12. 7. 2024

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družb TURISTIČNI CENTER LAZAR, gostinstvo in turizem, d. o. o., Kobarid, in DOM 2, druge športne dejavnosti, d. o. o., Ljubljana, ter Edija Lazarja, Kobarid, ki jih vse zastopa Odvetniška družba Čeferin, Pogačnik, Novak, Koščak in partnerji, družba za opravljanje odvetniškega poklica, o. p., d. o. o., Grosuplje, na seji 12. julija 2024

sklenilo:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 22. člena Odloka o določitvi plovbnega režima na reki Soči na območju Občine Kobarid (Uradni list RS, št. 103/23, 109/23 in 23/24), razen kolikor se nanaša na občinske in medobčinske nadzorne službe (medobčinski redar, medobčinski inšpektor), se zavrže.

2.V preostalem delu se pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o določitvi plovbnega režima na reki Soči na območju Občine Kobarid zavrne.

3.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o plovbi po celinskih vodah (Uradni list RS, št. 30/02) se zavrže.

4.Pobudniki sami nosijo svoje stroške postopka s pobudo.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudniki so vložili pobudo, s katero izpodbijajo Odlok o določitvi plovbnega režima na reki Soči na območju Občine Kobarid (v nadaljevanju Odlok). Iz pobude izhaja, da zatrjujejo neskladje Odloka oziroma njegovih posameznih določb z 2., 14., 32., 33., 35., 38., 74. in 147. členom ter tretjim odstavkom 153. člena Ustave, pa tudi s 1. členom Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP) in 8. členom EKČP ter 7., 8., 16. in 17. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina). Poleg tega naj bi bil Odlok oziroma njegove posamezne določbe v neskladju z določbami Zakona o plovbi po celinskih vodah (v nadaljevanju ZPCV), Zakona o občinskem redarstvu (Uradni list RS, št. 139/06 in 9/17 – ZORed), Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 163/22 – ZVOP-2), Zakona o prekrških (Uradni list RS, št. 29/11 – uradno prečiščeno besedilo, 21/13, 111/13, 32/16 in 38/24 – ZP-1), Pomorskega zakonika (Uradni list RS, št. 62/16 – uradno prečiščeno besedilo, 41/17, 18/21, 21/21 – popr. in 76/23 – v nadaljevanju PZ) ter Uredbe (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (Splošna uredba o varstvu podatkov) (UL L 119, 4. 5. 2016 s spremembami).

2.Pobudniki pojasnjujejo, da Občina Kobarid (v nadaljevanju Občina) z Odlokom ureja plovbni režim na reki Soči na podlagi drugega in tretjega odstavka 4. člena in 13. člena ZPCV. Razlagajo vsebino nekaterih določb Odloka, ki da neposredno posega v njihove pravice in pravne interese. Trdijo, da je Odlok brez razlogov povzročil drastično povišanje cen dovolilnic oziroma pristojbin za uporabo vstopno-izstopnih mest (18. in 19. člen Odloka). Za razliko od davkov naj bi šlo pri pristojbinah za javne dajatve, pri katerih naj bi morala med storitvijo lokalne oblasti in takso obstajati ekvivalenca (enakovrednost nasprotnih dajatev) oziroma razumna in neposredna povezava. Pobudniki menijo, da v konkretnem primeru takšne povezave ni oziroma da gre za prikriti davek, ki posega v pravico do zasebne lastnine. Zaradi visokih pristojbin pobudniki opozarjajo na velik upad prodaje storitev in blaga. Odlok naj bi nedopustno posegal v pravico do svobodne gospodarske pobude in v splošno svobodo ravnanja. Z Odlokom naj bi bili uporabniki reke Soče neenako obravnavani. Pobudniki nasprotujejo časovni omejitvi plovbe po reki Soči (7. člen Odloka) ter omejitvi v primeru nizkega vodostaja (8. člen in 5. točka drugega odstavka 11. člena Odloka). Omejitve naj bi bile arbitrarne. Protiustavna naj bi bila tudi ureditev vstopno-izstopnih mest (5. člen in 2. točka drugega odstavka 11. člena Odloka), saj naj bi nedopustno omejevala dostop do reke Soče na točno določene lokacije. Glede 22. člena Odloka, ki ureja nadzor nad izvajanjem njegovih določb, pobudniki navajajo, da pomeni fotografiranje in snemanje domnevnih kršiteljev, ki ga izvajajo nadzorniki in informatorji, izrazito neprimeren in nesorazmeren poseg v pravico do zasebnosti. Nadzor, kot ga ureja Odlok, naj bi bil v neskladju s pravico do varstva osebnih podatkov in nejasen. Tudi kazenskim določbam (23. člen Odloka) pobudniki očitajo, da so nezakonite in protiustavne. Odlok naj bi določal globe v enaki višini za zelo različna ravnanja glede na stopnjo ogrožanja pravno zavarovane dobrine. Globe naj bi bile pretirane in nesorazmerne. Odlok naj bi bil kot tak v neskladju z ZPCV. Lokalne skupnosti, ki jih povezuje reka Soča, naj bi morale urediti plovbni režim sporazumno v skladu s tretjim odstavkom 4. člena ZPCV, in ker do sporazuma naj ne bi prišlo, naj bi morala veljati le splošna ureditev v skladu s četrtim odstavkom 4. člena ZPCV. Z ZPCV naj tudi ne bi bil skladen sistem zaračunavanja pristojbin, kot ga določa Odlok. Po ZPCV naj bi bila določena le možnost zaračunavanja pristojbin za vplutje in izplutje plovil v smislu posebne rabe vode. Odlok naj bi bil v neskladju z določbami PZ.

3.Poleg tega pobudniki izpodbijajo še ZPCV in navajajo, da ta zakon vsebuje protiustavno pravno praznino glede zahteve, da ima voditelj rafta ustrezen izpit, kar je v neskladju z 2. in 74. členom Ustave ter 16. členom Listine. ZPCV očitajo, da ne določa, katera institucija je pristojna za podelitev zahtevane licence oziroma za izvedbo izpita za voditelja rafta. Pobudniki pojasnjujejo, da je do tega prišlo zaradi sprememb področne zakonodaje. Navajajo, da je leta 2017 začel veljati nov Zakon o športu (Uradni list RS, št. 29/17 in 82/20 – v nadaljevanju ZŠpo-1), ki je adrenalinske športe izločil iz opredelitve strokovnega dela v športu. Po prej veljavni zakonodaji naj bi bila za izpite za voditelje raftov pristojna nacionalna panožna športna zveza, v konkretnem primeru Rafting zveza Slovenije, zdaj pa tega ZŠpo-1 ne ureja več, ker ne ureja adrenalinskih športov. V neskladju z 2. in 74. členom Ustave naj bi bil še posebej 13. člen ZPCV. Glede možnosti, da lokalna skupnost pobira pristojbino za uporabo vstopno-izstopnih mest, naj namreč v tretjem odstavku 13. člena ZPCV ne bi bil določen način ugotavljanja potrebnih sredstev občine, prav tako pa naj ne bi bili določeni niti zavezanci za plačilo in merila za določitev višine pristojbine.

4.Pobudniki Ustavnemu sodišču predlagajo, naj odpravi Odlok in razveljavi tretji odstavek 13. člena ZPCV ter ugotovi, da ZPCV vsebuje pravno praznino, zakonodajalcu pa naloži njeno odpravo v primernem roku. Nadalje pobudniki predlagajo, naj Ustavno sodišče naloži nasprotni stranki plačilo vseh njihovih stroškov postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka paricijskega roka, določenega v odločbi o njihovi odmeri, do plačila. Navajajo, da so Občino že pred sprejetjem Odloka večkrat opozorili na njegovo protiustavnost, zato bi bila uporaba prvega odstavka 34. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS), ki določa, da vsak udeleženec nosi svoje stroške postopka (če Ustavno sodišče ne odloči drugače), izrazito nepoštena.

B.

Glede pobude zoper Odlok

5.Pred vložitvijo pobude je bil sprejet Popravek Odloka o določitvi plovbnega režima na reki Soči na območju Občine Kobarid (Uradni list RS, št. 109/23). Pobudniki tega popravka sicer niso izrecno izpodbijali, vendar pa je glede na vsebino pobude in medsebojno povezanost določb Odloka Ustavno sodišče štelo, da pobudniki izpodbijajo celoten veljavni Odlok.

6.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, lahko da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Ta je podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj (drugi odstavek 24. člena ZUstS). Pobudniki želijo doseči odpravo Odloka. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-32/24 z dne 5. 6. 2024 (Uradni list RS, št. 55/24) že razveljavilo 22. člen Odloka, razen kolikor se nanaša na občinske in medobčinske nadzorne službe (medobčinski redar, medobčinski inšpektor). Pojasnilo je, da ni bilo pogojev za (delno) odpravo Odloka, ker po razpoložljivih podatkih ni ugotovilo, da bi zaradi protiustavnosti nastale škodljive posledice, ki bi jih bilo treba odpraviti.[1] Da bi bilo drugače, tudi v obravnavani zadevi pobudniki ne navajajo. Glede na navedeno pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa za pobudo, kolikor se nanaša na razveljavljeni del 22. člena Odloka.[2] Zato je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo (1. točka izreka).

7.Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-32/24 tudi že odločilo, da Odlok v preostalem delu ni v neskladju z Ustavo in zakonom. Ker v obravnavani zadevi pobuda ne odpira nobenih novih pravnih vprašanj, ki jih Ustavno sodišče ne bi upoštevalo že v navedeni odločbi, od odločitve o njej ni pričakovati rešitve pomembnega pravnega vprašanja. Zato jo je Ustavno sodišče v preostalem delu zavrnilo (2. točka izreka).

Glede pobude zoper ZPCV

8.Pobudniki navajajo, da izpodbijajo ZPCV in posebej 13. člen tega zakona. Zatrjujejo neskladje z 2. in 74. členom Ustave. Trdijo, da ZPCV vsebuje protiustavno pravno praznino, ker kljub zahtevi, da mora imeti voditelj rafta izpit za voditelja rafta (drugi odstavek 27. člena ZPCV), pristojnosti za podelitev zahtevane licence (izvedbo izpita) za voditelja rafta ne določa in tako ni jasno, kateri organ naj bi to licenco sploh podeljeval. Pobudniki tudi očitajo, da tretji odstavek 13. člena ZPCV ne določa načina ugotavljanja potrebnih sredstev občine, zavezancev za plačilo pristojbine in meril, na podlagi katerih bi občina lahko določila višino pristojbine.

9.Ker se očitki pobudnikov nanašajo na celoten ZPCV, je Ustavno sodišče štelo, da so pobudniki vložili pobudo zoper ZPCV.

10.Kot je bilo že navedeno, morajo pobudniki za vsebinsko presojo pobude izkazovati pravni interes v skladu prvim in drugim odstavkom 24. člena ZUstS. Pravni interes mora biti neposreden in konkreten, odločitev Ustavnega sodišča pa mora izboljšati pobudnikov pravni položaj.

11.Drugi odstavek 27. člena ZPCV kot pogoj za upravljanje rafta določa, da mora imeti voditelj rafta izpit za voditelja rafta. Preden kandidat pristopi k izpitu za voditelja rafta, mora imeti opravljen izpit za reševalca iz vode za športne dejavnosti in dejavnosti v prostem času na divjih vodah, ki se opravlja po predpisih, ki urejajo varstvo pred utopitvami (tretji odstavek 27. člena ZPCV). Pobudniki pojasnjujejo, da glede na veljavno zakonodajo po njihovem mnenju v Republiki Sloveniji izpita za voditelja rafta sploh ni več mogoče opraviti, saj ni jasno, katera institucija je pristojna za izvedbo izpita. Kot razlagajo pobudniki, naj bi do tega prišlo zaradi sprememb področne zakonodaje. Vendar pobudniki ne obrazložijo, konkretno na kakšen način naj bi zatrjevana protiustavna pravna praznina neposredno vplivala na njihove pravne položaje. Pobudnik, ki je fizična oseba, tudi ne pojasni, ali je voditelj rafta, ali je v preteklosti opravljal izpit za voditelja rafta in ali je ta morda še veljaven. Pobudniki torej ne navedejo nobenih okoliščin, na podlagi katerih bi lahko izkazali, da bi morebitna ugoditev pobudi izboljšala njihove pravne položaje.

12.Pobudniki še navajajo, da izpodbijajo 13. člen ZPCV, ki na splošno ureja plovbni režim. Očitke navajajo le zoper tretji odstavek tega člena, ki določa, da lahko lokalna skupnost pobira pristojbino za uporabo pristanišč in vstopno-izstopnih mest, ki jo določi s splošnim aktom. Ta določba sama po sebi ne učinkuje neposredno, saj pomeni le zakonsko podlago za določitev pristojbine v splošnem aktu občine. Ker je bilo treba pobudo zoper Odlok, kolikor določa obveznost plačila pristojbine, zavrniti, pobudniki torej v obravnavani zadevi ne morejo izkazovati pravnega interesa za pobudo zoper tretji odstavek 13. člena ZPCV. Morebitna odločitev Ustavnega sodišča o ustavni skladnosti te določbe namreč v okoliščinah obravnavane zadeve ne bi mogla vplivati na pravni položaj pobudnikov. Zato je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti ZPCV zavrglo (3. točka izreka).

Glede stroškov postopka

13.Po prvem odstavku 34. člena ZUstS nosi v postopku pred Ustavnim sodiščem vsak udeleženec svoje stroške postopka, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Pobudniki utemeljujejo stroškovni zahtevek z navedbo, da so Občino pred sprejetjem Odloka večkrat opozorili na očitano protiustavnost, zato bi bilo po njihovem mnenju izrazito nepošteno, če bi morali sami nositi svoje stroške postopka. Upoštevaje razloge tega sklepa in ker morebitni dodatni posebni razlogi za drugačno odločitev o stroškovnem zahtevku niso podani, je Ustavno sodišče odločilo, kot izhaja iz 4. točke izreka.

C.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena, drugega odstavka 26. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS ter prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rok Čeferin je bil pri odločanju o tej zadevi izločen. Ustavno sodišče je sklep sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto

Predsednik

[1]Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-32/24, 72. in 73. točka obrazložitve.

[2]Prim. npr. sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-263/12 z dne 31. 5. 2013, št. U-I-213/19 z dne 3. 6. 2020 in št. U-I-177/20 z dne 29. 11. 2021.