9. 12. 2021

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Konfederacije sindikatov Slovenije – Pergam, Ljubljana, in Sindikatov v zdravstvu Slovenije Pergam, Ljubljana, ki ju oba zastopa dr. Tomaž Savec, odvetnik v Ljubljani, na seji 9. decembra 2021

sklenilo:

Zahteva za oceno ustavnosti 1. točke prvega odstavka 37. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 142/20 in 82/21), prve in druge alineje prvega odstavka in drugega odstavka 7. člena ter 9. člena Odredbe o začasnih ukrepih na področju organizacije zdravstvene dejavnosti zaradi obvladovanja nalezljive bolezni COVID-19 (Uradni list RS, št. 164/20, 168/20, 171/20 in 173/20) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Predlagatelja izpodbijata 37. člen Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB), na podlagi katerega lahko minister, pristojen za zdravje, ob večji epidemiji bolezni začasno omeji pravico do stavke zdravstvenih delavcev in zdravstvenih sodelavcev ter jim odredi dolžnost, da opravljajo zdravstveno dejavnost v posebnih delovnih pogojih. Zatrjujeta, da je izpodbijana določba v neskladju z 2. in 77. členom Ustave. Predlagatelja poudarjata, da je na podlagi drugega odstavka 77. člena Ustave omejitev stavke lahko določena le z zakonom. Ker ZNB nima jasnih in določljivih določb, na podlagi katerih bi bilo mogoče sklepati na obseg omejitve pravice do stavke zdravstvenih delavcev, naj bi bila omejitev pravice do stavke v celoti prepuščena podzakonskim aktom in arbitrarnosti izvršilne oblasti. S tem naj bi bilo kršeno načelo pravne države, saj naj bi se izgubljal mejnik med zakonodajno in izvršilno oblastjo.

2.Predlagatelja izpodbijata tudi 7. in 9. člen Odredbe o začasnih ukrepih na področju organizacije zdravstvene dejavnosti zaradi obvladovanja nalezljive bolezni COVID-19 (v nadaljevanju Odredba 164/20), pri čemer jima očitata neskladje z 2., 14., 49., 76. in 77. členom Ustave. Menita, da prepoved koriščenja letnega dopusta in presežka ur prekomerno posega v pravico do svobode dela. V zvezi z delom izpodbijane podzakonske ureditve, ki se nanaša na prepoved koriščenja letnega dopusta, predlagatelja opozarjata na preteklo različno izrabo letnega dopusta pri posameznih delavcih in na ostale različne okoliščine (različna obremenjenost, odsotnost zaradi višje sile, karantene ipd.). Menita, da je zato njihov položaj neutemeljeno enako obravnavan. Po drugi strani pa naj bi bili ti delavci neutemeljeno neenako obravnavani v primerjavi z zdravstvenimi delavci, ki zagotavljajo neprekinjeno zdravstveno varstvo za paciente COVID-19. Predlagatelja izpodbijani podzakonski ureditvi v delu, ki se nanaša na prepoved stavke, poleg neskladja z ustavno pravico do stavke očitata tudi neskladje z načelom legalitete, saj naj bi ZNB ne določil možnosti prepovedi stavke, ampak zgolj njeno omejitev. Opozarjata, da je s prepovedjo stavke omejena tudi svoboda delovanja predlagateljev. Odredba 164/20 po oceni predlagateljev nima jasnega časovnega okvira, saj je vezana na periodično presojo ob upoštevanju nepojasnjenih strokovnih razlogov.

3.Predlagatelja navajata, da sta reprezentativna sindikata za območje države za dejavnost zdravstva in v zvezi s tem prilagata odločbo o reprezentativnosti. Ogroženost pravic delavcev utemeljujeta s tem, da izpodbijane določbe neposredno posegajo v temeljne pravice zdravstvenih delavcev, to je v pravico do stavke in v pravico do dopusta. Navedeni pravici naj bi se z izpodbijano ureditvijo delavcem (začasno) v celoti odrekali. Predlagatelja poudarjata, da predlagata vsebinsko odločanje o celotni zahtevi tudi v primeru, če bi izpodbijana odredba v času odločanja Ustavnega sodišča že prenehala veljati.

4.Zahteva je bila poslana v odgovor Državnemu zboru in Ministrstvu za zdravje, ki nanjo nista odgovorila.

B.

Veljavnost izpodbijanih ukrepov

5.Izpodbijani 37. člen ZNB še vedno velja v nespremenjeni obliki. Izpodbijana Odredba 164/20 je 14. 11. 2020 začela veljati, 19. 1. 2021, to je med postopkom pred Ustavnim sodiščem, pa je njena veljavnost prenehala. Nadomestila jo je Odredba o začasnih ukrepih na področju organizacije in opravljanja zdravstvene dejavnosti zaradi obvladovanja nalezljive bolezni COVID-19 (Uradni list RS, št. 8/21, 12/21 – popr., 23/21, 35/21, 47/21, 66/21, 74/21 in 95/21 – v nadaljevanju Odredba 8/21), ki je (po večkratnem podaljšanju veljavnosti) dne 15. 7. 2021 prenehala veljati. Prepoved stavke je na podlagi Odredbe 8/21 ostala v veljavi v enakem obsegu (7. člen Odredbe 8/21). V času od 20. 1. do 11. 3. 2021 je na podlagi Odredbe 8/21 še vedno veljala tudi prepoved koriščenja letnega dopusta in presežka ur,[1] vendar ta ni bila več absolutna, saj je bila dodana možnost odobritve koriščenja teh pravic s strani direktorja zavoda, če so razmere v zavodu to dopuščale.[2] Od 12. 3. 2021 dalje prepovedi koriščenja letnega dopusta in koriščenja presežka ur ni bilo več,[3] veljala pa je omejitev koriščenja teh pravic z dodatkom, da se mora zdravstveni delavec, ki koristi letni dopust oziroma presežek ur, v primeru potreb po zagotavljanju zadostnih zmogljivosti v zvezi z obvladovanjem epidemije v zdravstvu (obravnava COVID-19 pacientov, testiranje in cepljenje) nemudoma vrniti na delo na poziv delodajalca.

Obseg presoje

6.Predlagatelja navajata, da vlagata zahtevo za oceno ustavnosti 37. člena ZNB ter 7. in 9. člena Odredbe 164/20. Vendar iz vsebine zahteve izhaja, da izpodbijanim določbam nasprotujeta zgolj v tistih delih, v katerih se nanašajo na pravico do koriščenja letnega dopusta in presežka ur ter na pravico do stavke. Ustavno sodišče je zato omejilo svojo presojo 37. člena ZNB in je štelo, da je izpodbijana zgolj prva alineja prvega odstavka 37. člena ZNB. Iz enakega razloga je omejilo tudi presojo 7. člena Odredbe 164/20 zgolj na prvo in drugo alinejo prvega odstavka ter drugi odstavek.

Procesne predpostavke

7.Reprezentativni sindikat za območje države za posamezno dejavnost ali poklic lahko na podlagi enajste alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) začne postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa le, če so ogrožene pravice delavcev. To pomeni, da mora predlagatelj izkazati, da je reprezentativen za območje države in da so pravice delavcev zaradi izpodbijane ureditve ogrožene. Ker je izkazana reprezentativnost za območje države za dejavnost zdravstva (odločba Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, št. 121-02-102/93 z dne 18. 3. 2002), se je Ustavno sodišče moralo opredeliti še do vprašanja, ali je izpolnjen tudi pogoj ogroženosti pravic delavcev.

Ogroženost pravic delavcev

8.Skladno z ustaljeno ustavnosodno presojo je predlagateljeva pravica, da vloži zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa, omejena na pravico do izpodbijanja tistih predpisov, ki neposredno prizadenejo delovnopravni in s tem povezan socialni položaj delavcev, katerih interese predlagatelj kot reprezentativni sindikat zastopa in predstavlja.[4] Gre za osebe s sklenjeno pogodbo o zaposlitvi, ki jim je v pravnem redu zagotovljeno posebno delovnopravno varstvo zaradi njihovega odvisnega in drugemu subjektu podrejenega položaja.[5] Abstraktna ogroženost pravic ne zadostuje, izkazana mora biti konkretna in neposredna ogroženost pravic delavcev.[6]

9.Izpodbijana prva alineja prvega odstavka 37. člena ZNB določa, da lahko minister, pristojen za zdravje, ob večji epidemiji ter ob naravnih in drugih nesrečah, ki lahko povzročijo hujšo epidemijo nalezljive bolezni, začasno odredi dolžnost zdravstvenih delavcev in zdravstvenih sodelavcev, da opravljajo zdravstveno dejavnost v posebnih delovnih pogojih, in omejitev njihove pravice do stavke. Izpodbijana zakonska določba pravic delavcev ne ogroža konkretno in neposredno sama po sebi, temveč jih na tak način lahko ogroža podzakonski akt ministra, izdan na njeni podlagi. Na podlagi izpodbijane zakonske ureditve obstaja torej zgolj abstraktna možnost za začasno omejitev pravic delavcev. Za presojo izpodbijanega dela 37. člena ZNB torej ni izpolnjen pogoj ogroženosti pravic delavcev iz enajste alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS, zato je Ustavno sodišče zahtevo v tem delu zavrglo.

10.Pogoj ogroženosti pravic delavcev ni izpolnjen niti glede 9. člena Odredbe 164/20, saj tudi ta določba neposredno ne ogroža delovnopravnega oziroma s tem povezanega socialnega položaja delavcev. Določa namreč, da strokovno utemeljenost ukrepov iz te odredbe minister, pristojen za zdravje, ugotavlja vsakih 14 dni in ob upoštevanju strokovnih razlogov odloči, da se ti ukrepi še naprej uporabljajo, ali pa ukrepe spremeni oziroma odpravi ter o tem obvesti Vlado in Državni zbor. Gre torej za postopkovno določbo, ki omogoča začasnost vseh ukrepov na področju organizacije zdravstvene dejavnosti v času epidemije nalezljive bolezni COVID-19. Tako pristojne zavezuje k rednemu preverjanju obstoja strokovnih podlag tudi za nadaljnji obstoj posebnih delovnih pogojev v zdravstvu, ki jih določa 7. člen Odredbe 164/20. Izpodbijani 9. člen Odredbe 164/20 je torej v korist delavskim pravicam, ker določa obveznost stalnega preverjanja obstoja strokovnih podlag za njihovo omejevanje v času epidemije. Zaradi neobstoja pogoja ogroženosti pravic delavcev je Ustavno sodišče zavrglo zahtevo tudi v delu, ki se nanaša na 9. člen Odredbe 164/20.

11.Predlagatelja izpodbijata dva sklopa ukrepov iz 7. člena Odredbe 164/20, in sicer (1) prepoved koriščenja letnega dopusta in presežka ur, ki jo določata prva alineja prvega odstavka ter drugi odstavek te določbe, ter (2) prepoved stavke, ki jo določa druga alineja prvega odstavka te določbe. Pogoj ogroženosti pravic delavcev mora biti izpolnjen za vsak sklop ukrepov posebej.

12.Popolna prepoved koriščenja letnega dopusta in presežka ur je na podlagi izpodbijane Odredbe 164/20 trajala od 14. 11. 2020 do 19. 1. 2021. Z uveljavitvijo Odredbe 8/21 je bila uvedena možnost odobritve koriščenja teh pravic s strani direktorja zavoda, če so razmere v zavodu to dopuščale. Ob tem je treba dodati, da se letni dopust tudi po splošni delovnopravni ureditvi izrablja, upoštevaje potrebe delovnega procesa, in se zato brez soglasja delodajalca ne more koristiti.[7] To pomeni, da ureditev koriščenja letnega dopusta na podlagi Odredbe 8/21 ni v bistvenem odstopala od splošne ureditve. Podobno velja za koriščenje presežka ur. Presežek ur se poleg tega lahko tudi izplača v obliki plačila za dodatno opravljeno delo. Popolna prepoved koriščenja letnega dopusta in presežka ur je torej veljala le dobra dva meseca v času, ko naj bi bila večina letnega dopusta že izrabljena. Poleg tega se lahko neizrabljeni letni dopust za leto 2020 izrabi še od 20. 1. do 31. 12. 2021,[8] letni dopust za leto 2021 pa od 20. 1. 2021 do 30. 6. 2022. Tudi presežek ur se je lahko koristil od 20. 1. 2021 dalje oziroma se je lahko izplačal. Glede na to, da gre za pravice, ki se lahko izrabljajo v daljšem časovnem obdobju in da je ukrep veljal razmeroma kratek čas, Ustavno sodišče ocenjuje, da pogoj ogroženosti pravic delavcev za začasni ukrep prepovedi koriščenja letnega dopusta in presežka ur ni izkazan. Zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti prve alineje prvega odstavka in drugega odstavka 7. člena Odredbe 164/20 je zato zavrglo.

13.Drugače pa velja za drugi ukrep, ki je delavcem v zdravstvu od 14. 11. 2020 do 15. 7. 2021 (glej 5. točko obrazložitve) brez izjem prepovedoval stavko. S tem je delavcem v zdravstvu onemogočal izvrševanje ustavne pravice do stavke. Pravica do stavke že po naravi stvari ni pravica takšne narave, ki bi jo bilo mogoče izrabljati v daljšem časovnem obdobju, kot to velja za pravici do koriščenja letnega dopusta in do koriščenja presežka ur. Po oceni Ustavnega sodišča je v tem delu izkazana neposredna in konkretna ogroženost pravic delavcev.

14.Glede na povedano so pogoji iz enajste alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS izpolnjeni samo za del zahteve, ki se nanaša na ukrep prepovedi stavke, določen z izpodbijano drugo alinejo prvega odstavka Odredbe 164/20.

Pravovarstvena potreba

15.Izpodbijana Odredba 164/20 je med postopkom pred Ustavnim sodiščem prenehala veljati. Ustavno sodišče praviloma o ustavnosti in zakonitosti podzakonskega akta, ki je prenehal veljati, odloča samo, če za to obstaja pravovarstvena potreba v smislu drugega odstavka 47. člena ZUstS. Predlagatelja sta že v zahtevi predlagala vsebinsko odločanje o izpodbijani odredbi tudi v primeru, če bi ta v času odločanja Ustavnega sodišča prenehala veljati. Pri tem sta se sklicevala na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020 (Uradni list RS, št. 128/20, in OdlUS XXV, 18) in navajala, da gre tudi pri izpodbijanih ukrepih za vprašanja sistemske narave (omejitev pravic zdravstvenih delavcev v času zdravstvene krize) in da je pričakovati, da bodo odredbe v podobni obliki sprejete tudi v bodoče. Glede na to, da sta se predlagatelja že v zahtevi izrekla o tem, ju Ustavno sodišče ni še posebej naknadno pozivalo, da izkažeta pravovarstveno potrebo zaradi prenehanja veljavnosti izpodbijanega predpisa v smislu 47. člena ZUstS.

16.V primeru presoje predpisov, ki se sprejemajo periodično in za časovno omejeno dobo, lahko posebej izražen javni interes po vsebinski presoji Ustavnega sodišča utemelji izjemo od procesne ovire iz drugega odstavka 47. člena ZUstS. To bo takrat, kadar zahteva po pravni predvidljivosti na določenem področju urejanja družbenih razmerij izjemoma narekuje odločitev Ustavnega sodišča o posebno pomembnih precedenčnih ustavnopravnih vprašanjih sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in primerljive vsebine, periodično sprejemanimi v prihodnosti.[9]

17.Pritrditi je treba predlagateljema, da zahteva v delu, v katerem se nanaša na izpodbijano, a ne več veljavno drugo alinejo prvega odstavka 7. člena Odredbe 164/20, odpira pomembno ustavnopravno vprašanje omejitve pravice do stavke. Vendar pa Ustavno sodišče ocenjuje, da to vprašanje ni tako, da bi bil izražen javni interes po vsebinski presoji neveljavnega predpisa v smislu odločb št. U-I-129/19, št. U-I-83/20 in drugih.[10] Ker tudi pravovarstvene potrebe iz drugega odstavka 47. člena ZUstS predlagatelja nista izkazala, je Ustavno sodišče zahtevo zavrglo tudi v delu, ki se nanaša na drugo alinejo prvega odstavka 7. člena Odredbe 164/20.

C.

18.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnici in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovali sodnici Mežnar in Šugman Stubbs.

dr. Rajko Knez Predsednik

dr. Matej Accetto Podpredsednik

[1]Prva alineja prvega odstavka 7. člena Odredbe 8/21.

[2]Drugi odstavek 7. člena Odredbe 8/21: "Ne glede na prejšnji odstavek se lahko letni dopust oziroma presežek ur odobri zdravstvenemu delavcu, če se neodložljiva zdravstvena obravnava pacientov pri izvajalcu ali socialnem zavodu kljub temu lahko zagotavlja nemoteno, in sicer na podlagi izrecne odobritve direktorja izvajalca oziroma socialnega zavoda. Zdravstveni delavec iz prejšnjega stavka se v primeru potreb na poziv delodajalca nemudoma vrne na delo."

[3]Glej 5. člen Odredbe o spremembah Odredbe o začasnih ukrepih na področju organizacije in opravljanja zdravstvene dejavnosti zaradi obvladovanja nalezljive bolezni COVID-19 (Uradni list RS, št. 35/21).

[4]Primerjaj sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-74/13 z dne 11. 4. 2013, 4. točka obrazložitve, št. U-I-63/96 z dne 11. 4. 1996 (OdlUS V, 46), 4. točka obrazložitve, št. U-I-181/99 z dne 13. 4. 2000 (OdlUS IX, 91), 3. točka obrazložitve, in št. U-I-80/01 z dne 17. 5. 2001 (OdlUS X, 95), 8. točka obrazložitve.

[5]Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-52/18 z dne 21. 5. 2018, 4. točka obrazložitve.

[6]Primerjaj sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-132/13 z dne 11. 7. 2013, 2. točka obrazložitve, št. U-I-154/12 z dne 6. 3. 2014, 2. točka obrazložitve, št. U-I-72/14 z dne 17. 9. 2015, 2. točka obrazložitve, št. U-I-186/14 z dne 19. 11. 2015, 2. točka obrazložitve, in št. U-I-93/15 z dne 30. 11. 2017, 14. točka obrazložitve.

[7]Glej 163. člen Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13, 78/13 – popr., 52/16 in 81/19 – ZDR-1).

[8]Glej drugi odstavek 54. člena Zakona o interventnih ukrepih za pomoč pri omilitvi posledic drugega vala epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 203/20 – ZIUPOPDVE).

[9]Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-129/19 z dne 1. 7. 2020 (Uradni list RS, št. 108/20, in OdlUS XXV, 17), 43. točka obrazložitve, št. U-I-83/20, 27. in 28. točka obrazložitve, in št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21), 61. do 64. točka obrazložitve.

[10]Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-129/19, 43. točka obrazložitve, št. U-I-83/20, 27. in 28. točka obrazložitve, in št. U-I-79/20, 61. do 64. točka obrazložitve.