Jedro

Za zagotovitev učinkovitega delovanja dublinskega sistema in uresničitev njegovih ciljev je treba šteti, da lahko pristojni nacionalni organi, kadar predaje zadevne osebe ni mogoče opraviti, ker je ta zapustila kraj bivanja, ki ji je bil določen, ne da bi o svoji odsotnosti obvestila pristojne organe, domnevajo, da se jim je ta oseba dejansko hotela izogniti in s tem preprečiti svojo predajo, pod pogojem, da je bila navedena oseba ustrezno obveščena o svojih obveznostih v zvezi s tem. Ker pa ni mogoče izključiti, da obstajajo utemeljeni razlogi, iz katerih prosilec pristojnih organov ni obvestil o svoji odsotnosti, je nujno, da prosilec ohrani možnost dokazati, da ni imel namena izogniti se tem organom.

Izvedba skrajšanega ugotovitvenega postopka ter s tem povezana opustitev načela zaslišanja stranke po ZUP je vselej le procesna možnost upravnega organa, ki pride v poštev le tedaj, kadar to določa zakon in če s tem pravice stranke niso nedopustno prizadete. Glede na vsakokratne okoliščine je upravni organ torej dolžan na podlagi navedene procesne diskrecije presoditi, kako naj vodi upravni postopek in na kakšen način naj stranki omogoči, da uresniči vsa svoja procesna upravičenja, še posebej tista, ki ji pripadajo zato, da ohrani svoj položaj kot subjekt upravnega postopka s svojim osebnim dostojanstvom in pripadajočimi ustavnimi pravicami.

Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa niso določno razvidni razlogi za opustitev načela zaslišanja stranke. Tožena stranka se pri navedbi predpisov, na katere se opira sklep, sklicuje le na prvi odstavek 220. člena ZUP, ki pa v obravnavani zadevi že po naravi stvari ne more biti podlaga za opustitev načela zaslišanja stranke. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, ni razvidno, ali je bila s tem tožniku dana možnost uresničenja vseh svojih procesnih upravičenj, torej možnost, da dokaže, da ni imel namena izogniti se pristojnemu organu in s tem preprečiti svojo predajo.

Izrek

Tožbi se ugodi, izpodbijani sklep se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Obrazložitev

Izpodbijani sklep

1.Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka odločila, da se predaja tožnika izvrši najkasneje v osemnajstih mesecih od 29. 7. 2024.

2.Iz uvodnih pojasnil tožene stranke je razvidno, da so bili tožniku ob vložitvi prošnje za mednarodno zaščito v Republiki Sloveniji (4. 7. 2024) odvzeti prstni odtisi in poslani v centralno evidenco Eurodac, iz katere izhaja, da je vanjo tožnika kot prosilca 11. 11. 2023 vnesla Republika Hrvaška. Zato je tožena stranka tej državi 15. 7. 2024 v skladu s točko (b) prvega odstavka 18. člena Uredbe Dublin III posredovala zahtevek za ponovni sprejem tožnika in od nje 29. 7. 2024 prejela odgovor, da je na podlagi petega odstavka 20. člena te uredbe odgovorna država članica za obravnavanje tožnikove prošnje.

3.Dne 1. 8. 20124 je tožena stranka s tožnikom opravila osebni razgovor, nato pa na podlagi osmega in devetega odstavka 49. člena v zvezi s četrto alinejo 51. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) s sklepom z dne 16. 8. 2024 zavrgla tožnikovo prošnjo za mednarodno zaščito, ker je za njeno obravnavo pristojna Republika Hrvaška.

4.Z vpogledom v uradno evidenco o nastanitvi prosilcev za mednarodno zaščito je tožena stranka ugotovila, da je tožnik 12. 8. 2024 samovoljno zapustil azilni dom, zato je bila 13. 8. 2024 zaključena njegova nastanitev. Ker se tožnik v treh dneh ni vrnil in ni javil svoje odsotnosti, je tožena stranka na podlagi 2. točke 29. člena Uredbe Dublin III 16. 8. 2024 obvestila Republiko Hrvaško o tožnikovi samovoljni zapustitvi azilnega doma in nato podaljšala rok za predajo. Glede na navedeno je tožena stranka izdala sklep, s katerim je zavrgla tožnikovo prošnjo za mednarodno zaščito, ki pa ga tožniku ni bilo mogoče vročiti osebno; zato je tožena stranka 19. 8. 2024 na podlagi 96. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) na oglasni deski in enotnem državnem portalu e-uprava objavila sporočilo o vročanju z javnim naznanilom. Dne 21. 8. 2024 je tožena stranka ugotovila, da se je tožnik vrnil v azilni dom, zato ga je pozvala na vročitev sklepa. Na razgovoru je bil tožnik ob prisotnosti tolmača seznanjen z vsebino sklepa z dne 16. 8. 2024 in podaljšanjem roka za predajo. Sklep je bil tožniku vročen 21. 8. 2024.

5.Navedeni sklep je Upravno sodišče s sodbo I U 1482/2024-12 z dne 4. 9. 2024 odpravilo v 3. točki izreka (glede odločitve o določitvi roka za predajo tožnika odgovorni državi članici) in v tem delu zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. Pojasnilo je, da iz obrazložitve izpodbijanega sklepa niso razvidni razlogi za odločitev o podaljšanju šestmesečnega roka, zato je podana absolutna bistvena kršitev določb upravnega postopka. Toženi stranki je naložilo, da mora v ponovnem postopku določno opredeliti navedene razloge. Sodba je v 1. in 2. točki izreka postala pravnomočna 19. 10. 2024.

6.Glede na navedeno je tožena stranka na podlagi prvega odstavka 220. člena ZUP z dopolnilnim sklepom dopolnila predhodno izdani sklep z rokom za predajo tožnika, saj je bil navedeni sklep v tem delu odpravljen.

7.V nadaljevanju tožena stranka pojasnjuje, da tožniku za večdnevno odsotnost iz azilnega doma ni bila izdana dovolilnica, kar je kršitev prvega odstavka 6. člena Uredbe o hišnem redu azilnega doma ter posledično četrtega in šestega odstavka 82. člena ZMZ-1. Ker se tožnik v treh dneh od samovoljne zapustitve ni vrnil v azilni dom, bi se morala njegova prošnja na podlagi 50. člena ZMZ-1 sicer šteti za umaknjeno. Vendar pa je tožena stranka 29. 7. 2024 prejela odgovor hrvaških organov o sprejemu odgovornosti za obravnavo tožnikove prošnje, zato kljub tožnikovi samovoljni zapustitvi postopka ni bilo mogoče ustaviti. Glede na navedeno je tožena stranka kot rečeno 16. 8. 2024 obvestila Republiko Hrvaško o podaljšanju roka za predajo.

Tožnikove trditve

8.Zoper izpodbijani sklep je tožnik vložil tožbo zaradi bistvenih kršitev postopka, nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja in zmotne uporabe materialnega prava. Predlagal je odpravo izpodbijanega sklepa in vrnitev zadeve v ponoven postopek.

9.Tožnik poudarja, da bi bilo skladno s sodno prakso Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) podaljšanje roka za predajo tožnika na 18 mesecev dopustno le, če bi tožnik 13. 8. 2024 zbežal z namenom, da bi se izognil predaji Republiki Hrvaški. Tega pa tožniku ni mogoče očitati, saj je tožena stranka s tem povezan sklep izdala šele tri dni kasneje (16. 8. 2024).

10.Dne 19. 8. 2024 se je tožnik prostovoljno vrnil v azilni dom, tožena stranka pa mu je sklep o predaji vročila šele 21. 8. 2024. Le če bi tožnik zapustil azilni dom po vročitvi sklepa o predaji, bi se v smislu Uredbe Dublin III štelo, da je pobegnil. Tega pa ni storil, saj v azilnem domu neprekinjeno biva od vrnitve dalje. Glede na navedeno je tožena stranka z določitvijo 18 mesečnega roka napačno uporabila materialno pravo. Za podaljšanje roka namreč ne zadošča le ugotovitev, da je tožnik pred izdajo odločbe o predaji za nekaj dni zapustil azilni dom, saj se je kasneje vanj vrnil.

11.Poleg tega bi morala tožena stranka v ponovnem postopku odločati skladno z določbami ZUP in tožniku omogočiti sodelovanje v postopku, da bi se lahko izjavil o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za določitev roka za predajo, česar pa ni storila. Zato je podana bistvena kršitev pravil postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

Trditve tožene stranke

12.Tožena stranka v bistvenem ponavlja razloge izpodbijanega sklepa in navaja, da iz obrazložitve navedene sodbe Upravnega sodišča ni razvidno, da bi bilo treba izpeljati nov ugotovitveni postopek, ampak le, da mora tožena stranka določno opredeliti razloge v zvezi s podaljšanjem roka. To je bilo storjeno z izpodbijanim dopolnilnim sklepom, pri čemer se skladno z drugim odstavkom 220. člena ZUP dopolnilne odločbe izdajo brez ugotovitvenega postopka, če so bila v postopku ugotovljena vsa za odločanje pomembna dejstva.

13.Iz odgovora na tožbo je še razvidno, da je bil tožnik z relevantnimi dejstvi seznanjen ob vročitvi sklepa z dne 16. 8. 2024, kar je razvidno iz zapisnika z dne 21. 9. (pravilno 8.) 2024.

Dokazni postopek

14.V dokaznem postopku je sodišče pregledalo listine spisa, ki se nanašajo na zadevo, jih v soglasju s strankama štelo za prebrane in s tem povezanih listin ni posebej naštevalo.

Presoja tožbe

15.Tožba je utemeljena.

16.Iz podatkov spisa, ki se nanaša na zadevo, je razvidno, da je tožena stranka s sklepom z dne 16. 8. 2024 na podlagi osmega in devetega odstavka 49. člena v zvezi s četrto alinejo prvega odstavka 51. člena ZMZ-1 zavrgla tožnikovo prošnjo za mednarodno zaščito (1. točka izreka), ker bo predan Republiki Hrvaški, ki je na podlagi meril v Uredbi Dublin III za to odgovorna država članica (2. točka izreka). Sklenila je še, da se predaja tožnika izvrši najkasneje v 18 mesecih od 29. 7. 2024 ali od prejema pravnomočne sodne odločbe v primeru, da je bila predaja odložena z začasno odredbo (3. točka izreka).

17.S sodbo I U 1482/2024-12 z dne 4. 9. 2024 je Upravno sodišče delno ugodilo tožbi, sklep z dne 16. 8. 2024 odpravilo v 3. točki izreka in v tem delu zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. Presodilo je namreč, da iz obrazložitve izpodbijanega sklepa niso razvidni razlogi za odločitev o podaljšanju šestmesečnega roka za predajo tožnika glede na izhodišča SEU. Stranki upravnega spora zoper sodbo nista vložili pritožbe.

18.V obravnavani zadevi je sporno, ali je tožena stranka pred izdajo izpodbijanega sklepa, ki podaljšuje šestmesečni rok za predajo odgovorni državi članici, dala tožniku možnost, da se izjavi o vseh pomembnih dejstvih in okoliščinah.

19.V zvezi s podaljšanjem navedenega roka je SEU že pojasnilo, da določbe člena 29(1), prvi pododstavek, in (2) Uredbe Dublin III določajo, da se po izteku prekluzivnega roka šestih mesecev celotna odgovornost za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito prenese na državo članico, ki poda zahtevo, razen če je bil ta rok izjemoma podaljšan na največ eno leto, kadar predaja zadevne osebe ni mogoča, ker je ta v zaporu, ali na največ osemnajst mesecev, kadar zadevna oseba pobegne, pri čemer se v takem primeru odgovornost za obravnavanje njene prošnje prenese ob izteku tako določenega roka.

Ob upoštevanju cilja hitrega obravnavanja je namen šestmesečnega roka za predajo iz člena 29(1) in (2), prvi stavek, Uredbe Dublin III zagotoviti, da je zadevna oseba čim prej dejansko predana v državo članico, ki je odgovorna za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, pri čemer se ob upoštevanju dejanske kompleksnosti in organizacijskih težav, povezanih z izvedbo predaje te osebe, zadevnima državama članicama zagotovi potreben čas, da se dogovorita o izvedbi predaje, in natančneje, državi članici, ki daje zahtevo, omogoči, da določi podrobna pravila za izvedbo predaje.

V teh okoliščinah člen 29(2), drugi stavek, Uredbe Dublin III izjemoma omogoča podaljšanje tega šestmesečnega roka, s čimer bi se upoštevalo, da je zaradi zaprtja ali pobega zadevne osebe tehnično nemogoče, da bi država članica, ki daje zahtevo, to osebo predala.

SEU je sprejelo stališče, da je za zagotovitev učinkovitega delovanja dublinskega sistema in uresničitev njegovih ciljev treba šteti, da lahko pristojni nacionalni organi, kadar predaje zadevne osebe ni mogoče opraviti, ker je ta zapustila kraj bivanja, ki ji je bil določen, ne da bi o svoji odsotnosti obvestila pristojne organe, domnevajo, da se jim je ta oseba dejansko hotela izogniti in s tem preprečiti svojo predajo, pod pogojem, da je bila navedena oseba ustrezno obveščena o svojih obveznostih v zvezi s tem.

Ker pa ni mogoče izključiti, da obstajajo utemeljeni razlogi, iz katerih prosilec pristojnih organov ni obvestil o svoji odsotnosti, je nujno, da prosilec ohrani možnost dokazati, da ni imel namena izogniti se tem organom.

Navedeno izhodišče SEU glede prosilčeve možnosti dokazovanja je skladno z zahtevo po poštenem upravnem postopku iz 22. člena Ustave, ki tudi v ugotovitvenem upravnem postopku terja spoštovanje načela zaslišanja stranke oziroma uresničitev njene pravice biti slišan.

Skladno s 138. členom ZUP je namreč treba v okviru ugotovitvenega postopka strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi, kar lahko opravijo v skrajšanem postopku ali v posebnem ugotovitvenem postopku. Posebni ugotovitveni postopek se izvede v vseh primerih, razen v tistih, pri katerih zakon upravni organ izrecno pooblašča za vodenje skrajšanega ugotovitvenega postopka (npr. 144. člen ZUP). Skrajšani ugotovitveni postopek pa pomeni procesno možnost organa, da odloči takoj po izvedbi ugotovitvenega postopka, brez zaslišanja stranke.

Glede na navedeno je izvedba skrajšanega ugotovitvenega postopka ter s tem povezana opustitev načela zaslišanja stranke po ZUP vselej le procesna možnost upravnega organa, ki pride v poštev le tedaj, kadar to določa zakon in če s tem pravice stranke niso nedopustno prizadete. Glede na vsakokratne okoliščine je upravni organ torej dolžan na podlagi navedene procesne diskrecije presoditi, kako naj vodi upravni postopek in na kakšen način naj stranki omogoči, da uresniči vsa svoja procesna upravičenja, še posebej tista, ki ji pripadajo zato, da ohrani svoj položaj kot subjekt upravnega postopka s svojim osebnim dostojanstvom in pripadajočimi ustavnimi pravicami.

Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa niso določno razvidni razlogi za opustitev načela zaslišanja stranke. Tožena stranka se pri navedbi predpisov, na katere se opira sklep, sklicuje le na prvi odstavek 220. člena ZUP, ki pa v obravnavani zadevi že po naravi stvari ne more biti podlaga za opustitev načela zaslišanja stranke. Glede na procesno stanje zadeve je namreč jasno, da je bilo z izrekom sklepa z dne 16. 8. 2024 že odločeno o vseh vprašanjih, ki so bila predmet postopka, torej tudi o roku za predajo tožnika, le preizkus sklepa v tem delu ni bil možen, saj sploh ni imel razlogov. Povedano drugače, poseben dopolnilni sklep bi tožena stranka lahko izdala le o vprašanjih, o katerih še ni odločila s sklepom z dne 16. 8. 2024. V zvezi s tem sodišče pripominja, da bi tožena stranka v primeru, ko predhodno ne bi odločila tudi o roku za predajo, dopolnilni sklep lahko izdala brez novega ugotovitvenega postopka le, če bi bila v postopku ugotovljena vsa dejstva, pomembna za odločanje (drugi odstavek 220. člena ZUP), kar predvideva spoštovanje načela zaslišanja stranke ali navedbo razlogov za njegovo opustitev.

Sodišče še opozarja, da je z navedeno sodbo vrnilo zadevo toženi stranki v ponoven postopek, kar že samo po sebi terja (ponovno) opravo posebnega ugotovitvenega postopka ali navedbo razlogov za opravo skrajšanega ugotovitvenega postopka. Zato na presojo sodišča ne more vplivati le posplošeno pojasnilo tožene stranke v izpodbijanem sklepu, da je bil tožnik že na razgovoru dne 21. 8. 2024, ko mu je bil vročen sklep z dne 16. 8. 2024, seznanjen z vsebino tega sklepa in podaljšanjem roka za predajo. Poleg tega iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, ki niti ne povzema vsebine tega razgovora, ni razvidno, ali je bila s tem tožniku dana možnost uresničenja vseh svojih procesnih upravičenj, torej možnost, da dokaže, da ni imel namena izogniti se pristojnemu organu in s tem preprečiti svojo predajo.

Ob takih okoliščinah, ko v izpodbijanem sklepu ni razlogov o tem, zakaj je tožena stranka opustila načelo zaslišanja stranke, je podana absolutna bistvena kršitev določb upravnega postopka iz 11. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Tožnik v tožbi ni predlagal svojega zaslišanja, pa tudi sicer po presoji sodišča v tem primeru ni podlage za to, da bi ugotovljeno kršitev odpravilo sodišče in dejansko stanje samo ugotavljalo z zaslišanjem tožnika. To bi namreč pomenilo, da je na sodišče prenesen pretežni del bremena dokaznega postopka, ki ga zakon sicer nalaga upravnemu organu, za kar po mnenju sodišča v drugem odstavku 51. člena ZUS-1 ni podlage.

Zato je bilo treba tožbi ugoditi, izpodbijani sklep odpraviti in zadevo vrniti toženi stranki v ponoven postopek (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1), v katerem bo morala spoštovati načelo zaslišanja stranke in tožniku (na osebnem razgovoru) omogočiti, da dokaže, da ni imel namena izogniti se pristojnim organom in s tem preprečiti svojo predajo, ali pa določno opredeliti razloge za opustitev tega načela.

-------------------------------

1.Uredba EU št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (prenovitev).

2.C-163/17 (52. točka obrazložitve).

3.Prav tam (59. točka obrazložitve).

4.Prav tam (60. točka obrazložitve).

5.Prav tam (62. točka obrazložitve).

6.Prav tam (65. točka obrazložitve).

7.Glej tudi sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 17/2023 z dne 30. 11. 2023, ki se v 3. opombi sklicuje na P. Kovač v Komentar ZUP, 2. knjiga, Uradni list RS in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 78. Vrhovno sodišče poudarja, da tudi člen 41 (2) (a) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah določa, da pravica do dobrega upravljanja vključuje predvsem pravico vsake osebe, da se izjasni pred sprejetjem kakršnega koli posamičnega ukrepa, ki jo prizadene.

8.Med razlogi za izvedbo skrajšanega ugotovitvenega postopka so po splošni ureditvi ZUP taki, ko zaslišanje stranke kot posebno procesno dejanje ni potrebno ali pa gre za primere, ki po svoji naravi utemeljujejo poseg v načelo zaslišanja stranke. V določenih procesnih okoliščinah je zaslišanje stranke mogoče opustiti, če je glede na vsebino odločanja to nepotrebno (npr. ker je organ odločil zgolj na podlagi dokazov, ki jih je predložila stranka sama). V takem primeru po naravi stvari ne gre za poseganje v navedeno ustavno pravico in s tem povezano zakonsko načelo. Poseg v načelo zaslišanja stranke pa je lahko ustavno dopusten na primer tedaj, kadar obstaja nevarnost za življenje in zdravje ljudi in je treba sprejeti nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati (Sodba Vrhovnega sodišča X Ips 17/2023, 20. točka obrazložitve).

9.Prav tam (21. točka obrazložitve).

10.Glasi se:"Če pristojni organ ni z odločbo odločil o vseh vprašanjih, ki so bila predmet postopka, lahko izda na predlog stranke ali po uradni dolžnosti posebno odločbo o vprašanjih, ki v že izdani odločbi niso zajeta (dopolnilna odločba). Če se predlog stranke za dopolnilno odločbo zavrne, je zoper tako odločbo dovoljena pritožba."

11.Prim. sklep Vrhovnega sodišča X Ips 220/2016 z dne 17. 5. 2017 (14. točka obrazložitve).

Zveza:

Pridruženi dokumenti:*

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.