12. 5. 2022

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družbe PETROL, d. d., Ljubljana, ki jo zastopa Odvetniška pisarna Ulčar in partnerji, d. o. o., Ljubljana, na seji 12. maja 2022

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 2., 5., 6., 7., 22., 24., 25., 26., 27., 28., 29. in 30. člena Zakona o množičnem vrednotenju nepremičnin (Uradni list RS, št. 77/17) ter za oceno ustavnosti in zakonitosti 7. člena Uredbe o podatkih v evidenci vrednotenja (Uradni list RS, št. 43/18), 3. člena Pravilnika o vsebini vprašalnikov za pridobivanje podatkov za potrebe množičnega vrednotenja (Uradni list RS, št. 37/18) ter Pravilnika o posebnih okoliščinah, ki vplivajo na vrednost nepremičnin (Uradni list RS, št. 43/18), se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnica v izreku navedenim določbam očita neskladje z 2., 14., 15., 22., 25., 33., 74., 87. in 147. členom Ustave. Navaja, da je lastnica večjega števila bencinskih servisov, ki jih Zakon o množičnem vrednotenju nepremičnin (Uradni list RS, št. 77/17 – v nadaljevanju ZMVN-1) opredeljuje kot posebne enote vrednotenja in se vrednotijo glede na velikost dejavnosti (donos), medtem ko se ostale nepremičnine vrednotijo predvsem glede na velikost (površino) nepremičnine. Taka ureditev naj bi bila sporna z vidika načela enake obravnave in naj bi nesorazmerno posegala v pravico do zasebne lastnine in svobodno gospodarsko pobudo. Izpodbijana ureditev naj ne bi jasno in določno urejala položaja lastnikov nepremičnin, ki tvorijo posebne enote vrednotenja, ker naj ne bi natančno opredeljevala, katere nepremičnine oziroma deli nepremičnin spadajo v posamezno posebno enoto vrednotenja, niti ne načina, metod in postopka odločanja o tem ter tudi ne pravnih sredstev zoper odločitev o določitvi nepremičnin, ki tvorijo posamezno posebno enoto vrednotenja. Zakonsko materijo naj bi se prepuščalo urejanju s podzakonskimi predpisi, saj naj bi se šele z uredbo Vlade o določitvi modelov vrednotenja določili podatki, ki se upoštevajo pri pripisu posplošene vrednosti. Sporno naj bi bilo tudi, da je zakonodajalec kot bistven korektiv posega v pravico do pravnega sredstva, ki ga je glede prej veljavnega Zakona o množičnem vrednotenju nepremičnin (Uradni list RS, št. 50/06 in 87/11 – v nadaljevanju ZMVN) in Zakona o davku na nepremičnine (Uradni list RS, št. 101/13 – ZDavNepr) ugotovilo Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 22/14, in OdlUS XX, 22), predvidel postopek javne razgrnitve modelov vrednotenja in postopek uveljavljanja posebnih okoliščin. Po mnenju pobudnice v teh postopkih lastniki bencinskih servisov ne morejo vplivati na ureditev modelov vrednotenja, bistveno oteženo pa naj bi jim bilo tudi uveljavljanje posebnih okoliščin. V njih naj tudi ne bi mogli uveljavljati protiustavnosti ureditve ZMVN-1 oziroma kršitev Ustave, ki jih uveljavlja pobudnica. Te možnosti naj tudi ne bi imeli v drugih postopkih, ki uporabljajo posplošeno vrednost nepremičnin (npr. v postopku odmere davka na nepremičnine).

2.Pobudnica navaja, da pravni interes za pobudo izkazuje, ker se posplošena vrednost nepremičnin, določena po ZMVN-1, uporablja za obdavčenje in druge javne namene, ker ZMVN-1 ne določa postopka, v katerem bi lahko uveljavljala zatrjevane neskladnosti z Ustavo, in ker takšna možnost ni določena niti v drugih predpisih. S pobudo naj bi zasledovala tudi interes zapolnitve protiustavne pravne praznine, ki se nanaša na opustitev ureditve odločanja o tem, katere nepremičnine tvorijo posebne enote vrednotenja ter ureditve primernih pravnih sredstev.

B.

3.Določen del izpodbijanih predpisov je med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehal veljati oziroma je bil spremenjen. Izpodbijani ZMVN-1 je bil med drugim spremenjen z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o množičnem vrednotenju nepremičnin (Uradni list RS, št. 66/19 – ZMVN-1B), ki je zakonu dodal 2.a člen, ki natančneje opredeljuje posebne enote vrednotenja. Spremenjeni ali razveljavljeni so bili vsi izpodbijani podzakonski akti.[1] Do prenehanja ali spremembe pa ni prišlo pri 5., 6. in 7. členu ZMVN-1, ki opredeljujejo modele vrednotenja, načine vrednotenja in sestavine modela vrednotenja. Spremenil se tudi ni 22. člen ZMVN-1, ki določa, da podatke za pripis posplošene vrednosti določi model vrednotenja in da se za pripis posplošene vrednosti uporabijo podatki o nepremičninah iz evidence vrednotenja. Do vsebinskih sprememb tudi ni prišlo pri 25., 26., 27., 28. in 30. členu ZMVN-1, ki sestavljajo IV. poglavje zakona, v katerem je urejen postopek ugotavljanja posebnih okoliščin.

4.Ustavno sodišče praviloma presoja le veljavne predpise. Za primere, ko izpodbijani predpisi med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehajo veljati ali so spremenjeni, Zakon o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) v 47. členu določa, da Ustavno sodišče o njihovi ustavnosti oziroma zakonitosti odloči, če pobudnik izkaže, da niso bile odpravljene posledice njihove protiustavnosti oziroma nezakonitosti. Ustavno sodišče pobudnice ni pozvalo, naj izkaže okoliščine, iz katerih bo izhajalo, da niso bile odpravljene posledice njihove protiustavnosti oziroma nezakonitosti, ker ocenjuje, da izpodbijani predpisi, ki so med postopkom prenehali veljati ali bili spremenjeni (kot tudi izpodbijani predpisi, za katere to ne velja), na pobudnico niso učinkovali in ji zato navedenih posledic niti niso mogli povzročiti.

5.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Breme izkazovanja pravnega interesa je, kot izhaja že iz besedila prvega odstavka 24. člena ZUstS, na pobudniku.

6.Na podlagi izpodbijanih predpisov in po sprejetju Uredbe o določitvi modelov vrednotenja nepremičnin (Uradni list RS, št. 22/20), ki je bila sprejeta po vložitvi obravnavane pobude, so se s 1. 4. 2020 vsem nepremičninam v Republiki Sloveniji pripisale posplošene vrednosti, ugotovljene v skladu s pravili ZMVN-1, iz česar izhaja, da izpodbijani predpisi vplivajo na Geodetsko upravo pri izvajanju projekta množičnega vrednotenja nepremičnin in to kljub dejstvu, da je v času odločanja o pobudi na podlagi 30. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 152/20 – ZZUOOP) javno izkazovanje podatkov o posplošeni vrednosti, pošiljanje potrdil lastnikom nepremičnin o posplošeni vrednosti in možnost vlaganja vlog za uveljavljanje posebnih okoliščin v skladu s IV. poglavjem ZMVN-1 zadržano. Vendar pobudnica svojega pravnega interesa za pobudo ne utemeljuje z učinki, ki jih ima izpodbijana ureditev na delovanje Geodetske uprave – s tovrstnimi internimi učinki izpodbijanih predpisov ga niti ne bi mogla utemeljiti –, temveč s sklicevanjem na učinke, ki jih bo izpodbijana ureditev imela, ko se bo na njeni podlagi določena posplošena vrednost, kot določa 1. člen ZMVN-1, začela uporabljati za namene obdavčenja. A kot ugotavlja že sama, v času vložitve pobude noben zakon ni določal, da se posplošena vrednost, določena na podlagi ZMVN-1, šteje kot osnova za odmero kakšnega davka. Drugače ni niti v času odločanja o pobudi. Pravni učinki izpodbijanih predpisov, s katerimi pobudnica utemeljuje svoj pravni interes za pobudo, še niso nastopili in tudi niti ni gotovo, da bodo. S sklicevanjem na posledice, ki naj bi jih izpodbijana ureditev imela na področju obdavčitve nepremičnin, zato pobudnica izkazuje zgolj hipotetičen pravni interes, kar pa po ustaljeni ustavnosodni presoji ne zadošča za izpolnjevanje procesne predpostavke iz 24. člena ZUstS.

7.Ker izpodbijani predpisi na pobudnico niso učinkovali oziroma ne učinkujejo, je Ustavno sodišče zaradi pomanjkanja pravnega interesa pobudo zavrglo.

C.

8.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rok Čeferin je bil pri odločanju v tej zadevi izločen. Ustavno sodišče je sklep sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Izpodbijani 7. člen Uredbe o podatkih v evidenci vrednotenja je bil spremenjen z Uredbo o spremembah Uredbe o podatkih v evidenci vrednotenja (Uradni list RS, št. 46/19). Izpodbijani 3. člen Pravilnika o vsebini vprašalnikov za pridobivanje podatkov za potrebe množičnega vrednotenja je bil spremenjen s Pravilnikom o spremembah in dopolnitvah Pravilnika o vsebini vprašalnikov za pridobivanje podatkov za potrebe množičnega vrednotenja (Uradni list RS, št. 39/19). Izpodbijani Pravilnik o posebnih okoliščinah, ki vplivajo na vrednost nepremičnin (Uradni list RS, št. 43/18), je bil razveljavljen s Pravilnikom o posebnih okoliščinah, ki vplivajo na posplošeno vrednost nepremičnin (Uradni list RS, št. 14/20).

[2]Uredba v času vložitve pobude sicer še ni bila sprejeta.

[3]Tako tudi N. Žibrik, T. Humar, Zakon o množičnem vrednotenju nepremičnin (ZMVN-1) z uvodnimi pojasnili in komentarjem, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2021, str. 257.

[4]Prim. sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-162/99 z dne 22. 2. 2001 (OdlUS X, 33), št. U-I-167/17 z dne 12. 9. 2019 in št. U-I-121/16 z dne 12. 3. 2020.