Jedro

Ministrstvo z izdajo dovoljenja kandidatu, ki želi izvajati rejniško dejavnost, ne odloči o namestitvi enega ali več otrok k temu rejniku, temveč zgolj o kandidatovi primernosti in sposobnosti za izvajanje rejniške dejavnosti, v posledici česar je oseba z izdanim dovoljenjem zgolj vpisana v evidenco izdanih dovoljenj. Enak predmet odločanja kot v postopku izdaje dovoljenja za izvajanje rejniške dejavnosti je po naravi stvari tudi v postopku odvzema dovoljenja, za katerega je prav tako pristojno ministrstvo in katerega posledica je tudi izbris rejnika iz evidence izdanih dovoljenj.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti je z izpodbijanim sklepom z dne 11. 6. 2019 zavrnilo tožničino zahtevo za dovolitev vpogleda v spis in fotokopiranje listin v zadevi odvzema dovoljenja za izvajanje rejniške dejavnosti A.A., s sklepom z dne 18. 6. pa je zavrglo njeno zahtevo za vročitev sklepa št. 1202-28/2019/12 z dne 17. 4. 2019 o ustavitvi postopka za odvzem dovoljenja za izvajanje rejniške dejavnosti A.A..

2. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica dala pobudo za navedeni postopek odvzema dovoljenja ter da je ministrstvo potem, ko je prejelo opredelitev centra rejnika, na podlagi 16. člena Zakona o izvajanju rejniške dejavnosti (v nadaljevanju ZIRD) 17. 4. 2019 izdalo sklep, s katerim je postopek ustavilo.

3. Ministrstvo v obeh sklepih navaja, da tožnica, ki svoji zahtevi opira na starševsko skrb iz 6. člena Družinskega zakonika (v nadaljevanju DZ), v postopku odvzema dovoljenja za izvajanje rejniške dejavnosti rejniku nima položaja stranke niti stranskega udeleženca. ZIRD, ki ga je pri presoji položaja stranke treba uporabiti, namreč v tem postopku ne daje pravic in obveznosti oziroma ne priznava pravne koristi staršem otrok, ki so nameščeni v rejniško družino. Zaščita pravic in koristi otroka, nameščenega v rejniško družino, je zagotovljena v okviru instituta razrešitve rejnika, ki ga določa 49. člen ZIRD. Tožnici pa je varstvo njenih pravic zagotovljeno v drugih upravnih in sodnih postopkih, v katerih se odloča o vprašanjih, ki se dotikajo njene starševske skrbi. Uporabnik storitev javne službe oziroma njegov zakoniti zastopnik (v tem primeru otrok oziroma starši) v postopkih v zvezi s pridobitvijo oziroma odvzemom dovoljenja izvajalcu javne službe ne uveljavlja svojih pravic oziroma pravnih koristi. K temu dodaja, da je rejniška dejavnost taka javna služba in da ima lahko rejnik kot izvajalec javne službe v rejništvu nameščenih tudi več otrok.

4. Tožnica se z odločitvama ne strinja in zoper njiju vlaga tožbo zaradi bistvene kršitve pravil postopka, zmotne uporabe materialnega prava ter nepopolno in napačno ugotovljenega dejanskega stanja. V tožbi se sklicuje na svojo pobudo za odvzem rejniškega dovoljenja oziroma razvezo rejniške pogodbe in nadaljnje vloge v zvezi z njo ter navaja pisanja, ki jih je dobila s strani ministrstva in Centra za socialno delo Domžale (v nadaljevanju CSD Domžale). Sodišču predlaga naj izvede narok, zlasti tudi iz razloga, ker jo toženka obravnava kot objekt ne pa kot nosilko pravic in obveznosti v zvezi z izvajanjem starševske skrbi nad B.B..

5. Navaja, da je pobudo vložila, ker rejnik in njegova nekdanja partnerka ne delujeta v skladu z interesi in koristmi otroka, in sicer trdi, da sta B.B. dejansko preimenovala v C.C., nezakonito poskušala urediti potni list zanj, v dejanskem in pravnem smislu nasprotovala razširitvi stikov med njo in otrokom, nezakonito poskušala otroka vpisati v OŠ ..., ter s tem nezakonito izpolnjevala listine in izvrševala aktivnosti z namenom, da ne bi prišlo do prenehanja rejništva in da bi otroka posvojila.

6. V dejstvu, da je v zvezi s stiki moralo intervenirati Okrožno sodišče v Ljubljani z izdajo začasne odredbe, vidi razlog za to, da A.A. ne more biti rejnik. Trdi, da ima pravni interes glede tega, kdo izvaja rejništvo nad B.B., ter da ji je ta interes podeljen neposredno na podlagi 54. in 56. člena Ustave RS. Ti določbi sta z izpodbijano odločitvijo kršeni, kakor tudi 42. in 43. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ter 6. in 7. člen DZ. Sklicuje se še na 233. člen DZ in trdi, da nima samo pravice, temveč tudi dolžnost, da opozori, da se rejništvo izvaja v nasprotju z zakonom, da nastaja otroku nenadomestljiva škoda in da rejnik deluje v nasprotju z interesi in koristmi otroka, ter meni, da mora biti mama vselej udeleženec, če ne že stranka postopka.

7. Navaja še, da ima negativne izkušnje s toženko, saj ta varuje rejnikove interese, namesto da bi varovala B.B.. Že leta 2017 naj bi namreč odpadli razlogi za rejništvo, toženka pa ga izvaja v nedogled. Toženka naj bi bila tudi seznanjena z dejanskim preimenovanjem otroka, kar je tolerirala in rejnika s svojimi ravnanji celo vzpodbujala, da nadaljuje s škodnimi ravnanji. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijana sklepa odpravi ter odloči, da se ji dovoli vpogled v spis in fotokopiranje listin ter se ji vroči sklep z dne 17. 4. 2019, podrejeno pa naj sodišče zadevo vrne istemu organu v ponoven postopek.

8. Sodišče je tožbo vročilo v odgovor toženki, rejniku A.A. in očetu D.D..

9. Na tožbo je odgovorila prizadeta stranka A.A., ki predlaga njeno zavrnitev. Med drugim navaja, da dikcija citiranih določb ZUP ne omogoča razlage, za katero se zavzema tožnica, in da je namen rejništva varstvo pravic mladoletnega otroka, ne pa roditelja. Zavrača tudi očitke o tem, da ne deluje v korist otroka.

10. Tožba ni utemeljena.

11. Predmet tega upravnega spora sta dva sklepa, izdana v zvezi s postopkom odvzema dovoljenja A.A. za izvajanje rejniške dejavnosti, in sicer je upravni organ zavrnil tožničino zahtevo za vpogled v spis navedenega postopka in fotokopiranje listin ter zavrgel njeno zahtevo za vročitev sklepa o ustavitvi tega postopka.

12. Odločitev v obeh navedenih sklepih temelji na presoji, da tožnica, ki je mati otroka, ki je nameščen v rejništvo pri navedenem rejniku, nima položaja stranke oziroma stranske udeleženke v postopku odvzema dovoljenja za izvajanje rejniške dejavnosti.

13. Organ sicer zmotno navaja, da pri presoji položaja stranke v tej zadevi ne pridejo v poštev določbe ZUP, njegov zaključek pa je, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju, glede na naravo in predmet postopka odvzema dovoljenja za opravljanje rejniške dejavnosti kljub temu pravilen.

14. Splošne določbe o tem, kdo ima v upravnem postopku položaj stranke in stranskega udeleženca, so vsebovane v 42. členu ZUP, ki opredeljuje stranke postopka v ožjem smislu, in 43. členu ZUP, ki opredeljuje stranskega udeleženca v postopku.

15. Po prvem odstavku 42. člena ZUP je lahko stranka v upravnem postopku vsaka fizična oseba in pravna oseba zasebnega ali javnega prava, na katere zahtevo je začet postopek ali zoper katero teče postopek. Glede na navedeno določbo ZUP imata položaj stranke v postopku odvzema dovoljenja lahko le rejnik kot oseba, zoper katero se vodi postopek, in center za socialno delo, pristojen za rejnika, ki je skladno s 16. členom ZIRD predlagatelj postopka za odvzem dovoljenja.1

16. Po prvem odstavku 43. člena ZUP pa ima pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes, tega pa izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec). Pravna korist pa je v drugem odstavku navedenega člena opredeljena kot neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. 17. Tožnica svoj pravni interes opira na varstvo pravic in pravnih koristi, ki jih ima kot mati otroka, ki je nameščen v rejo pri konkretnem rejniku. Ni dvoma, da gredo tožnici kot materi, ki ji roditeljska pravica (sedaj starševska skrb) ni bila odvzeta, pravice in dolžnosti, ki jih ima po zakonu, ki ureja razmerja med starši in otroki oziroma po 54. členu Ustave RS, ki ureja pravice in dolžnosti staršev. To izhaja iz 233. členu DZ (prej je smiselno enako določal 156. člen ZZZDR), ki določa, da z namestitvijo otroka v rejništvo ostanejo staršem ali skrbniku tiste pravice in obveznosti po tem zakoniku, ki so združljive z namenom rejništva, če zaradi varovanja koristi otroka na podlagi tega zakonika ni odločeno drugače. V tem okviru ima zato tožnica nedvomno pravico, da si prizadeva za čimprejšnjo vrnitev otroka, kakor tudi pravico, da tudi v času, ko je otrok nameščen v rejništvo, skrbi za varstvo svojih starševskih in otrokovih pravic (prim. 6. člen DZ).

18. Za odločitev o tem, ali gre tožnici zatrjevana pravica do udeležbe v konkretnem upravnem postopku, pa je odločilna presoja, ali je ta postopek po svoji naravi tak, da je v njem sploh mogoče uresničiti varstvo zatrjevanih pravic in pravne koristi. Iz upravnosodne prakse (tudi Ustavnega sodišča, npr. odločba U-I-165/09 z dne 3. 3. 2011) namreč izhaja, da je stranski udeleženec samo tisti, ki varuje kakšno svojo pravno korist v upravni stvari, ki je predmet upravnega postopka, in kolikor jo v tem upravnem postopku sploh lahko varuje. Obstajati mora torej določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari, ki je predmet konkretnega upravnega postopka. To razmerje pa vzpostavlja materialni predpis.

19. V tej zadevi obravnavana upravna stvar je odvzem dovoljenja rejniku za opravljanje rejniške dejavnosti. Materialni predpis, ki ureja to materijo, pa je ZIRD. Ta zakon namreč ureja pogoje, ki jih mora izpolnjevati oseba, ki želi izvajati rejniško dejavnost, postopek pridobitve dovoljenja za izvajanje te dejavnosti, način izvajanja rejniške dejavnosti, spremljanje izvajanja te dejavnosti in njeno financiranje ter druga vprašanja, povezana z izvajanjem rejniške dejavnosti (prvi odstavek 1. člena ZIRD).

20. Odvzem dovoljenja je posebej urejen v 16. členu ZIRD. Iz ZIRD, zlasti iz njegovega III. poglavja (Postopek za pridobitev dovoljenja za izvajanje rejniške dejavnosti, 8. do 17. člen ZIRD), pa sicer izhaja, da je dovoljenje za izvajanje rejniške dejavnosti upravno dovoljenje, ki ga ministrstvo po predhodno izvedenem postopku kandidiranja, v okviru katerega se izvede preizkus v zakonu predpisanih pogojev, ki vključuje tudi oceno primernosti posameznega kandidata, in po v celoti zaključenem usposabljanju izda osebam, ki želijo izvajati rejniško dejavnost. Na podlagi izdanega dovoljenja ministrstvo te osebe vpiše v evidenco izdanih dovoljenj.

21. Iz navedenih določb ZIRD še izhaja, da ministrstvo z izdajo dovoljenja kandidatu, ki želi izvajati rejniško dejavnost, ne odloči o namestitvi enega ali več otrok k temu rejniku, temveč zgolj o kandidatovi primernosti in sposobnosti za izvajanje rejniške dejavnosti, v posledici česar je oseba z izdanim dovoljenjem zgolj vpisana v evidenco izdanih dovoljenj. Enak predmet odločanja kot v postopku izdaje dovoljenja za izvajanje rejniške dejavnosti je po naravi stvari tudi v postopku odvzema dovoljenja, za katerega je prav tako pristojno ministrstvo in katerega posledica je tudi izbris rejnika iz evidence izdanih dovoljenj.

22. O namestitvi posameznega otroka k določenemu rejniku in o prenehanju te namestitve se odloča v povsem drugem postopku, in sicer je bilo pred spremembo ZIRD in pričetkom uporabe DZ o tem odločeno v drugem upravnem postopku, za katerega je pristojen tudi drug upravni organ, po sedanji ureditvi pa to ni več upravna stvar, saj o namestitvi otroka k določenem rejniku in o prenehanju te namestitve odloča sodišče v nepravdnem postopku.

23. Pred spremembo ZIRD z ZIRD-B in pred začetkom uporabe DZ je namreč na podlagi 160. člena ZZZDR o namestitvi otroka k določenemu rejniku odločil center za socialno delo, pristojen za otroka, ki je nato na podlagi 44. člena ZIRD po izvršljivosti odločbe s tako določenim rejnikom sklenil še rejniško pogodbo. Smiselno enaka je ureditev tudi po navedenih zakonskih spremembah s to razliko, da sedaj o namestitvi otroka k določenemu rejniku na podlagi prvega odstavka 174. člena DZ odloči sodišče, center za socialno delo otroka pa po izvršljivosti sklepa sodišča prav tako na podlagi 44. člena ZIRD z rejnikom sklene rejniško pogodbo.

24. Prenehanje namestitve otroka pri določenem rejniku je urejeno v 49. členu ZIRD. V tem členu ZIRD je bilo v besedilu, kot je veljal pred spremembo z ZIRD-B in pričetkom uporabe DZ, določeno, da center za socialno delo, pristojen za otroka, z odločbo razveže rejniško pogodbo brez odpovednega roka ter hkrati odloči o namestitvi otroka v drugo rejniško družino ali o prenehanju rejništva ali poskrbi za drugo obliko varstva in vzgoje otroka. Po sedanji ureditvi v 49. členu ZIRD pa sodišče razreši rejnika izvajanja rejniške dejavnosti za določenega otroka ter hkrati odloči o imenovanju novega rejnika ali prenehanju rejništva ali drugi obliki varstva in vzgoje v skladu z zakonom, ki ureja družinska razmerja.

25. Iz povedanega torej izhaja, da ministrstvo v postopku odvzema dovoljenja, tako kot tudi v postopku izdaje dovoljenja, odloča zgolj o pravicah in obveznostih rejnika oziroma o njegovem statusu, to pa je zgolj ugotovitev, da je primeren oziroma ni (več) primeren za sprejem otroka v rejo. Z izdajo dovoljenja namreč kandidat za rejnika ne pridobi pravice do namestitve otroka, temveč je, kot rečeno zgolj vpisan v evidenco izdanih dovoljenj, iz katere organ, ki odloča o namestitvi otroka v rejništvo lahko (ne pa nujno) izbira rejnika, h kateremu s posebno odločbo otroka namesti. Tako kot z izdanim dovoljenjem rejnik ne pridobi pravice do tega, da se pri njem v rejo namesti otrok, pa tudi z odvzemom dovoljenja ne pride do avtomatičnega prenehanja sklenjene rejniške pogodbe, saj kaj takega iz zakona ne izhaja.

26. Med avtomatičnimi posledicami odvzema dovoljenja zakon določa zgolj izbris iz evidence izdanih dovoljenj (tretji odstavek 16. člena ZIRD), ne pa tudi prenehanje namestitve otroka pri rejniku, saj o tem, kot rečeno, odloči sodišče v postopku razrešitve rejnika (oziroma prej center otroka v postopku razveze pogodbe), ki hkrati odloči tudi o nadaljnji namestitvi otroka (gl. četrti odstavek 49. člena ZIRD, prej pa tretji odstavek istega člena).

27. Poleg tega odvzem dovoljenja rejniku ni predpogoj za odločitev o prenehanje namestitve otroka pri določenem rejniku. To je tudi logično, saj se v postopku razrešitve rejnika (oziroma prej v postopku razveze rejniške pogodbe) ne odloča o rejnikovih, temveč o otrokovih pravicah in koristih, zato ta postopek ne more in ne sme biti odvisen od morebitnega postopka za odvzem dovoljenja rejniku. V tem smislu je treba tudi razumeti, da so razlogi za razrešitev rejnika (oziroma razvezo rejniške pogodbe), ko gre za varstvo otrokovih koristi, širši in neodvisni od razlogov, ki jih zakon določa za odvzem dovoljenja. Zato do razrešitve rejnika oziroma razveze pogodbe iz razloga varstva otrokovih koristi v razmerju do rejnika pride ne glede na to, ali je rejniku dovoljenje odvzeto.

28. Na drugačno presojo o dometu postopka odvzema dovoljenja rejniku zato ne vpliva niti določba prve alineje drugega odstavka 16. člena ZIRD, po kateri je razlog za odvzem dovoljenja tudi, če rejnik izvaja rejniško dejavnost v nasprotju s koristmi otroka. To namreč ob pojasnjeni ureditvi namestitve otroka k rejniku in prenehanju te namestitve, pri čemer je med drugimi razlogi za razrešitev rejnika oziroma za razvezo rejniške pogodbe tudi zaščita otrokovih koristi (tretja alineja prvega odstavka 49. člena ZIRD), ne spremeni dejstva, da se v postopku odvzema dovoljenja odloča zgolj o statusu rejnika.

29. Po povedanem torej tožnica varstva pravic, ki jih uveljavlja, ne more uresničiti v postopku odvzema dovoljenja rejniku. Sodišče je zato tožbo na podlagi 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo. K temu pa dodaja, da iz upravnega spisa in tožničinih navedb izhaja, da je s pobudo z dne 15. 3. 2019 poleg odvzema rejniškega dovoljenja rejniku uveljavljala tudi razvezo rejniške pogodbe ter da je pobudo naslovila hkrati tudi na Center za socialno delo, ki je skladno s tedaj veljavnim besedilom 49. člena ZIRD pristojen za razvezo rejniške pogodbe. Sodišče zato opozarja, da je treba (kolikor o njej še ni odločeno) nemudoma odločiti tudi o tej tožničini pobudi.

30. V zvezi s tožničinim predlogom za izvedbo glavne obravnave sodišče pojasnjuje, da je glavna obravnava v upravnem sporu predvsem sredstvo za izvajanje dokazov. V obravnavni zadevi pa za odločitev sodišča ni bilo treba izvajati dokazov, ki niso bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijane odločbe (drugi odstavek 51. člena ZUS-1). Sporna je bila namreč zgolj pravilna uporaba prava, in sicer ali ima tožnica položaj stranke v postopku odvzema dovoljenja za izvajanje rejniške dejavnosti, dejansko stanje, ki je bilo podlaga za odločitev, pa med strankama ni bilo sporno. Sodišče je zato v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

31. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

32. Izrek o stroških zajema tudi zavrnitev zahteve prizadete stranke A.A. za povrnitev stroškov odgovora na tožbo. O tem je sodišče odločilo na podlagi prvega odstavka 155. člena Zakona o pravdnem postopku - ZPP (v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), po katerem sodišča pri odločanju o tem, kateri stroški naj se povrnejo stranki upošteva samo tiste stroške, ki so bili potrebni. Za to presojo je pomembno, ali so navedbe prizadete stranke takšne, da so (bile) pomembne za razjasnitev zadeve oziroma ki (so) vplivale na odločitev sodišča. Ker po presoji sodišča prizadeta stranka takšnih navedb ni podala, je njen stroškovni zahtevek zavrnilo.

1 Prim. obrazložitev redakcijske spremembe v Predlogu Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o izvajanju rejniške dejavnosti (ZIRD-B), EPA 0418-VIII, str. 22-23, iz katere izhaja, da je bilo tako že pred spremembo z ZIRD-B. Sodišče namreč na podlagi prvega odstavka 25. člena ZIRD-B šteje, da je glede na začetek postopka odvzema dovoljenja v tej zadevi treba uporabiti ZIRD, kot je veljal pred navedeno spremembo.