Jedro

Inšpektor je že po zakonu dolžan prepovedati uporabo objekta, za katerega je v inšpekcijskem postopku ugotovljeno, da se uporablja brez uporabnega dovoljenja. Zakon inšpektorju pri odločanju ne daje diskrecije. Načeli sorazmernosti ter varstva javnega interesa ter zasebnih interesov pa je upošteval že zakonodajalec, ko je v 84. členu GZ določil, da je javni interes pri graditvi objektov, ki se varuje v inšpekcijskem postopku, tako pomemben, da je v primeru ugotovljene neskladne uporabe objekta treba uporabo objekta prepovedati ne glede na druge (javne ali zasebne interese), ki so s prepovedjo uporabe morda prizadeti.

Ukrep prepovedi neskladne uporabe objekta je bil tožniku izrečen tudi za dele objekta na zemljiščih glede katerih je gradbeni inšpektor v obrazložitvi odločbe pojasnil, da niso predmet tega inšpekcijskega postopka (to je postopka nadzora uporabe objekta), ker se za dele objekta na teh zemljiščih vodi drug inšpekcijski postopek, to je postopek zaradi nelegalne gradnje objektov. Zaradi opisanih pomanjkljivosti (ki jih ni odpravil niti pritožbeni organ), odločbe sodišče ne more preizkusiti.

Izrek

I. Tožbi se ugodi. Odločba Inšpektorata za okolje in prostor, Območne enote Murska Sobota, št. 06122-270/2019/23 z dne 18. 6. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR z DDV v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi, pod izvršbo.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo št. 06122-270/2019/23 z dne 18. 6. 2019 je gradbeni inšpektor tožeči stranki (v nadaljevanju: tožnik) prepovedal neskladno uporabo – uporabo brez uporabnega dovoljenja – daljnovoda 2 x 110 kV na zemljiščih z naštetimi parcelnimi številkami v k.o. Y., X., Z., F., G., H., I., J. in K. (1. točka izreka). Za neskladno uporabo daljnovoda iz 1. točke izreka odločbe je izrekel po prvem odstavku 93. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju: GZ) prepovedi (2. točka izreka), odločil je, da se objekt iz 1. točke izreka po vročitvi te odločbe označi s tablo s podatki, navedenimi v izreku odločbe (3. točka izreka), ugotovil je, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (4. točka izreka) ter odločil, da bo o stroških postopka in o stroških označitve s tablo odločeno s posebnimi sklepi (5. točka izreka). Z odločbo je gradbeni inšpektor nadomestil odločbo št. 06122-270/2019/17, ki jo je izdal dne 23. 5. 2019 (6. točka izreka).

2. V obrazložitvi odločbe gradbeni inšpektor pojasnjuje, da je v postopku odločil že z odločbo št. 06122-270/2019/17 z dne 23. 5. 2019, s katero je prepovedal neskladno uporabo objekta brez uporabnega dovoljenja. Zoper omenjeno odločbo je tožnik vložil pritožbo, za katero je inšpektor ugotovil, da je v delu utemeljena, ker ob izreku inšpekcijskega ukrepa niso bili odrejeni ukrepi prepovedi in njihovega vpisa v zemljiško knjigo (93. in 94. člen GZ), odrejena pa tudi ni bila označitev gradbišča s tablo (96. člen GZ). Zato je gradbeni inšpektor pred tem izdano odločbo na podlagi prvega odstavka 242. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) nadomestil z navedeno odločbo.

3. Kot pojasnjuje inšpektor, je predmet inšpekcijskega postopka nadzor uporabe daljnovoda 2 x 110 kV Murska Sobota – Mačkovci, njegov namen pa je ugotoviti, ali objekt izpolnjuje pogoje za pričetek uporabe. Inšpekcijski postopek je bil uveden v delu trase, ki se nahaja na zemljiščih v katastrskih občinah, navedenih v izreku odločbe, oziroma od RTP Murska Sobota do vključno SM 16 in od SM 21 do RTP Mačkovci, ki je zgrajena na podlagi delnega gradbenega dovoljenja št. 35105-11/2014/30 z dne 3. 4. 2015, iz katerega izhaja, da gre za gradnjo zahtevnega objekta. Nadzor nelegalne gradnje daljnovoda 2 x 110 kV na zemljiščih s parc. št. 61, 72, 565, 566, 573 in 63, vse k.o. X.; na zemljiščih s parc. št. 29, 30, 31, 32, 33, 34 in 36, vse k.o. L. ter na zemljiščih s parc. št. 1095, 1099/3, 1100, 1101, 1102, 1106, 1105, 1107/2, 1107/1, 1111/1, 1111/2, 1112/1 in 1581/1, vse k.o. F., po navedbi inšpektorja ni predmet tega inšpekcijskega postopka (predmet spisa št. 06122-4221/2018).

4. V nadaljevanju obrazložitve gradbeni inšpektor navaja, da iz odločbe št. 35106-48/2016/13 1093-5 z dne 27. 2. 2017 izhaja, da je Ministrstvo za okolje in prostor dovolilo poskusno obratovanje daljnovoda za dobo 6 mesecev, po preteku poskusnega obratovanja pa dovoljenje, ki bi dovoljevalo uporabo omenjenega daljnovoda, ni bilo izdano. Za gradnjo celotnega daljnovoda je bilo izdanih več delnih gradbenih dovoljenj. Uporabnega dovoljenja pa ni bilo mogoče izdati, ker je bilo dopolnilno gradbeno dovoljenje št. 35105-11/2014/76 z dne 22. 10. 2015 za del trase s sodbo Upravnega sodišča RS opr. št. II U 486/2016-46 z dne 7. 11. 2018 odpravljeno, zadeva pa je bila Ministrstvu za okolje in prostor vrnjena v ponovno odločanje. Za del nelegalne trase je bilo nato izdano dokončno gradbeno dovoljenje št. 35105-11/2014/178 z dne 3. 4. 2019, del trase pa gradbenega dovoljenja še zmeraj nima.

5. Po ugotovitvi gradbenega inšpektorja v postopku ni sporno, da je del daljnovoda, ki je zgrajen na podlagi delnega gradbenega dovoljenja št. 3505-11/2014/30 z dne 3. 4. 2015 v uporabi (priključen je na distribucijsko omrežje) ter da po izdaji odločbe o poskusnem obratovanju in poteku njene veljavnosti uporabno dovoljenje ni bilo izdano. Legalnega dela daljnovoda namreč ni mogoče uporabljati brez sočasne uporabe njegovega nelegalnega dela.

6. V nadaljevanju obrazložitve gradbeni inšpektor navaja razloge za odločitev ter pojasnjuje, da bi opustitev inšpekcijskega ukrepa v obravnavani zadevi pomenila kršitev javnega interesa, saj je sankcioniranje neskladne uporabe objekta, ki nima uporabnega dovoljenja, v javnem interesu. Inšpekcijski ukrep prepovedi uporabe objekta brez uporabnega dovoljenja je po določbi 84. člena GZ obligatoren, kar pomeni, da gradbenemu inšpektorju zakon ne daje pooblastila, da bi na podlagi konkretno ugotovljenih okoliščin, ki kažejo na uporabo objekta brez uporabnega dovoljenja, odločal, kateri ukrep izreči. Na odločitev o izreku inšpekcijskega ukrepa ne morejo vplivati niti aktivnosti v zvezi z legalizacijo objekta, niti postopek sprejemanja prostorskega akta, ki naj bi legalizacijo omogočil, za odločitev pa tudi niso relevantni gospodarski interesi oziroma škoda, ki bi s prepovedjo uporabe objekta lahko nastala ter tudi ne razlog, zakaj zavezanec uporabnega dovoljenja nima.

7. Glede zemljišč, navedenih v 1. točki izreka odločbe, gradbeni inšpektor pojasnjuje, da so se po izdaji gradbenega dovoljenja nekatera zemljišča v k.o. Y. razdelila, kar je razlog, da se parcelne številke v inšpekcijski odločbi razlikujejo od številk, ki so navedene v gradbenem dovoljenju. Dodaja, še, da so parcelne številke zapisane tako, kot so zapisane v zemljiškem katastru.

8. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: ministrstvo) je v pritožbenem postopku z odločbo št. 0612-187/2019-2-LMJ z dne 18. 9. 2019 v 1. točki izreka odločbe gradbenega inšpektorja dodalo naslednje besedilo: „do pridobitve uporabnega dovoljenja“ (I. točka izreka), v ostalem delu pa je pritožbo kor neutemeljeno zavrnilo (II. točka izreka), prav tako je zavrnilo zahtevo za povrnitev stroškov pritožbenega postopka (III. točka izreka). V obrazložitvi odločbe ministrstvo pojasnjuje, da je po uradni dolžnosti ugotovilo, da gradbeni inšpektor inšpekcijski zavezanki ni prepovedal uporabe objekta do izdaje uporabnega dovoljenja, kot to določa 84. člen GZ. Ugotovljeno kršitev je ministrstvo odpravilo s I. točko izreka odločbe. V ostalem delu pa je pritožbo, ker meni, da je ta neutemeljena, zavrnilo.

9. Zoper odločitev gradbenega inšpektorja je tožnik vložil tožbo v upravnem sporu, v kateri organu očita, da je inšpekcijski ukrep izrekel na nepravilni materialnopravni podlagi. Ker je zahtevo za izdajo uporabnega dovoljenja vložil na podlagi 89. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1), bi namreč gradbeni inšpektor po njegovem mnenju moral upoštevati določbo prvega odstavka 106. člena GZ, po kateri se postopki, začeti na podlagi ZGO-1 pred začetkom uporabe GZ, končajo po določbah ZGO-1. Ob tem poudarja, da ZGO-1 instituta neskladne uporabe, kot ga definira GZ, ne pozna.

10. Ker je inšpektor z izpodbijano odločbo prepovedal uporabo celotnega daljnovoda (tudi v delu trase, ki po navedbi inšpektorja ni bila del inšpekcijskega postopka), je v postopku podana kršitev 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, s tem pa sta bili kršeni temeljni načeli inšpekcijskega nadzora, to je načelo sorazmernosti (7. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru; v nadaljevanju: ZIN) ter načelo varstva javnega interesa (5. člen ZIN).

11. Tožnik nadalje očita, da se gradbeni inšpektor pri izdaji izpodbijane odločbe s vprašanjem obstoja in varovanja javnega interesa podrobneje ni ukvarjal in da je z zavrnitvijo presoje javnega interesa kršil pravico tožnika do izjave v postopku. Opozarja, da se 2. člen GZ, na katerega se v obrazložitvi odločbe sklicuje gradbeni inšpektor, nanaša zgolj na javni interes pri graditvi objektov, za kar pa ne gre v obravnavani zadevi. Pojasnjuje razloge, ki so pripeljali do zapletov s pridobivanjem gradbenega in posledično uporabnega dovoljenja ter opisuje škodljive posledice izrečenega inšpekcijskega ukrepa za prebivalstvo in gospodarstvo Republike Slovenije.

12. Opozarja na nasprotje med izrekom in obrazložitvijo izpodbijane odločbe. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe namreč izhaja, da je inšpektor vodil postopek le glede dela trase daljnovoda, za katerega je bilo pridobljeno pravnomočno gradbeno dovoljenje št. 35105-11/2014/3 z dne 3. 4. 2015, izrek izpodbijane odločbe pa se v 1. točki nanaša tudi na parcele (parceli št. 63 in 72, obe k.o. X. in parcele št. 1111/1 in 1111/2, 1112/2 in 1581/1, vse k.o. F.) v delu trase, ki po izrecni navedbi inšpektorja ni bila predmet postopka inšpekcijskega nadzora. Tega nasprotja inšpektor v odločbi ni pojasnil. Pojasnil je le neskladje v parcelnih številkah v k.o. Y., do katerega je prišlo zaradi razdelitve nekaterih zemljišč, ni pa pojasnil, katere parcelne številke v inšpekcijski odločbi naj bi se razlikovale od parcelnih številk v gradbenem dovoljenju, predvsem pa ni pojasnil, zakaj je prepovedal uporabo daljnovoda tudi v delu trase, na katerega se postopek nadzora sploh ne nanaša. V tem delu je 1. točka izreka izpodbijane odločbe po mnenju tožnika v nasprotju z njeno obrazložitvijo, obrazložitev pa je tudi pomanjkljiva, zaradi česar odločbe v tem delu ni mogoče preizkusiti.

13. Tožnik omenja tudi kršitev prepovedi _reformatio in peius_ v pritožbenem postopku in sodišču glede na obrazloženo predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi ter postopek ustavi. Podrejeno pa predlaga, da sodišče po odpravi odločbe vrne zadevo organu v ponovni postopek. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi in DDV-jem.

14. Toženka na tožbo ni odgovorila, sodišču pa je poslala upravni spis.

K točki I izreka:

15. Tožba je utemeljena.

16. Med strankama v postopku je sporno vprašanje zakonitosti inšpekcijskega ukrepa, s katerim je bila tožniku kot investitorju in upravljavcu objekta prepovedana uporaba daljnovoda 2 x 110 kV Murska Sobota – Mačkovci na zemljiščih, navedenih v 1. točki izreka izpodbijane odločbe.

17. Navedeni inšpekcijski ukrep je bil tožniku izrečen na podlagi GZ, ki se je uporabljal v času od 1. 6. 2018 do 1. 6. 2022. Upravni inšpekcijski postopek se po uradni dolžnosti začne, ko pristojni organ v ta namen opravi kakršnokoli dejanje (prvi odstavek 127. člena ZUP). Po podatkih upravnega spisa je bil v obravnavani zadevi inšpekcijski postopek začet leta 2019 (prvo dejanje inšpektorja je bil ogled daljnovoda dne 8. 3. 2019), torej v času, ko je bil v uporabi GZ, določila katerega je organ pravilno uporabil pri izdaji izpodbijane odločbe. Po prvem odstavku 106. člena GZ, so se po določbah pred tem veljavnega ZGO-1 končali le tisti postopki, ki so bili začeti pred začetkom uporabe GZ (torej pred 1. 6. 2018). Z vidika uporabe materialnega prava tudi ni pomemben datum vložitve zahteve tožnika za izdajo uporabnega dovoljenja, saj je inšpekcijski postopek v zvezi z neskladno uporabo objekta samostojen postopek, ločen od postopka izdaje uporabnega dovoljenja.

18. Po 8. členu GZ je bilo za začetek uporabe objekta (razen za nezahtevni objekt), za katerega je bila predpisana pridobitev gradbenega dovoljenja, treba imeti uporabno dovoljenje. V primeru t.i. neskladne uporabe objekta (to je uporabe objekta ali dela objekta brez uporabnega dovoljenja ali v nasprotju z izdanim gradbenim dovoljenjem ali v nasprotju z uporabnim dovoljenjem) je pristojni gradbeni ali drug inšpektor prepovedal uporabo objekta do izdaje uporabnega dovoljenja oziroma pravnomočnosti novega gradbenega dovoljenja (84. člen GZ v povezavi z 20. točko prvega odstavka 3. člena GZ ).

19. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bila tožniku z izpodbijanim inšpekcijskim ukrepom na podlagi 84. člena GZ prepovedana neskladna uporaba dela daljnovoda, ker je bilo v postopku ugotovljeno, da tožnik objekt v delu trase uporablja brez ustreznega dovoljenja, ki je po zakonu pogoj za uporabo objekta (to je brez uporabnega dovoljenja ali veljavne odločbe o poskusnem obratovanju1).

20. V obravnavani zadevi med strankama ni spora o obstoju tistih dejstev, ki so po presoji sodišča bistvena za izrek prepovedi neskladne uporabe objekta. Tako ni sporno, da predstavlja daljnovod zahtevni objekt, za katerega je bilo v delu trase pridobljeno pravnomočno gradbeno dovoljenje in da dovoljenje za uporabo daljnovoda ni bilo pridobljeno (veljavnost odločbe o poskusnem obratovanju je že potekla). Prav tako ni sporno, da je daljnovod priključen na distribucijsko omrežje in da se torej uporablja.

21. Glede na navedena nesporna dejstva je tudi po presoji sodišča odločitev inšpektorja o prepovedi neskladne uporabe daljnovoda zakonita. Inšpektor je namreč že po zakonu dolžan prepovedati uporabo objekta, za katerega je v inšpekcijskem postopku ugotovljeno, da se uporablja brez uporabnega dovoljenja. Zakon inšpektorju pri odločanju ne daje diskrecije. Načeli sorazmernosti ter varstva javnega interesa ter zasebnih interesov, na kateri opozarja tožnik, pa je upošteval že zakonodajalec, ko je v 84. členu GZ določil, da je javni interes pri graditvi objektov, ki se varuje v inšpekcijskem postopku, tako pomemben, da je v primeru ugotovljene neskladne uporabe objekta treba uporabo objekta prepovedati ne glede na druge (javne ali zasebne interese), ki so s prepovedjo uporabe morda prizadeti.

22. Utemeljen pa je po presoji sodišča očitek tožnika o nasprotju med delom izreka in obrazložitvijo izpodbijane odločbe. Ukrep prepovedi neskladne uporabe objekta je bil namreč tožniku izrečen tudi za dele objekta na zemljiščih, navedenih v točki 1 izreka (zemljišči s parc. št. 63 in 72, obe k.o. X. ter zemljišča s parc. št. 1111/1, 1111/2, 1112/1 in 1581/1, vsa k.o. F.), glede katerih je gradbeni inšpektor v obrazložitvi odločbe pojasnil, da niso predmet tega inšpekcijskega postopka (to je postopka nadzora uporabe objekta), ker se za dele objekta na teh zemljiščih vodi drug inšpekcijski postopek, to je postopek zaradi nelegalne gradnje objektov2. Z delnim gradbenim dovoljenjem št. 35105-11/2014/3 z dne 3. 4. 2015 je bila sicer tožniku dovoljena gradnja daljnovoda tudi na zemljišču s parc. št. 63, k.o. X. in na zemljiščih s parc. št. 1111/1, 1111/2, 1112/1 in 1581/1, vsa k.o. F., ne pa tudi tudi na zemljišču s parc. št. 72, k.o. X., za katerega je inšpektor tožniku z izpodbijano odločbo prav tako prepovedal neskladno uporabo objekta, ki stoji na njem. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je inšpektor razloge za nastalo neskladje pri navedbi parcelnih številk pojasnil le za k.o. Y., ni pa pojasnil neskladja pri navedbi parcelnih številk zemljišč v drugih katastrskih občinah. Zaradi opisanih pomanjkljivosti (ki jih ni odpravil niti pritožbeni organ), odločbe sodišče ne more preizkusiti. To pa predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, ki narekuje odpravo odločbe v upravnem sporu.

23. Glede na obrazloženo je zato sodišče izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) odpravilo in zadevo vrnilo upravnemu organu na prvi stopnji v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo upravni organ na prvi stopnji moral odpraviti ugotovljene pomanjkljivosti oziroma odločbqo podrobneje obrazložiti.

24. Sodišče je o tožbi odločilo na seji, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi zaradi kršitev pravil postopka ugoditi in odločbo odpraviti, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K točki II izreka:

25. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 toženka dolžna tožniku povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožnik upravičen do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 EUR, ki jih je sodišče skupaj z DDV naložilo v plačilo toženki.

26. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožnicama prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

1 Po petem odstavku 84. člena GZ je imela odločba o odreditvi poskusnega obratovanja v času veljavnosti enake učinke kot uporabno dovoljenje. 2 V primeru ugotovljene neskladne uporabe objekta (za katerega je bilo izdano pravnomočno gradbeno dovoljenje) se po GZ izreče inšpekcijski ukrep v zvezi z neskladno uporabo objekta po 84. členu GZ (to je prepoved uporabe objekta do izdaje uporabnega dovoljenja oziroma do pravnomočnosti novega gradbenega dovoljenja), v primeru nelegalnega objekta (brez pravnomočnega gradbenega dovoljenja oziroma zgrajenega v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem) pa je inšpektor dolžan izreči inšpekcijske ukrepe v zvezi z nelegalnim objektom po 82. členu GZ (to je odreditev ustavitve gradnje, odstranitev (dela) objekta ter vzpostavitev prejšnjega stanja ali odreditev drugačne sanacije (dela) objekta, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni mogoča).