlog po 5. točki je podan le, če je akt prisiljenja ali drugega nedovoljenega ravnanja usmerjen na organ, ki je v zadevi odločal. Zakonski razlog za izrek ničnosti odločbe po 6. točki je podan le, če je (ugotovljena) nepravilnost z zakonom izrecno opredeljena kot razlog za ničnost. Take določbe pa ZNNZ nima.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Upravna enote Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo zavrnila predlog tožnice za izrek delne ničnosti odločbe Občinskega ljudskega odbora Ljubljana Vič - Rudnik št. 467-6/62 z dne 29. 6. 1962 kot neutemeljen (v 1. točki izreka), in zavrnila predlog tožnice za vrnitev nepremičnin: del parcelne št. 1387 njiva do izmere 1.500 m2, 1390 njiva v izmeri 4.043 m2, 1391/1 travnik v izmeri 6.719 m2, 1391/2 travnik v izmeri 2.287 m2, 1392 gozd v izmeri 2.881 m2, 1393 njiva v izmeri 3.187 m2, 1394 gozd v izmeri 1.987 m2, 1445 njiva v izmeri 5.168 m2, 1444 njiva v izmeri 331 m2, 1442 gozd v izmeri 1.698 m2 in 1443 gozd, vse vložna št. … k.o. …, kot neutemeljen (v 2. točki izreka). Prvostopenjski organ v obrazložitvi odločbe navaja, da je to sodišče s sodbo I U 67/2009 z dne 22. 9. 2009 odpravilo v prejšnjem postopku izdano odločbo z dne 5. 8. 2008, s katero je ta organ zavrnil predlog tožnice za izrek delne ničnosti odločbe z dne 29. 6. 1962, v katerem je ta uveljavljala razloge po 1., 3., 5. in 6. točki 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ker v tej odločbi, niti v odločbi drugostopenjskega organa niso bili navedeni razlogi, iz katerih bi izhajalo, zakaj ni podan ničnosti razlog iz 1. točke 279. člena ZUP. Prvostopenjski organ tudi v ponovnem postopku ugotavlja, da nobeden izmed uveljavljanih razlogov za ničnost odločbe z dne 29. 6. 1962 ni podan. V zvezi z uveljavljanim ničnostnim razlogom po 1. točki prvega odstavka 279. člena ZUP organ navaja, da je bila odločba z dne 29. 6. 1962 izdana v skladu z Zakonom o nacionalizaciji najemnih zgradb in gradbenih zemljišč (Uradni list FLRJ, št. 52/58, v nadaljevanju ZNNZ) ter da so bili za izvajanje nacionalizacije stvarno pristojni občinski upravni organi in ne sodišča. V skladu s tretjim odstavkom 280. člena ZUP lahko odločbo za nično lahko izreče le organ, ki jo je izdal. Glede na to, da so za izvajanje Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen) stvarno pristojni državni organi in le izjemoma sodišča, kadar gre za uveljavljanje denacionalizacije po 5. členu ZDen, je za odločanje o ničnosti pristojen državni organ. Zato je sklicevanje tožnice na 1. točko prvega odstavka 279. člena ZUP neutemeljeno, saj ne gre za zadevo iz sodne pristojnosti. V zvezi s 3. točko prvega odstavka 279. člena ZUP organ navaja, da se po njegovi oceni določba nanaša na dejansko nemožnost izvršitve odločbe. Odločba pa je izvršena, kar izhaja iz zemljiške knjige in tudi iz samega zahtevka tožnice, da se ji vrnejo parcele, ki so bile njenemu očetu vzete iz posesti. Zato ta ničnostni razlog ni podan. V zvezi z ničnostnim razlogom iz 5. točke prvega odstavka 279. člena ZUP organ navaja, da tožnica ni predložila nobenih dokazov, ki bi potrjevali, da je šlo pri izdaji odločbe za prisilo, izsiljevanje in pritisk na uradno osebo, ki je vodila postopek. V zvezi z ničnostnim razlogom iz 6. točke 279. člena ZUP pa prvostopenjski organ navaja, da tudi očitna kršitev materialnega zakona ni zakonski razlog za izrek ničnosti odločbe, če taka kršitev ni izrecno določena kot ničnostni razlog. Take izrecne določbe pa ZNNZ nima. Tako stališče je zavzelo tudi Vrhovno sodišče v sodbah VS 10275 in VS 11453. V zvezi s podrejenim zahtevkom tožnice za vrnitev nepremičnin parcelna št. 42, 43, 45/2, 47/2, 48, 49, 57 in 39/2, vse k.o. …, upravičencu, prvostopenjski organ ugotavlja, da se je tožnica pri tem sklicevala na 111. člen Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1). Navaja, da je iz odločbe z dne 29. 6. 1962 razvidno, da je izdana na podlagi 38. člena ZNNZ ter da je z njo odločeno, da A.A. izroči v posest Občini Ljubljana Vič - Rudnik nezazidana gradbena zemljišča v k.o. …, ki so bila z odločbo Oddelka za finance Ob LO Ljubljana Vič z dne 18. 6. 1959 nacionalizirana in postala z dnem 26. 12. 1958 družbena lastnina, z dovolilom, da se za navedene nepremičnine zaznamuje v zemljiški knjigi odvzem iz posesti v korist Občine Ljubljana Vič - Rudnik. ZUreP-1 v 111. členu daje možnost razlastitvenemu zavezancu, da zahteva vrnitev razlaščenih nepremičnin, če razlastitveni upravičenec v predpisanem roku razlaščene nepremičnine ni uporabil za dosego razlastitvenega namena. V konkretnem primeru pa zemljišče prejšnjemu lastniku ni bilo razlaščeno, pač pa mu je bilo nacionalizirano in kasneje odvzeto iz uporabe. Tako bi bila tožnica upravičena do poprave krivic v zvezi s podržavljenjem premoženja po 3. členu ZDen z vložitvijo denacionalizacijskega zahtevka. Ker tega pravočasno ni vložila, pravice ni upravičena uveljavljati v nobenem drugem postopku.

Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) pa je z odločbo z dne 25. 3. 2011 zavrnilo pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa. Drugostopenjski organ v obrazložitvi odločbe navaja, da je to sodišče v sodbi I U 67/2009 z dne 22. 9. 2009 že potrdilo pravilnost presoje upravnih organov v zvezi z uveljavljanimi ničnostnimi razlogi po 3., 5. in 6. točki prvega odstavka 279. člena ZUP. Prvostopenjski organ je moral v ponovnem postopku odpraviti zgolj procesno kršitev glede obrazložitve zavrnitve predloga za izrek ničnosti po 1. točki prvega odstavka navedenega člena ZUP. V zvezi z zatrjevanjem tožnice v pritožbi, da je ponovno podana kršitev 214. člena ZUP, drugostopenjski organ navaja, da stvarna pristojnost organov za odločanje v zadevah denacionalizacije za utemeljitev zavrnitve ničnostnega razloga po 1. točki prvega odstavka 279.člena ZUP ni pravno relevantna. Pravilna pa je bistvena ugotovitev prvostopenjskega organa, da so bili tudi za izvajanje nacionalizacije po ZNNZ stvarno pristojni občinski upravni organi in ne sodišča. Upravni organi (občinski ljudski odbori) so bili pristojni tako za izdajo ugotovitvenih odločb o nacionalizaciji, kot tudi za izdajo odločb o odvzemu zemljišč iz posesti bivših lastnikov. Odločbo, katere ničnost uveljavlja tožnica, pa je izdal Občinski ljudski odbor Ljubljana Vič - Rudnik, ki jo je bil torej pristojen izdati. Tožnica pa s trditvijo, da navedena odločba ne bi smela biti izdana, ker da v tem primeru ni šlo za izvajanje nacionalizacije in da izročitev zemljišč ni bila predvidena zaradi izvedbe gradbenih del, saj je na teh zemljiščih še zmeraj gozd in travnik, ni izkazala, da je podan uveljavljani ničnostni razlog; če pa je bilo pri izdaji odločbe nepravilno ugotovljeno dejansko stanje ali kršeno materialno pravo, to ni ničnostni razlog in iz tega razloga navedene odločbe ni mogoče izpodbiti s predlogom za izrek ničnosti. Na pritožbene navedbe tožnice v zvezi s presojo prvostopenjskega organa, da tudi ni podan ničnostni razlog po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, pa drugostopenjski organ dodaja, da je glede na to, da je bila odločba o odvzemu iz posesti dejansko v zemljiški knjigi izvršena ter je pravni prednik tožnice na parcelah izgubil svoja lastniška upravičenja, pravno nepomembno, na kakšen način je zemljiška knjiga izvedla ustrezne vpise in sporno odločbo izvršila. Namen odločbe, to je odvzem parcel, je bil dejansko in pravno realiziran, odločba pa je bila s tem izvršena. V zvezi s pritožbenimi navedbami tožnice, da prvostopenjski organ ni pravilno presodil, da tudi ni podan ničnostni razlog po 5. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, drugostopenjski organ dodaja, da tudi po njegovi presoji tega razloga ni mogoče utemeljiti s samim dejstvom, da je bila odločba izdana oziroma zgolj s pavšalnim zatrjevanjem, da ni logično, da bi se prejšnji lastnik prostovoljno odrekel odškodnini ter da je šlo za revolucionarne čase. Tožnica bi morala konkretno izkazati, da se je nad uradniki izvajal pritisk, zaradi katerega so izdali takšno odločbo, vendar za svoje trditve ni predložila niti predlagala nobenih dokazov. Če bi držale njene trditve, da bi že zaradi objektivnih družbenih okoliščin v času izdaje navedene odločbe bilo treba šteti, da je bilo izvršeno nedovoljeno dejanje zoper državne uradnike, bi to pomenilo, da so po samem zakonu nične vse upravne odločbe, ki so bile izdane v določenem zgodovinskem obdobju, za tak zaključek pa v določbi 5. točke prvega odstavka 279. člena ZUP ni podlage. Po presoji drugostopenjskega organa pa je prvostopenjski organ tudi pravilno utemeljil, zakaj ni podan ničnostni razlog po 6. točki prvega odstavka 279. člena ZUP; nobena od s strani tožnice zatrjevanih nepravilnosti namreč ni po kakšni izrecni zakonski določbi opredeljena kot ničnost. Niti v ZNNZ niti v kakšnem drugem tedanjem ali sedanjem zakonu ni določeno, da je nacionalizacijska odločba nična, če je bilo nepravilno ugotovljeno dejansko stanje ali je bil nepravilno uporabljen materialni predpis. Drugostopenjski organ se s tožnico ne strinja, da je pojem ničnosti treba uporabiti v pomenu, kot izhaja iz določb Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ). Pravni red pozna primere, ko je v zakonu izrecno določeno, da določena kršitev hkrati pomeni ničnost (na primer 88. člen ZDen, 35. člen Zakona o kmetijskih zemljiščih itd.). Ni dovolj, da je v zakonu določeno, da dejanje ali opustitev nista dovoljena, ampak mora biti izrecno določeno, da je tako dejanje nično. Tožnica navedenega ničnostnega razloga ne more z uspehom uveljavljati ob zatrjevanju, da izročitev zemljišča v posest občini ali komu drugemu po drugem odstavku 38. člena ZNNZ ni dovoljena prej, preden ni temu to potrebno za izvedbo gradbenih ali kakšnih drugih del, kajti v zakonu ni opredeljeno, da takšno dejanje povzroči ničnost odločbe o odvzemu zemljišča. Po presoji drugostopenjskega organa pa je prvostopenjski organ tudi pravilno odločil o tožničinem podrejenem zahtevku, upoštevajoč pri tem sedanje zemljiškokatastrsko stanje nepremičnin. Parcelnega stanja, kakor je obstajalo v času odvzema zemljišč, v nobenem primeru ni več mogoče vzpostaviti. Zahtevek za vrnitev zemljišč pa je bil tudi po materialnem pravu pravilno zavrnjen. Določbe 111. člena ZUreP-1 ne morejo biti zakonita podlaga za vračanje odvzetih zemljišč, ki so bila nacionalizirana na podlagi ZNNZ. Poleg razlogov, ki jih je za svojo odločitev navedel prvostopenjski organ, je pomembno tudi to, da 111. člen ZUreP-1 ne more biti podlaga za vračanje zemljišč, ki niso bila razlaščena na njegovi podlagi, zakon, na podlagi katerega so bila odvzeta zemljišča, pa možnosti vračanja zaradi nerealiziranega namena odvzema ni predvideval. ZUreP-1 velja za pravna razmerja, ki so nastala po njegovi uveljavitvi, ne more pa se nanašati na pravna razmerja, ki so nastala z odvzemom premoženja po 2. svetovni vojni. Tožnica je imela možnost uveljavljati vrnitev odvzetega premoženja s pravočasno zahtevo za denacionalizacijo.

Po mnenju tožnice je izpodbijana odločba nezakonita, ker temelji na napačni uporabi predpisov, predvsem ZUP, ZDen in drugih materialnih predpisov, kot jih navaja v nadaljevanju. Tožnica sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, skupaj z 20 % DDV in zakonskimi zamudnimi obrestmi za primer zamude s plačilom.

V tožbi navaja, da se prvostopenjski organ spet ni izrekel o ničnostnem razlogu po 1. točki prvega odstavka 279. člena ZUP. Ni namreč uveljavljala, da je bila odločba izdana v stvari iz sodne pristojnosti, ampak da je bila izdana v stvari, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku. Z določbami ZDen ni mogoče utemeljevati presoje, da navedeni uveljavljani ničnostni razlog ni podan. Drugostopenjski organ pa v svoji odločbi zmotno meni, da ta napačna obrazložitev ni pomembna. Za izvajanje nacionalizacije so res bili stvarno pristojni občinski upravni organi, vendar je bistvo v tem, da pri izdaji odločbe z dne 29. 6. 1962 sploh ni šlo za izvajanje ukrepa nacionalizacije, za katerega bi bili ti organi stvarno pristojni. Nacionalizacija je bila legalen način odvzema nepremičnine, v danem primeru pa se je zgodil nelegalen odvzem brez vsake zakonske podlage in upravni organi zanj niso bili pristojni (niti sodišča). Odločba je bila izdana v stvari, v kateri je ni bilo mogoče izdati, in ni šlo za nepravilno ugotovitev dejanskega stanja ali kršitev materialnega prava. Glede na 38. člen ZNNZ je šlo za izvajanje nacionalizacije takrat, ko je bila izročitev zemljišča v posest nujna zaradi izvedbe gradbenih ali kakšnih drugih del, s katerimi zemljišče doseže svoj namen. V danem primeru pa ni šlo za izvedbo nobenih gradbenih del, saj so zemljišča še danes nesporno travnik in gozd, kar pričajo priložene fotografije. Zemljišča so tudi po aktualnem občinskem planu Mestne občine Ljubljana druga kmetijska zemljišča. To pomeni, da na njih niso dopustni nobeni gradbeni posegi. Odločba je bila tako izdana v stvari, ki sploh ni bila upravna (niti sodna) stvar; na ta način, tj. brez izrecne pristojnosti za odločanje o zadevi, pa odločb v upravnem postopku ni dopustno izdajati. Tožnica se tudi ne strinja z razlogovanjem upravnih organov, ki se nanaša na presojo, da tudi ni podan ničnostni razlog po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP. Navaja, da v času, ko je bila odločba izdana, nepremičnin (parcel), ki jih navaja odloča, ni bilo, tj. niso obstajale. Zato parcele, ki se navajajo v odločbi, niso mogle biti odvzete. Če se odločba nanaša na neobstoječe nepremičnine, je sama po sebi nesporno neizvršljiva in se to dejstvo nanaša na dejansko nemožnost izvršitve. Zato je bil (nezakonit) vpis v zemljiško knjigo, s katero je tožničin pravni prednik izgubil pravico uporabe, mogoč in opravljen na podlagi identifikacijskega seznama z dne 4. 12. 1960 (ki je bil izdan v času pred izdajo odločbe) in ne na podlagi same odločbe. Če bi zemljiška knjiga postopala zakonito, bi morala opravljati vpise po vrstnem redu, kot so bile listine časovno izdane. Tako bi morala najprej opraviti vknjižbo po identifikacijskem seznamu geodetskega organa; v tem primeru se vpis na podlagi odločbe, ki navaja neobstoječe parcele, ne bi izvršil. Namesto tega je opravila vpis po identifikacijskem seznamu. To hkrati istočasno dokazuje, da je bila odločba, taka kot je, dejansko neizvršljiva, tj. da je obstajala nemožnost izvršitve. Vpis je bil realiziran zgolj zaradi (nepravilno) izvedenega vpisa poočitbe prenumeracije. Drugostopenjski organ ne bi mogel razlogovati, da je to, da je bila sama odločba neizvršljiva, a je bila izvršena zaradi druge listine, s stališča 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP vseeno, saj velja ravno obratno. Ta druga listina dokazuje, da je bila odločba neizvršljiva, ker se je nanašala na stvari, ki pravno niso obstajale. Neživljenjsko in arbitrarno je tudi stališče upravnih organov, da je odvzem premoženja brez odškodnine nekaj normalnega, saj to ni, kaj takega se lahko zgodi samo pod prisilo, ki pa jo je za toliko let za nazaj nemogoče dokazovati z zaslišanjem, ampak je potrebno izhajati iz drugih dokazil oziroma indicev. Ti pa so v tej zadevi dovolj močni, da logična razlaga pripelje do sklepa, da je odločba morala biti izdana pod prisilo. Očitno je, da je šlo za prisilo na obeh straneh, tako na strani uradnikov, bal pa se je tudi prejšnji lastnik zemljišč. Na prisilo kaže tudi dejstvo, da se je prejšnji lastnik odpovedal odškodnini, česar ob svobodni volji nihče ne bi storil. Vse to dokazuje, da je bila odločba izdana v nezakonitih okoliščinah, to je zaradi nedopustnih pritiskov, izvršenih na uradno osebo kot tudi prejšnjega lastnika. Glede na to je po mnenju tožnice podan tudi razlog za ničnost po 5. točki prvega odstavka 279. člena ZUP. Po mnenju tožnice pa si upravna organa tudi napačno razlagata 6. točko prvega odstavka 279. člena ZUP. Tako 88. člen ZDen kot 35. člen ZKZ govorita o ničnosti pravnih poslov in ne o ničnosti upravnih odločb. Posebne zakonske določbe, da je odločba, ki vsebuje tako ali drugačno določilo, nična, pravni red ne pozna. To, da gre za mrtvo črko na papirju, pa ne more biti namen predpisa in zato taka dobesedna razlaga in uporaba določbe 6. točke prvega odstavka 279. člena ZUP ne more biti pravilna. Po določbi 38. člena ZNNZ pa izročitev zemljišča v posest občini ali komu drugemu ni dovoljena prej, preden ni temu to potrebno za izvedbo gradbenih ali kakšnih drugih del, s katerimi zemljišče doseže svoj namen. Neveljavno oziroma nično je, če se zemljišče odvzame kljub temu, da ni potrebno za izvedbo gradbenih del. Če se nečesa ne sme dovoliti oziroma dopustiti, je v odločbi, ki to dopušča, taka nepravilnost, da je po sami zakonski določbi nedovoljena.

V zvezi z odločitvijo prvostopenjskega organa o tožničinem podrejenem zahtevku za vračilo nepremičnin tožnica v tožbi navaja, da ni predlagala, naj se vrnejo parcele, ki jih navaja prvostopenjska odločba, saj te ne obstajajo. V zvezi z razlogovanjem upravnih organov, da bi lahko zahtevala popravo krivice po določbah ZDen, navaja, da je zahtevo vložila, vendar zemljišča, ki so predmet tega postopka, zaradi nezakonitega in nestrokovnega postopanja upravnih organov niso bila vrnjena, tožnica pa se zoper to odločitev ni pritožila. Ne strinja se tudi, da bi ne mogla zahtevati vračila po predpisih s področja razlastitve. Sklicuje se na Zakon o razlastitvi iz leta 1957 (Uradni list FLRJ, 12/57 do 11/68, v nadaljevanju ZR/57), ki je veljal do 1. 7. 1972, in sicer na 31. člen, po katerem je lahko prejšnji lastnik zahteval odpravo odločbe o razlastitvi, če razlastitveni upravičenec v dveh letih od pravnomočnosti odločbe ni izvršil glede na naravo objekta obsežnejših del na objektu, pa tudi še po preteku dveh let od pravnomočnosti odločbe, vse dotlej, dokler razlastitveni upravičenec ni izvršil obsežnejših del. V 72. člena tega zakona pa je bilo določeno, da določbe tega zakona veljajo smiselno tudi za prenos pravice uporabe zemljišča ali kakšne druge pravice. Pravnemu predniku tožnice je bila odvzeta posest, torej je vsebinsko šlo za odvzem pravice uporabe na zemljišču, zato ni nobenega dvoma, da mu je po citiranem zakonu izrecno pripadla pravica, da bi zahteval vračilo nepremičnine, ki je bila odvzeta za namen gradnje, do katere ni prišlo. V tistih časih pa si v strahu za lastno eksistenco tega nihče ni upal storiti. Citirani zakon je leta 1972 nadomestil Zakon o razlastitvi in prisilnem prenosu pravice uporabe (Uradni list SRS, 72/72 do 23/78, v nadaljevanju ZRPPPU/72), ki je prenehal veljati 8. 3. 1980. Ta zakon ne govori več le o razlastitvi, ampak tudi o prisilnem prenosu pravice uporabe na zemljišču v družbeni lastnini (2. člen). Do takšnega prisilnega prenosa je prišlo tudi v konkretnem primeru. Tudi v tem primeru lahko prejšnji lastnik oziroma imetnik pravice uporabe po 22. členu zakona zahteva odpravo odločbe, če razlastitveni upravičenec v dveh letih od pravnomočnosti odločbe ne izvrši obsežnejših del. Enako v 26. členu določa Zakon o razlastitvi in prisilnem prenosu nepremičnin iz leta 1980 (Uradni list SRS 5/80 do 20/89, v nadaljevanju ZRPPN/80). Zakon, ki ga je nadomestil, to je Zakon o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, 44/97, v nadaljevanju ZSZ/97), določa celo enoletni rok (38. člen), ZUreP-1 pa rok, ki ga v odločbi določi upravni organ (111. člen v zvezi s 102. členom). ZNNZ in citirani predpisi danes ne veljajo več, vendar isto področje, to je odvzem zemljišča za potrebe gradnje, ureja ZUreP-1. Sodna praksa zastopa enotno stališče, da je potrebno v času odločanja uporabiti zakon, ki velja v času odločanja na prvi stopnji in ureja materijo, o kateri se odloča, in ne predpis, ki ne velja več. Res je, da ZUreP-1 v prehodnih določbah ne določa, da nadomešča ZNNZ, dejstvo pa je, da danes ureja isto pravno razmerje, to je odvzem nepremičnine za potrebe gradnje in vračilo nepremičnine, če do gradnje, zaradi katere je bil odvzem izvršen, ne pride. Sklicevanje drugostopenjskega organa, da ZUreP-1 ne more veljati za pravna razmerja, ki so nastala z odvzemi premoženja po 2. svetovni vojni, je tako nepravilno. Edino ob razlagi, kot jo je podala tožnica, je namreč spoštovana ustavno zajamčena pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave in uresničevanje gospodarske funkcije lastnine iz 67. člena Ustave. Če zakon ne bi omogočal vračanja nepremičnin, odvzetih za nek namen, ki dejansko ni bil realiziran, bi bil odvzem lastnine protiustaven. Dolžnost vračila je logična posledica dejstva, da že sam odvzem ni bil mogoč, če ni bil potreben za izvedbo gradbenih ali kakšnih drugih del. ZR/57, veljaven v času odvzema zemljišč, ki so predmet tega postopka, pa je izrecno določal, da se njegove določbe, vključno s tistimi o vračilu, uporabljajo tudi v primeru prisilnih prenosov po drugih predpisih. Nadaljnji citirani predpisi so ta predpis zgolj nadomestili in tako ne jemljejo nobene pridobljene pravice. Tožnici so sicer poznane sodbe Vrhovnega sodišča U 794/94, I Up 629/2011 in nekatere druge, v katerih je sodišče zavzelo stališče, da je vračanje mogoče le, če je bilo zemljišče odvzeto na podlagi ZRPPN/80, ki tako vračilo, če do gradnje ne pride, izrecno določa. Vendar so te sodbe izdane v zvezi s kompleksnimi razlastitvami in z odločbami, ki so bile izdane na prvi stopnji med leti 1993 in 1995, ko zemljišča še niso bila olastninjena in tako niso bila ustavno pravno varovana. Več let po lastninjenju vseh nepremičnin v družbeni lastnini pa je vso zasebno lastnino potrebno varovati na enak način, saj to zahteva Ustava. Upoštevaje 33. in 67. člen Ustave je vsaka drugačna razlaga od te, da ZUreP-1 omogoča zgolj vračilo nepremičnine, ki je bila za nerealizirano gradnjo odvzeta po tem zakonu, ne pa po drugih predpisih, nesprejemljiva oziroma bi bila v nasprotju z 2. in 14. členom Ustave. Nobenega razumnega razloga za razlikovanje ni oziroma razlog za drugačno obravnavanje ne more biti v tem, ali je bila nepremičnina odvzeta za gradnjo po ZNNZ ali po Zakonu o razlastitvi in prisilnem prenosu pravice uporabe. Oba zakona sta urejala odvzem nepremičnin za potrebe gradnje, edina razlika je v tem, da je ZNNZ urejal zgolj nacionalizacijo in odvzem gradbenih zemljišč, medtem ko se je po Zakonu o razlastitvi lahko razlastilo tudi zemljišče, ki ni bilo gradbeno. Razlika v pravnem in dejanskem položaju bi lahko obstajala kvečjemu v primeru prenehanja lastninske pravice po Zakonu o prenehanju lastninske pravice in drugih pravic na zemljiščih, namenjenih za kompleksno graditev (tako na primeru sodba I Up 241/2001). V teh primerih je šlo namreč za odvzem lastnine oziroma pravice uporabe na večjem kompleksu, namenjenemu gradnji več ali večjega objekta, torej gradnji kompleksa, za katerega je bil sprejet zazidalni načrt. Če gradnja v tem delu ni bila realizirana, bi vračilo posamezne parcele lahko okrnilo prostorsko celovitost oziroma bi to povzročilo nezmožnost realizacije zazidalnega načrta. Enako velja za primere odvzemov po 9. do 28. členu Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS 18/84), ki pa jih je Ustavno sodišče z odločbo U-I-105/91 z dne 23. 4. 1992 kot protiustavne razveljavilo. Sklicevanje na protiustavne predpise leta 2008 ne bi bilo več upravičeno. Upoštevati je potrebno temeljno načelo, ki velja v pravni državi, to je, da se zemljišče, ki je bilo odvzeto zaradi neke gradnje, ki ni bila realizirana, vrne lastniku ali njegovemu pravnemu nasledniku. Če vračilo omogoča ZDen, pa vračilo na drugih podlagah, na primer po ZIKS, ne izključuje vračila po drugih predpisih. Celo če bi bila pravilna razlaga, da bi bilo vračilo nepremičnin možno le, če bi prav ZNNZ vseboval izrecno določbo o vračilu zemljišča, odvzetega iz posesti zaradi gradnje, če do gradnje ni prišlo, pa bi bil ta predpis protiustaven oziroma bi bil v nasprotju s 14. členom Ustave, kajti tedaj veljavni ZR/57, ki je prvi urejal odvzem zemljišč za potrebe gradnje, je tako določbo vseboval. Če bo sodišče sedaj veljavne predpise razlagalo tako, da res ne dopuščajo vračila zemljišč, odvzetih po ZNNZ za gradnjo, ki ni bila realizirana, so pa še vedno v lasti osebe, v korist katere so bili odvzeti, mora sprožiti postopek za oceno ustavnosti ZNNZ. V tem primeru je namreč nesporno protiustaven, ker take določbe ne vsebuje.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi iz razlogov, ki izhajajo iz njene obrazložitve, in sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožba ni utemeljena.

Z izpodbijano odločbo je v točki 1 izreka prvostopenjski organ zavrnil predlog tožnice za izrek delne ničnosti odločbe Občinskega ljudskega odbora Ljubljana Vič- Rudnik št. 467-6/62 z dne 29. 6. 1962. Navedena odločba je bila izdana na podlagi 38. člena ZNNZ, z njo pa je bilo odločeno, da A.A. izroči v posest Občini Ljubljana Vič-Rudnik tam navedena nezazidana gradbena zemljišča v k.o. …, ki so bila z odločbo Oddelka za finance ObLO Ljubljana Vič-Rudnik št. 06/2-33-19/2-59 z dne 18. 6. 1959 nacionalizirana in postala z dnem 26. 12. 1958 družbena lastnina, ter dovoljuje, da se za navedene nepremičnine zaznamuje v zemljiški knjigi odvzem posesti v korist Občine Ljubljana Vič-Rudnik (v 1. točki izreka), da odvzem posesti velja od 1. 1. 1962 (v 2. točki izreka), da izrek o odškodnini odpade, ker se je stranka odškodnini odpovedala (v 3. točki izreka), da se odločba izvede v zemljiški knjigi na predlog občine ob predložitvi odgovarjajočega delilnega načrta (v 4. točki izreka). Tožnica je v predlogu uveljavljala ničnostne razloge po 1., 3. 5. in 6. točki prvega odstavka 279. člena ZUP. S presojo upravnih organov, da nobeden teh ničnostnih razlogov ni podan, pa se strinja tudi sodišče, kot je obrazloženo v nadaljevanju.

Po 1. točki prvega odstavka 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali v stvari, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku. Tožnica je v predlogu navedla, da je navedeni ničnostni razlog podan, ker o odvzemu iz posesti po določbi 38. člena ZNNZ, brez da bi za to obstajal predpisan razlog, v upravnem postopku ni bilo mogoče odločati; predpisani razlog je (bil) izvedba gradbenih del s strani osebe, v korist katere je bila odrejena izročitev (saj je bil odvzem dovoljen tj. dopusten le, če je obstajal z zakonom predviden razlog za odvzem), v obravnavanem primeru pa po odvzemu zemljišč iz posesti in izročitvi v posest Občini Ljubljana Vič-Rudnik niso bila opravljena nobena gradbena niti druga dela, s katerimi bi zemljišče doseglo svoj namen. S presojo prvostopenjskega organa, da uveljavljani ničnostni razlog ni podan, se sodišče strinja, in prav tako z razlogovanjem upravnih organov, da je odločbo z dne 29. 6. 1962, ki jo je izdal občinski ljudski odbor (kot občinski upravni organ) v upravnem postopku, ta izdal kot stvarno pristojen organ po določbah ZNNZ; stvarna pristojnost tega organa je namreč določena v prvem odstavku 38. člena ZNNZ. Sodišče ne pritrjuje tožbenim navedbam, da je bila odločba izdana v stvari, ki ni bila upravna (niti sodna) stvar, ker da ni šlo za izvajanje nacionalizacije, saj je po 38. členu šlo za izvajanje nacionalizacije takrat, ko je bila izročitev zemljišča v posest nujna zaradi izvedbe gradbenih del ali kakšnih drugih del, s katerimi zemljišče doseže svoj namen. Če je bila odločba izdana, ne da bi bil razlog (pogoj) za odvzem pravilno ugotovljen, je namreč odločba bila izdana na podlagi nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja, če pa organ izpolnjevanja tega pogoja niti ni ugotavljal, je bil nepravilno uporabljen zakon. Zagrešene take nepravilnosti v (upravnem) postopku pa ne morejo vplivati na značaj stvari, tako da bi v zakonu (ZNNZ) zadeva urejena kot upravna (obveznost izročitve nacionaliziranega nezazidanega gradbenega zemljišča v posest občini ali komu drugemu po odločbi občinskega ljudskega odbora), zaradi tega za tako več ne štela, ali na stvarno pristojnost organa, tako da bi ta štel za absolutno nepristojnega za odločanje v zadevi.

Po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti. Tožnica je v predlogu navajala, da so v odločbi z dne 29. 6. 1962 navedene zemljiške parcele, ki ob izdaji odločbe niso več obstajale, ker so se že pred tem po identifikacijskem seznamu z dne 14. 12. 1960 preoštevilčile, zato je odločba neizvršljiva. Sodišče pritrjuje zaključku prvostopenjskega organa, da uveljavljani ničnostni razlog ni podan, ker je odločba izvršena. Sodišče tudi ne sprejema kot utemeljenih tožbenih navedb, da ker se odločba nanaša na neobstoječe nepremičnine, te niso mogle biti odvzete, nezakonit vpis v zemljiško knjigo, s katerim je njen pravni prednik izgubil pravico uporabe, pa ni bil opravljen na podlagi odločbe, ki je bila dejansko neizvršljiva, pač pa na podlagi pred tem izdanega identifikacijskega potrdila. Tudi po presoji sodišča je namreč, kot je presodil že drugostopenjski organ, ob tem ko je bila odločba o odvzemu iz posesti dejansko v zemljiški knjigi izvršena (in tudi iz listin upravnega spisa ter tožbenih navedb ne izhaja drugače) ter je pravni prednik tožnice na zemljiščih izgubil lastniška upravičenja, pravno nepomembno, na kakšen način je zemljiška knjiga odločbo izvršila. Ničnostni razlog iz 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP namreč predpostavlja, da odločba še ni bila izvršena (tako tudi sodni odločbi Vrhovnega sodišča U 799/93 z dne 5. 7. 1995 in I Up 218/2003 z dne 8. 5. 2003). Če pa ne gre za pravno nemožnost izvršitve odločbe (saj izrek odločbe z dne 29. 6. 1962 ne nasprotuje pravnemu redu), česar sicer tožnica niti ne uveljavlja, in če je bila ta odločba dejansko izvršena z vpisom v zemljiški knjigi, se tožnica na navedeni ničnostni razlog ne more z uspehom sklicevati. Pri tem pa sodišče še dodaja, da odločba, ki v izreku vsebuje pomanjkljivosti, ki jih je mogoče naknadno odpraviti, npr. kot očitne pomote, ni nična (in navedeno bi lahko veljalo tudi za obravnavano odločbo, da bi torej mogla biti popravljena ob upoštevanju identifikacijskega seznama).

Po 5. točki prvega odstavka 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, ki je bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska ali drugega nedovoljenega dejanja. Tožnica je predlog v tem delu opirala na zatrjevano okoliščino neobstoja zakonskega razloga za odvzem zemljišč, ker so to bili travniki in gozdovi, ne pa gradbena zemljišča, ter okoliščino, ki izhaja iz odločbe, da se je prejšnji lastnik odpovedal odškodnini, in glede na kateri naj bi bilo očitno, da je šlo za odvzem zemljišč pod pritiskom oziroma zaradi prisilitve. Prvostopenjski organ je presodil, da uveljavljani ničnostni razlog ni podan, ker tožnica ni predložila nobenih dokazov, ki bi potrjevali pritisk na uradno osebo, ki je vodila postopek. Sodišče se strinja s tem in tudi razlogovanjem drugostopenjskega organa, da bi morala konkretno izkazati, da se je nad uradnikom izvajal pritisk, ter da objektivne družbene okoliščine v času, ko je bila odločba izdana, ne morejo biti podlaga za zaključevanje, da je bila odločba izdana kot posledica nedovoljenih dejanj zoper uradnike. Po presoji sodišča tožnica obstoja ničnostnega razloga tudi ne bi mogla utemeljevati s sklicevanjem se na prisilo zoper prejšnjega lastnika (na kar po njenem mnenju kaže okoliščina, da se je odpovedal odškodnini), kajti ničnostni razlog po 5. točki je podan le, če je akt prisiljenja ali drugega nedovoljenega ravnanja usmerjen na organ, ki je v zadevi odločal (tako tudi Vrhovno sodišče RS, sodba in sklep X Ips 1750/2006 z dne 8. 7. 2009, sodba I Up 1269/2003 z dne 10. 11. 2005). Trditve o zatrjevanem aktu prisiljenja zoper organ pa je oprla tudi le na okoliščino, da so bila odvzeta z odločbo z dne 29. 6. 1962 (in že pred tem nacionalizirana) kmetijska zemljišča in gozdovi, ne pa gradbena, kot bi po ZNNZ lahko bila. Tudi ta okoliščina pa po presoji sodišča ne daje nikakršne podlage za zaključevanje, da je bila odločba izdana v posledici prisiljevanja, kajti, kot iz nje izhaja, je bilo z njo odločeno o odvzemu že nacionaliziranih zemljišč ter v izvrševanju sklepa seje občinskega zbora in zbora proizvajalcev z dne 21. 4. 1962. Po 6. točki prvega odstavka 279. člena ZUP pa se za nično izreče odločba, v kateri je taka nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost. Tožnica je v predlogu navajala, da je po drugem odstavku 38. člena ZNNZ odvzem zemljišča bil dopusten le ob v zakonu predvidenem razlogu - zaradi izvedbe gradbenih del s strani osebe, v korist katere je bila odrejena izročitev; ker po odvzemu predmetnih zemljišč iz posesti ter njihovi izročitvi v posest občini, niso bila opravljena nobena gradbena niti druga dela, s katerimi bi zemljišče doseglo svoj namen, je bil po njenem mnenju odvzem na podlagi drugega odstavka 38. člena ZNNZ nedopusten, odločba, s katero je bilo o nedovoljenem odvzemu zemljišč odločeno, pa nična. S stališčem prvostopenjskega organa, da je zakonski razlog za izrek ničnosti odločbe po 6. točki podan le, če je (ugotovljena) nepravilnost z zakonom izrecno opredeljena kot razlog za ničnost, se sodišče strinja, in tudi z njegovo ugotovitvijo, da take določbe ZNNZ nima. Na tožbeno navedbo, da posebne zakonske določbe, da je odločba zaradi kakšnega določila nična, pravni red ne pozna, sodišče odgovarja, da je navedeni ničnostni razlog vseboval zakon, s katerim so bila v novi Jugoslaviji uzakonjena pravila upravnega postopka, že v prvotnem besedilu (Zakon o splošnem upravnem postopku, Uradni list SFRJ, št. 51/56), in se je v zakonu ohranil vse odtlej. Od vsakokratnega pravnega reda je odvisno, ali v kakšnem zakonu izrecno predvidi kakšno nepravilnost pri uporabi zakona, ki ima za posledico ničnost upravne odločbe, ali ne. Dr. Vilko Androjna v svojem delu Upravni postopek in upravni spor kot tak zakon navaja Zakon o temeljih poslovanja organizacij združenega dela na področju blagovnega prometa in storitev v blagovnem prometu ter o sistemu ukrepov, s katerimi se preprečuje spodkopavanje enotnosti jugoslovanskega trga na tem področju (Uradni list SFRJ, št. 34/76 do 20/84). Tudi če v slovenskem pravnem redu take izrecne zakonske določbe ni, pa to ne pomeni, da je mogoče zakonsko določbo citirane 6. točke prvega odstavka 279. člena ZUP razlagati tako, kot meni tožnica. Po ustaljeni upravnosodni praksi tudi Vrhovnega sodišča se namreč določbo enotno razlaga, da je ničnostni razlog podan, če zakon izrecno določa ničnostno sankcijo za kakšno kršitev zakona (npr. sodba I Up 1499/2003 z dne 14. 9. 2005, I Up 562/2003 z dne 11. 2. 2005 itd.).

Z izpodbijano odločbo je v točki 2 izreka prvostopenjski organ zavrnil podrejeni predlog tožnice za vrnitev nepremičnin, z odločbo z dne 29. 6. 1962 odvzetih iz posesti A.A., ob razlogovanju, da 111. člen ZUreP-1, na katerega je tožnica oprla svoj zahtevek, le razlastitvenemu zavezancu omogoča vrnitev razlaščenih nepremičnin, če razlastitveni upravičenec v predpisanem roku razlaščene nepremičnine ni uporabil za dosego razlastitvenega namena. Sodišče odločitvi organa pritrjuje. Po presoji sodišča tožnica zmotno meni, da se zaradi nerealiziranega namena na podlagi ZNNZ odvzetih zemljišč lahko zahteva njihovo vrnitev po predpisih s področja razlastitve, ki so vrnitev za razlastitveni namen neuporabljenih nepremičnin vsi omogočali oziroma jo omogočajo (ZR/57, ZRPPPU/72, ZRPPN/80, ZSZ/97 in ZUreP-1), in tudi, da lahko ob sklicevanju se na temeljno načelo, da se pri odločanju uporabi predpis, veljaven v času odločanja in ki ureja materijo, o kateri se odloča, svoj zahtevek opira na 111. člen ZUreP-1. V 111. členu ZUreP-1 in tudi v nobeni drugi določbi tega zakona namreč ni določeno, da se na tej podlagi prejšnjim lastnikom vračajo zemljišča, ki so jim bila nacionalizirana in vzeta iz posesti po določbah ZNNZ, nato pa glede teh namen odvzema ni bil uresničen. Ni v nasprotju z 2. in 14. členom Ustave različno obravnavanje primerov, ko je bila nepremičnina razlaščena, od primerov, ko je bila ta odvzeta na podlagi ZNNZ. Splošno načelo enakosti ni prizadeto, če je podan stvaren razlog za neenako obravnavanje. Tak razlog pa je v tem, da je ZNNZ z nacionalizacijo posegel v lastnino stavbnih zemljišč v mestih in naseljih mestnega značaja ter najemnih stanovanjskih hiš in najemnih poslovnih zgradb kot sistemski družbenoekonomski ukrep v tedanjem družbenoekonomskem sistemu, podobno kot še številni drugi predpisi o nacionalizaciji, agrarni reformi itd., in ki glede na to niso predvideli vrnitve odvzetega premoženja, če namen podržavljenja v posameznem primeru ni bil realiziran (tudi ne ZNNZ), medtem ko se po predpisih o razlastitvi, na katere se sklicuje tožnica, nepremičnine razlaščajo na podlagi v vsakem posamičnem primeru predhodno ugotovljenega splošnega (javnega) interesa za v predpisih navedene razlastitvene namene, ti predpisi pa tudi omogočajo razlastitvenemu zavezancu, da zahteva vrnitev nepremičnine, če razlastitveni namen (v določenem času) ni (bil) realiziran. Zaradi poprave krivic, ki so bile storjene nekdanjim lastnikom premoženja, odvzetega s prisilnimi predpisi oziroma na prisilen način med drugo svetovno vojno in v določenem obdobju po njej (tudi z ZNNZ), pa je bil sprejet ZDen. Ta je v primeru podržavljenja premoženja po ZNNZ pravico do denacionalizacije prejšnjemu lastniku priznal (v 9. točki 3. člena). Zato tožnica brez podlage zatrjuje, ob tem ko v denacionalizacijskem postopku ni uspela, da bi morala imeti možnost uveljavljati vrnitev nepremičnin še na drugi pravni podlagi (zaradi nerealiziranega namena odvzema nepremičnin), ker da se sicer (ob razlagi določb ZNNZ in ZUreP-1, da tega ne omogočajo) posega v njeno ustavno pravico do lastnine. Ob povedanem pa sodišče tudi nima razloga, da bi začelo postopek za oceno ustavnosti ZNNZ.

Sodišče pa kot neutemeljen zavrača tudi tožbeni ugovor, da organ ni odločil o tožničinem podrejenem zahtevku za vrnitev nepremičnin, odvzetih njenemu očetu A.A., kot je bil podan. Ker v postopku ni bila opravljena identifikacija odvzetih nepremičnin glede na sedanje zemljiškokatastrsko stanje, saj je bilo to nepotrebno, glede na to, da je organ presodil, da podlage za vrnitev teh nepremičnin ni, je namreč o njenem zahtevku z zavrnilno odločbo tudi po presoji sodišča pravilno odločil tako, da je v izreku odločbe navedel nepremičnine s parcelnimi številkami, kot so bile navedene v odločbi o odvzemu.

Ker je sodišče po povedanem ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar (med drugim) sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.