Jedro

Tožena stranka nima prav, da lahko upravljalec odlagališča, na podlagi ZFO-1, poroštvo izda le za obveznosti iz naslova zadolževanja (10.g člen ZFO-1). Kljub temu pa je sodišče tožbo zavrnilo, saj je ugotovilo, da konkretna poroštvena izjava ne vsebuje vseh zahtevanih elementov iz ZFO-1, ker obseg zadolževanja in obseg izdanih poroštev ni bil določen z odlokom, s katerim se sprejme občinski proračun (četrti odstavek 10.g člena ZFO-1).

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Agencija Republike Slovenije za okolje je v točki II. odločbe št. 35468-33/2008-21 z dne 28. 2. 2013, zahtevo tožeče stranke za podaljšanje okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje odlagališča za nenevarne odpadke A., zavrnila, v točki III. pa je zavrnila zahtevo tožeče stranke za zaprtje dela odlagališča za nenevarne odpadke A. in za predvideno sanacijo odlagalnih polj s površino 3018 m2. Obe točki izreka citirane odločbe izpodbija tožeča stranka s tožbo.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe, ki se nanaša na točko II. in III. izreka izhaja, da je bilo dne 31. 12. 2004 tožeči stranki izdano okoljevarstveno dovoljenje za obratovanje odlagališča nenevarnih odpadkov A. Tožeča stranka je dne 15. 4. 2008 vložila zahtevo za dopolnitev okoljevarstvenega dovoljenja za razširitev odlaganja odpadkov z novo klasifikacijo št. odpadkov in dodatnimi količinami odpadkov za odstranjevanje po postopku D 1. Dne 19. 12. 2008 pa je poslala zahtevo za podaljšanje okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje odlagališča A., ki jo je dne 15. 7. 2009 dopolnila.

Dne 30. 7. 2011 je pričela veljati Uredba o odlaganju odpadkov na odlagališčih (v nadaljevanju Uredba), ki v prvem odstavku 62. člena določa, da se upravljavcu odlagališča, ki je v skladu s 23. členom Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe o odlaganju odpadkov na odlagališčih (v nadaljevanja Uredba 2009) do 15. julija 2009 vložil vlogo za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja, izda okoljevarstveno dovoljenje za obratovanje odlagališča po tej Uredbi za obdobje 5-tih let, pri čemer je odpadke dovoljeno odlagati najdlje do 31. decembra 2015, če je bilo za odlaganje odpadkov upravljavcu tega odlagališča že izdano okoljevarstveno dovoljenje pred 15. julijem 2009, če dokaže, da ima za celotno obdobje nameravanega odlaganja še razpoložljivo zmogljivost za odlaganje ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov in se za to odlagališče izvaja monitoring onesneževanja podzemne vode ter je zahtevi priloženo finančno jamstvo v skladu s prilogo 9 te Uredbe. V prvem odstavku 41. člena Uredbe pa je določeno, da mora upravljalec odlagališča za nevarne ali nenevarne odpadke zagotavljati finančno jamstvo za izvedbo ukrepov varstva okolja, določenih v okoljevarstvenem dovoljenju, za ves čas med obratovanjem, zapiranjem in po zaprtju odlagališča. V drugem odstavku istega člena je določeno, da oseba iz prejšnjega odstavka lahko da finančno jamstvo v obliki bančne garancije, zavarovalne police ali namenskega depozita. V tretjem odstavku 41. člena Uredbe pa je še določeno, da je lahko finančno jamstvo, če je odlagališče javna infrastruktura v lasti občine, tudi v obliki poroštvene izjave njenega upravljalca, kadar je v izključni lasti občine ali pristojnega organa občine, v skladu z zakonom, ki ureja financiranje občin.

Tožeča stranka je dne 11. 12. 2012 kot upravljalec odlagališča poslala poroštveno izjavo, ob upoštevanju tretjega odstavka 41. člena Uredbe o odlaganju odpadkov na odlagališčih ter priložila sklep Občinskega sveta občine Izola z dne 29. 11. 2012, s katerim je dano soglasje k poroštveni izjavi tožeče stranke.

V nadaljevanju obrazložitve navaja, da je poroštvena izjava po tretjem odstavku 41. člena Uredbe mogoča le, če upravljalec odlagališča (bodoči imetnik okoljevarstvenega dovoljenja) ni ista oseba kot upravljalec javne infrastrukture v lasti občine. Le na tak način namreč poroštvena izjava zadostuje pogoju poroštva, kot ga ureja Obligacijski zakonik v XXIX. poglavju (členi 112-134). Poroštvo je namreč oblika utrditve obveznosti oziroma zavarovanja obveznosti med upnikom in dolžnikom, ki je sklenjena med upnikom in porokom s poroštveno pogodbo. S to pogodbo se porok nasproti upniku zavezuje, da bo izpolnil veljavno in zapadlo obveznost dolžnika, če ta tega ne bo storil. Tako sta v razmerju do upnika dva zavezanca in sicer glavni dolžnik iz pogodbe, ki je zavarovan s poroštvom in porok na podlagi poroštvene izjave v poroštveni pogodbi. Za poroštvo so torej potrebne tri stranke, saj dolžnik sam sebi ne more biti porok.

Meni tudi, da poroštvena izjava tožeče stranke ni skladna z določili 10. e in 10.g člena Zakona o financiranju občin (v nadaljevanju ZFO-1), saj ne gre za poroštvo izdano za obveznosti iz naslova zadolževanja, kar je v nasprotju s tretjim odstavkom 41. člena Uredbe, ki pogojuje skladnost poroštvenih izjav upravljalca odlagališča z Zakonom o financiranju občin. Poroštvena izjava tožeče stranke tudi ne izpolnjuje pogoja iz četrtega odstavka 10.g člena ZFO-1, ki določa, da se obseg zadolževanja in obseg izdanih poroštev določi z Odlokom, s katerim se sprejme občinski proračun. Ker torej tožeča stranka z vloženo poroštveno izjavo ni izpolnila pogojev iz 4. alinee prvega odstavka 62. člena Uredbe je bilo odločeno, kot izhaja iz točke II. izreka.

V zvezi z točko III. izeka odločbe pa navaja, da se skladno z določbo tretjega odstavka 51. člena Uredbe, odlagališče ali del odlagališča šteje za zaprto, ko o tem odloči ministrstvo. Eden od pogojev za izdajo odločbe o zaprtju odlagališča je določen tudi v drugem odstavku 51. člena Uredbe, ki določa da mora upravljalec odlagališča ministrstvu predložiti ustrezno finančno jamstvo. Ker je tožeča stranka tudi za zaprtje dela odlagališča predložila poroštveno izjavo z dne 11. 12. 2012, ki pa kot že povedano, ni skladna z določbami 41. člena Uredbe je bilo treba tudi vlogo tožeče stranke za zaprtje dela odlagališča zavrniti kot nepopolno.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da zavrnitev vloge za okoljevarstveno dovoljenje oziroma vloge za zaprtje dela odlagališča sloni na napačnem tolmačenju tretjega odstavka 41. člena Uredbe. Tožena stranka namreč v obrazložitvi točke II. in III. odločbe z dne 28. 2. 2013 meni, da bi morala biti poroštvena izjava skladna z institutom poroštva, kot ga določa Obligacijski zakonik, pri tem pa ni upoštevala specifike primera, zato je nepravilno uporabila materialni predpis. Meni namreč, da je dana poroštvena izjava skladna z 10. g členom ZFO-1, saj je pravna oseba, katere ustanoviteljica je občina in v kateri ima občina prevladujoč vpliv, tudi upravljalec javne infrastrukture v lasti občine, za izdajo poroštva pa je pridobila soglasje občine v obliki soglasja Občinskega sveta občine Izola, ter ima zagotovljena sredstva za servisiranje dolga iz neproračunskih virov, kot je smetarina. Navaja še, da iz povedanega izhaja, da ZFO-1 zahteva, da upravljalec javne infrastrukture zagotovi sredstva za servisiranje dolga izključno iz neproračunskih virov, v nobeni zakonski določbi pa ni določeno, da izdajatelj poroštva (upravljalec javne infrastrukture), ki zadosti pogoje po relevantnih določilih Uredbe in ZFO-1, ne sme biti ista oseba kot upravljalec odlagališča. V opisanem primeru gre torej za sui generis poroštvo, ki glede na izpostavljenost pomena plačevitosti poroka temelji na razlikovanju virov črpanja sredstev za servisiranje dolga. Tako bo dolžnik finančna sredstva za pokritje dolga zagotavljal kot posredni proračunski uporabnik, porok pa iz neproračunskih virov, kakršna je smetarina.

V nadaljevanju opozarja na nepravilno razlogovanje prvega odstavka 10. g člena ZFO-1, po katerem bi bilo mogoče podati poroštveno izjavo le za primer zadolževanja. Zakona o financiranju občin v prvem odstavku 10. g člena namreč loči med zadolževanjem (v ožjem pomenu) in izdajanjem poroštva, kar je skladno z 88. členom Zakona o javnih financah (v nadaljevanju ZJF), ki v 88. členu določa pod katerimi pogoji se lahko posredni uporabniki občinskega proračuna, javni gospodarski zavodi in javna podjetje zadolžujejo in izdajajo poroštva. Zakon o javnih financah namreč že v 1. členu določa, da ureja zadolževanje kot tudi dajanje poroštev javnih gospodarskih zavodov, javnih podjetij in drugih pravnih oseb, v katerih ima država oziroma občina odločujoč vpliv na upravljanje.

Tožena stranka je tudi napačno zaključila, da poroštvena izjava ne izpolnjuje pogojev iz četrtega odstavka 10.g člena ZFO-1. Odlok o proračunu Občine Izola za leto 2012 namreč v prvotni verziji 17. člena določa, da se javni zavodi in javna podjetja, katerih ustanovitelj je občina se smejo zadolžiti le s soglasjem občinskega sveta in če imajo zagotovljena sredstva za odplačevanje dolga iz neproračunskih virov. Z Odlokom o spremembi Odloka o proračunu Občine Izola za leto 2012 pa je bil prvemu odstavku 17. člena dodan drugi odstavek, ki se glasi: „v letu 2012 lahko javna podjetja, katerih ustanoviteljica je Občina Izola, izdajo poroštva samo s soglasjem Občinskega sveta Občine Izola in pod pogojem, da zagotovijo sredstva za pokrivanje poroštva iz neproračunskih virov“. Iz povedanega sledi, da je bil obseg izdanih poroštev določen že z Odlokom o proračunu Občine Izola za leto 2012, s tem pa je izpolnjen pogoj iz četrtega odstavka 10.g člena ZFO-1, ki izrecno ne določa, da mora odlok, s katerim se sprejme občinski proračun, vsebovati podatke o denarnem znesku dopuščenega poroštva.

V nadaljevanju tožbe še navaja, da je ena bistvenih kršitev določb upravnega postopka nerazumno dolgo odločanje o njeni vlogi za podaljšanje okoljevarstvenega dovoljenja. Zaradi neupravičenega odlašanja z odločitvijo so se v primerjavi s pravno ureditvijo ob vložitvi zahteve (15. 4. 2008) in dopolnitvi le te, v letu 2009 pogoji glede finančnega jamstva zaostrili, to pa ima za posledico, da ji je takšno prekomerno zavlačevanje postopka povzročilo škodo, saj bi bilo z odločitvijo pred začetkom veljavne nove strožje Uredbe v letu 2011, zagotovo brez zapletov podaljšano oziroma izdano okoljevarstveno dovoljenje ter izdano dovoljenje za zaprtje dela odlagališča. Glede na vse navedeno predlaga, da sodišče točki II. in III. izreka odločbe Agencije Republike Slovenije za okolje št. 35468-33/2008-21 z dne 28. 2. 2013 spremeni tako, da se ji izda okoljevarstveno dovoljenje za obratovanje odlagališča za nenevarne odpadke A. in, da se ugodi njeni zahtevi za zaprtje dela odlagališča za nevarne odpadke A. in za predvideno sanacijo odlagalnih polj s površino 3018 m2, oziroma podredno, da sodišče točki II. in III. izreka navedene odločbe odpravi in zadevo vrne upravnemu organu prve stopnje v ponoven postopek ter toženi stranki naloži plačilo stroškov tega postopka.

Ministrstvo za kmetijstvo in okolje je z odločbo št. 35402-13/2013/2 z dne 11. 9. 2013 pritožbo tožeče stranke zoper točki II. in III. izreka odločbe Agencije Republike Slovenije za okolje in prostor, št. 35468-33/2008-21 z dne 28. 2. 2013, zavrnilo.

Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise, odgovora na tožbo pa ni podala.

K točki I. izreka: Med strankama je sporno ali je poroštvena izjava tožeče stranke z dne 11. 12. 2012 skladna z zakonskimi in podzakonskimi predpisi in ali jo je mogoče šteti kot finančno jamstvo v skladu s 4. alineo prvega odstavka 62. člena oziroma 5. alineo drugega odstavka 51. člena Uredbe o odlaganju odpadkov na odlagališčih.

Prvi odstavek 62. člena Uredbe določa, da se upravljavcu odlagališča, ki je v skladu s 23. členom Uredbe o spremembah in dopolnitvah o odlaganju odpadkov na odlagališčih do 15. julija 2009 vložil vlogo za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja, izda okoljevarstveno dovoljenje za obratovanje odlagališča po tej Uredbi za obdobje 5-tih let, pri čemer je odpadke dovoljeno odlagati najdlje do 31. 12. 2015, če je bilo za odlaganje odpadkov upravljalcu tega odlagališča že izdano okoljevarstveno dovoljenje pred 15. julijem 2009 in upravljalec dokaže, da ima za celotno obdobje nameravanega odlaganja še razpoložljivo zmogljivost za odlaganje ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov, se za to odlagališče izvaja monitoring onesneževanja podzemne vode in je priloženo finančno jamstvo v skladu s prilogo 9 te Uredbe. Obliko in vrsto finančnega jamstva pa določa 41. člen Uredbe, ki v prvem odstavku določa, da mora upravljalec odlagališča za nevarne ali nenevarne odpadke zagotavljati finančno jamstvo za izvedbo ukrepov varstva okolja, določenih v okoljevarstvenem dovoljenju, za ves čas med obratovanjem, zapiranjem in ob zaprtju odlagališča. V drugem odstavku pa je določeno, da oseba iz prejšnjega odstavka lahko da finančno jamstvo v obliki bančne garancije, zavarovalne police ali nenamenskega depozita. V tretjem odstavku 41. člena Uredbe pa je še dana možnost, da je finančno jamstvo, če je odlagališče javna infrastruktura v lasti občine, lahko tudi v obliki poroštvene izjave njenega upravljalca, kadar je v izključni lasti občine ali pristojnega organa občine, v skladu z zakonom, ki ureja financiranje občin. V 10.g členu Zakona o financiranju občin pa je določeno, da se posredni proračunski uporabniki občinskega proračuna, javni gospodarski zavodi in javna podjetja, katerih ustanoviteljica je občina ter druge pravne osebe, v katerih ima občina neposredno ali posredno prevladujoč vpliv, lahko zadolžujejo in izdajajo poroštva s soglasjem občine pod pogoji, ki jih določi občinski svet in če imajo te osebe zagotovljena sredstva za servisiranje dolga iz neproračunskih virov. Izdana soglasja se ne štejejo v največji obseg možnega zadolževanja občine, določen v 10.b členu tega zakona. V tretjem odstavku je določeno, da soglasje izda občinski svet, v četrtem pa da se obseg zadolževanja in obseg izdanih poroštev iz prvega odstavka tega člena določi z odlokom, s katerim se sprejme občinski proračun.

Iz citiranih določb Zakona o financiranju občin in Uredbe o odlaganju odpadkov na odlagališčih ter poroštvene izjave tožeče stranke in sklepa Občinskega sveta občine Izola, št. 410-267/2012 z dne 29. 11. 2012 sodišče zaključuje, da tožena stranka sicer nima prav, ko navaja, da ob upoštevanju zakonskih določb (predvsem Obligacijskega zakonika) tretji odstavek Uredbe o odlaganju odpadkov na odlagališčih ni v skladu z zakonom ter da Zakon o financiranju občin dopušča izdajo poroštva le za obveznosti iz naslova zadolževanja.

V zvezi z prvo trditvijo tožene stranke mora sodišče najprej ugotoviti, da v skladu z Ustavo RS in ustaljeno upravno sodno prakso, upravni organ po lastni presoji ne more odkloniti uporabe nižjega predpisa, ki je po njegovem mnenju v nasprotju z višjim predpisom. To pomeni, da ne more odkloniti uporabe tretjega odstavka 41. člena Uredbe o odlaganju odpadkov na odlagališčih, ker meni, da je le ta v nasprotju z zakonom. To bi lahko, v skladu s 125. členom Ustave RS (exceptio illegalis) storilo le sodišče, vendar je ob pregledu relevantnih zakonskih in podzakonskih določb ugotovilo, da je tretji odstavek 41. člena Uredbe skladen s prvim odstavkom 10.g člena Zakona o financiranju občin.

Tudi druga trditev tožene stranke, da je poroštvo v skladu z Zakonom o financiranju občin mogoče izdati le za obveznosti iz naslova zadolževanja ni skladna s prvim odstavkom 10.g člena ZFO-1, saj le ta določa, da se posebni proračunski uporabniki občinskega proračuna, javni gospodarski zavodi in javna podjetja, katerih ustanoviteljica je občina ter druge pravne osebe, v katerih ima občina neposredno ali posredno prevladujoč vpliv, lahko zadolžujejo in izdajajo poroštva s soglasjem občine pod pogoji, ki jih določi občinski svet in če imajo te osebe zagotovljena sredstva za servisiranje dolga iz neproračunskih virov. Tako stališče je v odločbi, s katero je zavrnilo pritožbo zoper II. in III. točko izreka odločbe upravnega organa prve stopnje, zavzelo tudi Ministrstvo za kmetijstvo in okolje.

Kljub povedanemu je sodišče tožbo zavrnilo, saj je ugotovilo, da poroštvena izjava dejansko ne vsebuje vseh zahtevanih elementov iz Zakona o financiranju občin, ker obseg zadolževanja in obseg izdanih poroštev ni bil določen z odlokom, s katerim se sprejme občinski proračun (četrti odstavek 10.g člena ZFO-1). Iz Odloka o proračunu Občine Izola za leto 2012 (objavljen v Uradnih objavah Občine Izola, št. 1 dne 26. 1. 2012) in Odloka o spremembah Odloka o proračunu Občine Izola za leto 2012 (objavljen v Uradnih objavah Občine Izola, št. 22 z dne 6. 12. 2012) namreč ne izhaja določen obseg izdanih poroštev, kot to določa citirana določa Zakona o financiranju občin. Citirani Odlok namreč v 17. členu le določa, da se smejo javni zavodi in javna podjetja katerih ustanovitelj je občina, zadolžiti le s soglasjem občinskega sveta in če imajo zagotovljena sredstva za odplačevanje dolga iz neproračunskih virov. V drugem odstavku pa je določeno, da v letu 2012 lahko javna podjetja, katerih ustanoviteljica je Občina Izola izdajajo poroštva samo s soglasjem Občinskega sveta občine Izola in pod pogojem, da zagotovijo sredstva za pokrivanje poroštva iz neproračunskih virov. To pa dejansko pomeni, da z Odlokom o proračunu Občine Izola za leto 2012 in spremembami le tega, obseg izdanih poroštev (vrednostno) ni določen. Te pomanjkljivosti ne more odpraviti niti poroštveni izjavi priložen sklep Občinskega sveta Občine Izola, ki v zadnjem odstavku določa, da Občinski svet občine Izola izdaja soglasje tožeči stranki za izdajo poroštva v višini 571.070,00 EUR, saj navedena vrednost, po oceni sodišča, nima podlage v določbah Odloka o proračunu Občine Izola za leto 2012 in njegovi spremembi.

V zvezi z navedbami tožeče stranke v tožbi, da je zaradi dolgotrajnosti upravnega postopka za pridobitev oziroma podaljšanje okoljevarstvenega dovoljenja, prišla v slabši položaj, pa sodišče ugotavlja, da je nesporno, da je tožeča stranka že v letu 2008 podala vlogo za podaljšanje okoljevarstvenega dovoljenja ter da je tožena stranka izpodbijano odločbo izdala v začetku leta 2013. Kljub tako relativno dolgemu času od podane vloge do odločitve pa je sodišče ob vpogledu v upravne spise ter izpodbijano odločbo ugotovilo, da je bila tožeča stranka v citiranem obdobju večkrat pozvana k dopolnitvi oziroma uskladitvi podatkov k vlogi in šele ko je bila vloga popolna je upravni organ lahko odločil. V obdobju od vloge do odločitve je bila leta 2011 res sprejeta nova Uredba o odlaganju odpadkov na odlagališčih, ki pa po oceni sodišča v delu, ki se nanaša na zahtevo po predložitvi finančnega jamstva, ni zaostrila pogojev zanj, saj so v tretjem odstavku 45. člena prejšnje Uredbe vsebinsko enake določbe oziroma zahteve v zvezi z zagotovitvijo finančnega jamstva kot v določbah nove Uredbe o odlaganju odpadkov na odlagališčih.

Glede na vse navedeno je bilo treba tožbo tožeče stranke, skladno s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), kot neutemeljeno zavrniti, saj je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen, odločba v izpodbijanem delu ( II. in III. izreka) pa pravilna in na zakonu utemeljena.

K točki II. izreka: Ker je sodišče tožbo zavrnilo, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.