Jedro

Lekarno in podružnico lekarne lahko fizična ali pravna oseba organizira le kot koncesionar. Ta položaj pa ima (kot že rečeno) lahko le na območju občine, s katero je v koncesijskopravnem razmerju, oziroma na območju sosednjih občin, če so ji te skupaj podelile koncesijo. Z drugim odstavkom 39. člena ZLD-1 zakonodajalec v bistvu določa le, na katerih območjih v pristojnosti koncedenta lahko koncesionar organizira lekarne oziroma podružnice lekarn. To pa je območje, za katerega mu je s koncesijskim aktom (prva alineja prvega odstavka 42. člena, prvi odstavek 50. člena in prva alineja prvega odstavka 52. člena ZLD-1) podeljena koncesija, in območje, za katerega mu je koncedent (to je občina, s katero je v koncesijskopravnem razmerju) ob izpolnjenih pogojih iz 10. člena ZLD-1 izdal dovoljenje za podružnico lekarne.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

**Potek upravnega postopka**

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ zavrnil tožničino vlogo za pridobitev dovoljenja za lekarniško podružnico. V obrazložitvi je navedel, da lahko glede na drugi odstavek 39. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1) podružnico lekarne organizira zgolj koncesionar na območju, za katero mu je bila podeljena koncesija, in kateremu občina, ki mu je podelila koncesijo, izda dovoljenje za podružnico lekarne. Tožnica pa nima koncesije za izvajanje lekarniške dejavnosti na območju toženke, zato je bilo treba njeno vlogo zavrniti.

2. Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zavrnil. **Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu**

3. Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej uveljavlja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, da ji toženka ni dala možnosti izjave in da toženka ni odločala na podlagi zakonskih meril. Trdi, da so izpolnjeni vsi zakonski pogoji za odprtje podružnice lekarne. Navaja, da so v nekaterih občinah dovoljenja za podružnico lekarne izdana subjektom, ki niso koncesionarji v teh občinah. Uveljavlja kršitev 14. člena Ustave RS. Uveljavlja, da je lekarniška dejavnost gospodarska dejavnost in da toženka s svojim ravnanjem protipravno omejuje konkurenco na trgu. Sklicuje se na pravico do svobode ustanavljanja iz 74. člena Ustave RS in 49. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU). Sodišču predlaga, naj glede vprašanja pravice so ustanavljanja in razlage lekarniške dejavnosti kot vrste dejavnosti prekine postopek in Sodišču EU postavi vprašanja za predhodno odločanje. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila.

5. Tožba ni utemeljena.

6. Predmet upravnega spora je toženkina odločitev o zavrnitvi tožničine vloge za izdajo dovoljenja za podružnico lekarne. Za rešitev tega upravnega spora je ključno pravno relevantno vprašanje, ali tožnica izpolnjuje pogoje za izdajo dovoljenja za podružnico lekarne na območju toženke.

7. Naslovno sodišče je v bistvenem primerljivih zadevah (to je glede vprašanja izdaje dovoljenja za podružnico lekarne v občini, s katero predlagatelj ni v koncesijskem razmerju) že razsodilo (I U 931/2019, I U 1112/2019, I U 1254/2019, I U 1806/2019, I U 223/2020, I U 646/2020, I U 1940/2020, I U 569/2021, I U 634/2021, I U 944/2021 in druge). V teh sodbah zavzeta stališča pa so prestala tudi preizkus Vrhovnega sodišča Republike Slovenije (sodbe X Ips 26/2022, X Ips 33/2022, X Ips 27/2022, X Ips 28/2022, X Ips 36/2022, X Ips 30/2022 in X Ips 38/2022). S tega vidika se v tem upravnem sporu ne odpirajo pomembne pravne dileme, saj je odločilno pravno vprašanje rešeno v sodni praksi Vrhovnega sodišča. 8. Glede na to sodišče enako kot že v citiranih sodbah, v katerih je prav tako odločalo o dovoljenju za poslovanje podružnice lekarne, sodi, da so za odločitev v tej zadevi bistvene zakonske določbe o tem, kdo so sploh lahko izvajalci lekarniške dejavnosti.

9. Po prvem odstavku 8. člena ZLD-1 je podružnica lekarne ena izmed treh oblik (poleg lekarne in priročne zaloge zdravil), v kateri se izvaja lekarniška dejavnost na primarni ravni. Pogoje in merila za izdajo dovoljenja za ustanovitev podružnice lekarne ZLD-1 določa v 10. členu, medtem ko pogoje in merila za lekarno določa v 9. členu, za priročno zalogo zdravil pa v 11. členu.

10. Izvajalce lekarniške dejavnosti zakon opredeljuje v 8. točki prvega odstavka 4. člena ZLD-1. Po tej določbi je izvajalec fizična ali pravna oseba s koncesijo za izvajanje lekarniške dejavnosti v skladu s tem zakonom, javni lekarniški zavod, bolnišnica ali drugi izvajalci v skladu s tem zakonom (to so učna lekarna, socialnovarstveni in drugi zavodi ter lekarna v okviru vojaške zdravstvene službe).

11. Ker je bila tožnica v času izdaje izpodbijane odločbe fizična oseba, je lahko lekarniško dejavnost opravljala le na podlagi koncesije, podeljene na podlagi tega zakona. V času upravnega spora se je tožnica kot izvajalka lekarniške dejavnosti preoblikovala v pravno osebo, za katero po 8. točki prvega odstavka 4. člena ZLD-1 veljajo enaka pravila, to je, da lekarniško dejavnost lahko izvaja le na podlagi koncesije, podeljene na podlagi tega zakona.

12. V skladu s tretjim odstavkom 5. člena ZLD-1, po katerem mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni zagotavlja občina ali več sosednjih občin skupaj, fizičnim in pravnim osebam koncesijo za izvajanje lekarniške dejavnosti na primarni ravni podeljuje občina ali več sosednjih občin skupaj.

13. Občina je samoupravna lokalna skupnost, ki obsega naselje ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev (prvi in drugi odstavek 139. člena Ustave RS). Gre torej za teritorialno organizirano skupnost, ki skladno s prvim in drugim odstavkom 140. člena Ustave RS in 2. členom Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) na svojem območju samostojno ureja in opravlja lokalne zadeve ter izvršuje naloge, ki so nanjo prenesene z zakoni, med drugim, kot povedano zgoraj, da skrbi za primarno mrežo lekarniške dejavnosti in za izvajanje te dejavnosti fizičnim in pravnim osebam podeljuje koncesijo.

14. Navedeno pomeni, da imajo občinski (splošni ali posamični) akti učinek le na njenem območju. Občina zato lahko tudi koncesijo podeli le za svoje območje. Če koncesijo podeljuje skupaj več sosednjih občin, pa jo lahko podelijo le za območje teh občin. Fizična ali pravna oseba s koncesijo ima po navedenem status koncesionarja le v tisti občini, v kateri ji je podeljena koncesija. Le koncesionar pa lahko lekarniško dejavnost opravlja tudi v podružnici lekarne.

15. Drugi odstavek 39. člena ZLD-1 določa, da koncesionar organizira lekarne oziroma podružnice lekarn kot svoje organizacijske enote za izvajanje lekarniške dejavnosti na območjih, za katera ima koncesijo oziroma dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne, v skladu z mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni po predhodnem mnenju pristojne zbornice in s soglasjem ministrstva.

16. Torej oboje, lekarno in podružnico lekarne, fizična ali pravna oseba lahko organizira le kot koncesionar. Ta položaj pa ima (kot že rečeno) lahko le na območju občine, s katero je v koncesijskopravnem razmerju, oziroma na območju sosednjih občin, če so ji te skupaj podelile koncesijo. Z drugim odstavkom 39. člena ZLD-1 zakonodajalec v bistvu določa le, na katerih območjih v pristojnosti koncedenta lahko koncesionar organizira lekarne oziroma podružnice lekarn. To pa je območje, za katerega mu je s koncesijskim aktom (prva alineja prvega odstavka 42. člena, prvi odstavek 50. člena in prva alineja prvega odstavka 52. člena ZLD-1) podeljena koncesija, in območje, za katerega mu je koncedent (to je občina, s katero je v koncesijskopravnem razmerju) ob izpolnjenih pogojih iz 10. člena ZLD-1 izdal dovoljenje za podružnico lekarne.

17. Drugega odstavka 39. člena ZLD-1 ni mogoče razlagati tako, da ima koncesionar v občini koncedenta lekarno, v ostalih občinah pa podružnico lekarne. Ker ima lahko koncesionar lekarno in podružnico lekarne le na teritoriju koncedenta (oziroma koncedentov, če so ti po 40. členu ZLD-1 skupaj podelili koncesijo), in sicer vsako na svojem gravitacijskem območju, peti odstavek 10. člena ZLD-1 ne pomeni drugega, kot da se koncesionarju odvzame dovoljenje za poslovanje podružnice, če se na gravitacijskem območju njegove podružnice ustanovi lekarna.

18. Drugačna razlaga navedenih določb ZLD-1 po navedenem nima podlage v zakonskem besedilu. Prav tako pa bi pomenila, da bi do ustanovitve podružnice lekarne v občini prišlo mimo določb o podeljevanju koncesije. Podružnica lekarne namreč lahko deluje samo pod strokovnim nadzorom lekarne (drugi odstavek 10. člena ZLD-1), pri čemer fizična ali pravna oseba obe lahko organizira le kot koncesionar (drugi odstavek 39. člena ZLD-1). Koncesijo pa lahko občina podeli le na podlagi javnega razpisa, s čimer se zagotavljajo enakopravna obravnava kandidatov, transparentnost postopka in izbira najustreznejšega koncesionarja, s tem pa tudi gospodarna in učinkovita poraba javnih (lokalnih) sredstev.1 Glede na predpisan postopek za podeljevanje koncesije tožnica ne more uspeti z očitki, da teritorialna omejitev, ki izhaja iz dejstva, da koncesijo podeljuje občina, ne temelji na objektivnih, nediskriminatornih, preglednih in sorazmernih merilih. Ker v skladu s 40. členom ZLD-1 zaradi zagotavljanja javnega interesa koncesijo lahko skupaj podeli tudi več sosednjih občin, pa za razlago drugega odstavka 39. člena ZLD-1 niso pomembni tožničini pomisleki glede občin, ki imajo manj kot 6.000 prebivalcev.

19. Med strankama ni sporno, da tožnici na območju toženke ni bila podeljena koncesija in da v posledici tega tožnica s toženko nima sklenjene koncesijske pogodbe. Ker to pomeni, da tožnica in toženka v medsebojnem razmerju nista koncesionar in koncedent, tožnica nima statusa koncesionarke na območju toženke. Tožnica torej nima statusa izvajalca lekarniške dejavnosti na območju toženke, zato je toženka ravnala pravilno, ko je tožničino vlogo za izdajo dovoljenja za podružnico lekarne zavrnila.

20. Ne drži tožničina trditev, da je Upravno sodišče v sodbi I U 991/2019 zavzelo drugačno stališče o statusu koncesionarja, to je, da ima fizična ali pravna oseba tak status tudi izven meja občine, ki mu je koncesijo podelila. Navedena sodba se nanaša na tožbo zaradi molka organa v situaciji, v kateri občina, na katero je tožeča stranka naslovila vlogo za odprtje podružnice lekarne, o vlogi sploh ni odločila. Sodišče je zato v navedeni zadevi presojalo, ali sploh gre za upravno stvar, o kateri mora občina kot upravni organ odločiti v upravnem postopku, in se je v tem kontekstu sklicevalo tudi na določbe 8., 10. in 39. člena ZLD-1, ter tam toženi stranki naložilo, naj pisanje tožeče stranke obravnava kot vlogo in o njej odloči. Ni pa sodišče presojalo materialnih pogojev, relevantnih za utemeljenost vloge. Podobno je sodišče odločilo tudi v drugih primerljivih zadevah, na katere se sklicuje tožnica (I U 770/2019 in I U 1027/2019).

21. Drugačno stališče o statusu koncesionarja ne izhaja niti iz sodb Upravnega sodišča I U 1070/2019 in I U 1030/2019, v katerih je sodišče obravnavalo meritorne odločitve o vlogi za izdajo dovoljenja za odprtje podružnice lekarne. Sodišče se namreč v navedenih zadevah ni ukvarjalo z vprašanjem izpolnjenosti pogoja statusa koncesionarja in v zvezi s tem ni sprejelo nobenega stališča. Četudi pa bi bilo mogoče razumeti, da je v navedenih sodbah implicitno vsebovana drugačna razlaga statusa koncesionarja, pa to za odločitev v tej zadevi ni bistveno, saj je sodišče v tej sodbi pojasnilo, kakšna je pravilna razlaga določb ZLD-1 o zasebniku s koncesijo za opravljanje lekarniške dejavnosti. Enako velja tudi glede tožničinega sklicevanja na sodbo tega sodišča I U 992/2019. 22. Tožnica se prav tako neutemeljeno sklicuje na sodbo Upravnega sodišča I U 489/2019, iz katere naj bi izhajalo, da gravitacijsko območje lahko presega meje občine. Iz tega stališča namreč ne izhaja, da bi občina lahko odločala o ustanovitvi lekarne ali njene podružnice na lokaciji, ki bi bila izven njenih meja, niti da bi dovoljenje lahko izdala subjektu, kateremu sama ali skupaj s sosednjimi občinami ni pred tem podelila koncesije, in takšen tudi ni bil tam obravnavan primer.

23. Na drugačno odločitev o tožbi ne vplivajo tožbene navedbe o diskriminatornem obravnavanju in s tem povezane navedbe o koncesionarjih, ki imajo podružnice lekarn v občinah, v katerih sicer nimajo koncesije. Sodišče je pojasnilo, kakšna je pravilna razlaga določb ZLD-1 o pogojih za izdajo dovoljenja za podružnico lekarne, zato morebitna drugačna praksa v drugih občinah na to presojo ne vpliva. Tožnica namreč ne trdi, da je bila zatrjevana drugačna praksa upravnih organov (občin) predmet sodne presoje in da bi sodišče o tem odločilo drugače. Tožnica pa ne more uspeti niti z očitki o diskriminatorni obravnavi v postopku izdaje izpodbijane odločbe, saj se njeni očitki o drugačni obravnavi ne nanašajo na toženko, temveč na druge občine.

24. Neenakega obravnavanja tožnica ni izkazala niti s trditvami o drugačni praksi občin glede javnih zavodov in njihovih organizacijskih enot, saj ta ni predmet izpodbijanja v tem upravnem sporu. Poleg tega za javne zavode zakon ne predpisuje pridobitev koncesije, temveč kdo jih lahko ustanovi. Z vidika očitka o neenakem obravnavanju pa je pomembno še, da morebitna nezakonita praksa upravnih organov pri izdaji dovoljenj javnemu zavodu, ne bi vplivala na odločitev sodišča v tem upravnem sporu, saj se na nepravo ni mogoče uspešno sklicevati.

25. Sodišče dodaja, da z vidika teritorialnih omejitev zakonodajalec ni različno obravnaval zasebnih izvajalcev in javnih zavodov. Po 28. členu ZLD-1 namreč tudi javni zavod lekarno in podružnico lekarne kot svojo organizacijsko enoto lahko ustanovi le na območju svoje občine ustanoviteljice oziroma svojih občin soustanoviteljic. Ker torej za ustanavljanje podružnic lekarn na območju izven občine oziroma občin koncedenta, kakor tudi ustanavljanje enot javnega zavoda na območju izven občin (so)ustanoviteljic, ni pravne podlage v ZLD-1, tožnica ne more uspeti z očitki o diskriminatornem obravnavanju in kršitvi 14. člena Ustave RS.

26. Tožnica ne more uspeti niti z očitki o kršitvah pravic do svobodne gospodarske pobude 74. člena Ustave in do ustanavljanja iz 49. člena PDEU ter o protipravnem omejevanju konkurence na trgu. Tožbeni očitek, da je lekarniška dejavnosti po sodni praksi SEU, drugače kot po ZLD-1, gospodarska dejavnost, za katero veljajo zahteve iz navedenih ustavnih določb, ni relevanten za odločitev v tej zadevi. Ustavno sodišče je namreč v odločbi U-I-194/17 opozorilo, da ni nujno, da se pojem negospodarske storitve splošnega pomena po pravu EU in domači pojem negospodarske javne službe pomensko prekrivata. Nacionalni pravni režim negospodarske javne službe je namenjen varovanju človekovih pravic in temeljne družbene solidarnosti. Doktrina negospodarskih storitev splošnega pomena v pravu EU pa pove, do katere mere je navedeni nacionalni pravni režim izločen iz dosega trgovinskih pravil prava EU. Katere od nacionalno pravno urejenih aktivnosti so negospodarske storitve splošnega pomena in zanje ključna ekonomska pravila prava EU niso uporabna, pove pravo EU in ne nacionalni pravni redi. Ni nedopustno, da je določena dejavnost po slovenskem pravu negospodarska javna služba, po pravu EU pa ni negospodarska storitev splošnega pomena. Tako je zato, ker je pojem negospodarske javne službe po slovenskem pravu širši od pojma negospodarskih storitev splošnega pomena po pravu EU. V posledici navedenega sodišče ni zastavilo predhodnega vprašanja SEU, povezanega s kršitvijo 49. člena PDEU.

27. Za varovanje ustavnega položaja zasebnikov, ki izvajajo lekarniško dejavnosti, je glede na navedeno nepomembno, da je po prvem odstavku 5. člena ZLD-1 lekarniška dejavnost javna zdravstvena služba, saj se tudi na zasebnike, ki opravljajo lekarniško dejavnost, nanašajo jamstva iz 74. člena Ustave.2 Vendar pa to ne pomeni, da na tem področju ni mogoče omejiti svobode ustanavljanja, če ima omejitev podlago v nujnih razlogih v splošnem interesu, če zagotavlja uresničitev želenega cilja in ne presega tega, kar je nujno za dosego tega cilja (test sorazmernosti). Drugi odstavek 74. člena Ustave namreč določa, da zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij ter da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo.

28. Javna korist na področju lekarniške dejavnosti izhaja iz 2. in 5. člena ZLD-1. Po 2. členu ZLD-1 je namen lekarniške dejavnosti zagotavljanje kakovostne in učinkovite preskrbe z zdravili in drugimi izdelki za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja ter svetovanje glede njihove varne, pravilne in učinkovite uporabe pacientom in zdravstvenim delavcem v zdravstvu, kakor tudi zagotavljanje farmacevtske obravnave za ohranjanje zdravja in doseganje pričakovanih kliničnih, humanističnih in ekonomskih izidov zdravljenja. Prvi odstavek 5. člena ZLD-1 pa določa, da je lekarniška dejavnost javna zdravstvena služba, s katero se zagotavlja trajna in nemotena oskrba prebivalstva in izvajalcev zdravstvene dejavnosti z zdravili ter farmacevtska obravnava pacientov.

29. Namen javne koristi na področju lekarniške dejavnosti je torej zagotavljanje trajne in nemotene preskrbe z zdravili na celotnem območju Republike Slovenije. Zakonska ureditev, ki zasleduje navedeni namen, temelji na 51. členu Ustave, ki ki ureja pravico do zdravstvenega varstva. Ta terja od države, da mora poskrbeti za človekovo zdravje, ki je ena od najpomembnejših ustavnih vrednot. Gre za človekovo pravico pozitivnega statusa, ki od države zahteva aktivno delovanje. Država mora z ustreznimi ukrepi zagotoviti učinkovito uresničevanje te človekove pravice. V prvem odstavku 51. člena Ustave je določeno, da ima vsakdo pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon, kar pomeni, da Ustava navedeno pravico zagotavlja s t. i. zakonskim pridržkom. Tako oblikovan zakonski pridržek zakonodajalca pooblašča, da uredi pravico do zdravstvenega varstva, pri čemer lahko vzpostavi tudi ustavno dopustne omejitve te pravice (tretji odstavek 15. člena in 2. člen Ustave), kakor tudi, da uredi način njenega izvrševanja (drugi odstavek 15. člena Ustave), ker je to glede na naravo take pravice nujno.3

30. Glede na navedeno je zakonodajalec ob upoštevanju drugega odstavka 74. člena Ustave lahko omejil svobodo ustanavljanja tako, da je z zakonom določil organizacijske oblike, ki so najprimernejše za izvajanje te javne službe, in pogoje za njihovo ustanavljanje. To je storil z določbo o izvajalcih lekarniške dejavnosti v 8. točki prvega odstavka 4. člena ZLD-1, ki jo je konkretiziral v IV. poglavju zakona, ki natančneje ureja pogoje za izvajalce lekarniške dejavnosti, ter z določbo tretjega odstavka 5. člena ZLD-1, ki zagotavljanje primarne lekarniške mreže nalaga občinam. Gre za to, da za mrežo lekarniške dejavnosti na primarnem nivoju, torej na nivoju osnovne (nespecialistične) lekarniške dejavnosti, ki mora biti neposredno dostopna vsem prebivalcem na celotnem ozemlju Slovenije (glej 2. člen ZZDej), skrbijo občine, to so samoupravne lokalne skupnosti, za katere je značilno, da povezujejo skupne potrebe in interese prebivalcev na lokalnem nivoju, torej so najbližje upravičencem do storitev na primarni ravni izvajanja lekarniške dejavnosti. Pristojnost zagotavljanja mreže lekarniške dejavnosti na primarnem nivoju pa občine izvajajo s (so)ustanovitvijo javnega lekarniškega zavoda (27. do 38. člen ZLD-1) in s podelitvijo koncesije fizični ali pravni osebi (39. do 61. člen ZLD-1).4

31. Drži tožničina trditev, da tudi po praksi SEU za lekarniško dejavnost veljajo svobode ustanavljanja, opravljanja storitev in druge, ki zagotavljajo prost pretok blaga in storitev,5 ki so sicer pri negospodarskih storitvah splošnega pomena izključene. Vendar prezre, da iz prakse SEU, ki se je v zvezi s to dejavnostjo že izreklo o omejitvi svobode ustanavljanja lekarn za nefarmacevte,6 o omejitvah geografske narave,7 in različnih pogojih ustanavljanja podružnic za različne subjekte8 izhaja tudi dopustnost omejitve teh svobod zaradi razlogov javnega interesa. V sodbi C-570/07 in C-571/07 je SEU zavzelo stališče, da se temeljne svoboščine lahko omejijo iz razlogov javnega zdravja, pri čemer kot takšen razlog SEU prepozna tudi zagotavljanje zanesljive in kakovostne preskrbe prebivalstva z zdravili.9 Opozarja na diskrecijsko pravico držav članic, da organizirajo sisteme socialne varnosti in da sprejmejo pravila, ki so namenjena ureditvi zdravstvenih služb kot so lekarne,10 in ob ustrezni uporabi testa sorazmernosti sodi, da so zdravstvene ustanove in infrastruktura (torej tudi lekarne) lahko predmet načrtovanja, ki zajema predhodno dovoljevanje za ustanovitev novih ponudnikov, če je to nujno za zapolnitev morebitnih praznin pri dostopu do lekarniških storitev in za preprečitev podvajanja struktur, tako da se zagotovi oskrba z zdravili, prilagojena potrebam prebivalstva, ki pokriva celotno ozemlje in upošteva regije, ki so geografsko izolirane oziroma so kako drugače v slabšem položaju.11 Enako izhaja iz sodbe C-159/12 do C-161/12.12

32. Določitev pristojnosti občin za organizacijo mreže lekarn na primarni ravni je po svoji vsebini geografska omejitev.13 Po stališču SEU, ki izhaja iz prej citiranih sodb, pa so dopustne geografske omejitve, če gre za nujne razloge, utemeljene v splošnem interesu, primerne za njegovo doseganje in sorazmerne. Pri tem je SEU presodilo, da so predpisi, ki omejujejo število lekarn, da so enakomerno porazdeljene, primerni za uresničitev cilja zagotavljanja zanesljive in kakovostne oskrbe prebivalstva z zdravili, da se prepreči podvajanje struktur in zagotovi pokrivanje celotnega ozemlja. Ob neobstoju take ureditve bi bilo lahko več lekarn v krajih, ki štejejo za privlačnejše, v drugih pa ne bi bilo dovolj lekarn, da bi zagotovile zanesljivo in kakovostno oskrbo. V takih okoliščinah lahko država članica presodi, da obstaja tveganje, da na nekaterih delih njenega ozemlja ne bo dovolj lekarn in zato sprejme sistem načrtovanja lekarn. SEU je nadalje v zadevi C-159/12 do C-161/12 presodilo tudi, da ne obstajajo manj omejevalni ukrepi za dosego tega cilja, saj lahko države članice sprejmejo zaščitne ukrepe, da zmanjšujejo to tveganje, ne da bi morale čakati, da se nevarnost uresniči. 33. Zmotna je tožničina trditev, da iz odločitev SEU v zadevah C-367/12 in C-634/15 izhaja, da je potreba prebivalstva po dostopu do zdravil izkazana že, če ima izvajalec interes na določenem območju izvajati lekarniško dejavnost in zato izdaja dovoljenja ne more biti vezana na stališče posamezne občine, ali obstaja potreba prebivalstva po dodatni lekarni. V zvezi z omejitvami geografske narave je SEU v teh zadevah res ugotovilo nasprotje s členom 49 PDEU. Vendar ni šlo za omejitev, ker naj bi nacionalni predpisi onemogočali ustanovitev lekarne, čeprav ima lekarnar za to interes, ampak za omejitev, ki je izvirala iz tega, da zakonodaja države članice pri izdaji dovoljenj za ustanovitev lekarne ni omogočala odstopanja od fiksne meje oseb, ki jih mora stalna poslovna enota preskrbovati, v smislu, da bi se upoštevale lokalne okoliščine.14 V neskladju s pravom unije je bil obstoj tveganja, da za nekatere osebe, ki prebivajo v kmetijskih in osamljenih regijah zunaj območij preskrbe obstoječih lekarn, zlasti za osebe z omejeno mobilnostjo, ne bi bil zagotovljen enakopraven in primeren dostop do lekarniških storitev.15 ZLD-1 je s tem v skladu, kajti omogoča odstopanje od meril določenih prvem odstavku 10. člena ZLD-1, saj se v demografsko ogroženih območjih podružnica lekarne lahko ustanovi ne glede na ta merila.

34. Ker je za odločitev v tej zadevi po povedanem bistveno, da tožnica ni koncesionarka na območju toženke, so za odločitev nepomembni tožbeni očitki o nepravilni uporabi tretjega odstavka 10. člena ZLD-1 in s tem povezani očitki o storjenih kršitvah iz drugega odstavka 237. člena ZUP. Ker tožnica v tem upravnem sporu lahko uveljavlja le varstvo svojih pravic in pravnih koristi, pa ne more uspeti niti z očitki o kršitvi pravice dostopa do lekarniške storitve za posameznike.

35. Ker je sodišče glede na obrazloženo presodilo, da tožba ni utemeljena, jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

36. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je bila v zadevi sporna le pravilna uporaba prava, s tem povezano pravno relevantno dejansko stanje (da tožnica ni pridobila koncesije na območju toženke) pa, kot izhaja iz zgornje obrazložitve, ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

**K II. točki izreka**

37. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

1 Glej odločbo Ustavnega sodišča U-I-166/17, tč. 23. 2 Glej odločbo Ustavnega sodišča U-I-194/17, tč. 39. 3 Glej odločbi Ustavnega sodišča U-I-166/17, tč. 14, in U-I-65/17, tč. 18. 4 Glej odločbo Ustavnega sodišča U-I-166/17, tč. 11. 5 Glej C-536/06, C-171/07 in C-172/07, C-570/07 in 571/07, od C-159/12 do C-161/12, C-84/11, C-367/12, C-634/15. 6 Glej C-531/06, C-171/07 in C-172/07, C-634/15. 7 Glej C-570/07 in C-571/07, od C-159/12 do C-161/12. 8 Glej C-84/11. 9 Glej tč. 61, 64. 10 Glej tč. 43 in 68. 11 Glej tč. 70 in 71. 12 Glej točke 30, 37, od 41 do 54 in od 58 do 64. 13 Glej X Ips 26/2022, X Ips 27/2022, X Ips 28/2022, X Ips 33/2022 in X Ips 36/2022. 14 Glej C-367/12 in C-634/15. 15 Glej C-367/12, tč. 49.