11. 5. 2023

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Občine Škocjan, Škocjan, ki jo zastopa Bernard Zupanc, odvetnik v Ljubljani, na seji 11. maja 2023

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti petega odstavka 29. člena Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (Uradni list RS, št. 11/18 in 79/18) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

Pobudnica izpodbija v izreku sklepa navedeno določbo Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (v nadaljevanju ZSPDSLS-1). Izpodbijana določba ureja ravnanje s stvarnim premoženjem lokalnih skupnosti ter določa, da je treba pred sklenitvijo pravnega posla, katerega izhodiščna, izklicna ali pogodbena vrednost presega 500.000 EUR, obvezno pridobiti pisno soglasje sveta samoupravne lokalne skupnosti, hkrati pa določa sankcijo ničnosti pravnega posla, če ta pogoj ni izpolnjen.[1] Pobudnica izpodbijani določbi ZSPDSLS-1 očita neskladje s 138., 139. in 140. členom Ustave. Zatrjuje, da razpolaganje s stvarnim premoženjem samoupravnih lokalnih skupnosti spada med izvirne pristojnosti posamezne občine, zato naj bi šlo za zadeve, ki naj bi jih občina urejala sama. Navaja, da država, zaradi spoštovanja standarda demokratičnosti in pravne varnosti, lahko ureja temeljni postopek za razpolaganje s premoženjem, vendar izpodbijana določba ne sledi navedenima ciljema ter je zato arbitrarna in samovoljna. Meni, da bi se morale občine same odločiti, ali želijo imeti takšen "dodaten korak" v postopku razpolaganja s premoženjem. Ker to ni mogoče, naj bi bila občinam odvzeta možnost izvajanja lokalne samouprave. Pobudnica zatrjuje še, da je zakonodajalec določil prestrogo pravno sankcijo za pravni posel, ki je sklenjen v nasprotju z izpodbijano določbo. Navaja, da je uzakonitev sankcije ničnosti mogoča le v izjemnih primerih, ko je grobo prizadet javni interes, česar pa zakonodajalec ni izkazal. Pobudnica glede pravnega interesa navaja, da izpodbijana določba učinkuje neposredno, saj bi bila drugače prisiljena sklepati pravni posel v nasprotju s prisilnim predpisom ter bi se s tem izpostavila nesprejemljivemu pravnemu tveganju. Pobudnica Ustavnemu sodišču predlaga sprejem pobude v obravnavo in razveljavitev izpodbijane določbe.

B.

Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-107/17 z dne 30. 9. 2020 (12. do 14. točka obrazložitve) pojasnilo, da iz drugega odstavka 162. člena Ustave izhaja, da se lahko postopek pred Ustavnim sodiščem začne na podlagi različnih vlog. Zahtevo za začetek postopka lahko vložijo samo predlagatelji, ki jim tak položaj določi zakon. V takem primeru je Ustavno sodišče dolžno začeti postopka za oceno ustavnosti. Pobudo za začetek postopka pa ima le tisti, ki izkaže svoj pravni interes.[2] Razlika med zahtevo in pobudo je torej v tem, da prva daje privilegiran položaj določenim predlagateljem. Predlagatelji imajo takšen položaj, ker jim mora biti, ali zaradi njihovega položaja v ustavni ureditvi Republike Slovenije ali zaradi učinkovitega izvrševanja svojih pristojnosti, zagotovljen dostop do pravnega varstva pred Ustavnim sodiščem.

Lokalna samouprava pomeni, da prebivalci lokalne skupnosti upravljajo z lokalnimi zadevami na podlagi posebnega položaja lokalne skupnosti.[3] Za lokalno samoupravo je značilno, da omogoča in zagotavlja lokalni skupnosti neko stopnjo neodvisnosti, zlasti v razmerju do države.[4] Občine imajo v skladu s prvim odstavkom 139. člena Ustave status samoupravne lokalne skupnosti, zato občini pravnega položaja in pravice njenih prebivalcev, da v njej uresničujejo lokalno samoupravo, ne more odvzeti in ogroziti noben državni organ.[5] Deseta alineja prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) in 91. člen Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10, 30/18 – ZLS) sta določila, da ima občina pravico vložiti zahtevo za začetek postopka za oceno ustavnosti, če se posega v ustavni položaj in ustavne pravice samoupravne lokalne skupnosti. Namen zahteve je torej omogočiti lokalnim skupnostim, da se zavarujejo pred morebitnimi posegi države v njihove pravice. Z možnostjo vložiti zahtevo je lokalna skupnost postavljena v enakopravni položaj v odnosu do države, saj pred Ustavnim sodiščem nastopa kot državi enakopravni subjekt.[6] V primerih, ko lokalna skupnost želi zavarovati svoj položaj v razmerju do države in ko deluje ex iure imperii, ima za zavarovanje svojega položaja pravico vložiti zahtevo, ne pa tudi pobude.[7]

Občina lahko začne postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov pred Ustavnim sodiščem z vložitvijo zahteve ali pobude. Vendar pri tem ne more prosto izbirati pravnega sredstva in postopka, s katerim želi doseči varstvo svojih pravnih interesov. S pobudo lahko izpodbija predpise, ki nanjo učinkujejo v položajih, ko ne izvaja svojih pristojnosti, ampak ko deluje kot ex iure gestionis – torej v prirejenih razmerjih zasebnopravnega značaja. Z zahtevo pa lahko izpodbija predpise, za katere meni, da protiustavno posegajo v njen ustavno zagotovljen oblastni položaj – torej ko deluje ex iure imperii.

V obravnavani zadevi je Občina Škocjan vložila pobudo, hkrati pa je zatrjevala, da je peti odstavek 29. člena ZSPDSLS-1 protiustaven, ker nedopustno posega v izvirno pristojnost lokalne samouprave – pristojnost upravljanja z lastnim premoženjem. Občina je s pobudo želela varovati ustavni položaj lokalne skupnosti in njenih pristojnosti v razmerju do države.[8] Vendar iz vloge zelo jasno izhaja njena volja, da vlaga pobudo in ne zahtevo. Vlogo je vložila na obrazcu za pobudo, v navedbah je vlogo poimenovala kot pobudo in sebe kot pobudnico, velik del vloge je posvetila temu, da bi utemeljila obstoj pravnega interesa, predlagala pa je tudi sprejem pobude v obravnavno.[9]

Ustavno sodišče je na tako jasno izraženo voljo Občine Škocjan vezano in v tem primeru nima pristojnosti, da bi njeno vlogo lahko štelo za zahtevo za oceno ustavnosti. Pobudnica je kvalificirana udeleženka postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov, zato se od nje pričakuje skrbnost tako pri oblikovanju vlog[10] kot tudi pri vlaganju ustreznih pravnih sredstev. Pobudnica bi se morala zavedati, da bi morala za zaščito svojega ustavnega položaja vložiti zahtevo ter utemeljiti obstoj procesne predpostavke posega v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti. Zato je treba njeno pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti petega odstavka 29. člena ZSPDSLS-1 na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS zavreči.

Ustavno sodišče se pri tem ni ukvarjalo z vprašanjem, ali je pobudnica ustrezno zastopana s strani župana.

C.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno. Sodnik Accetto je dal pritrdilno ločeno mnenje.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Peti odstavek 29. člena ZSPDSLS-1 določa: "Ne glede na prejšnji odstavek je organ, odgovoren za izvrševanje proračuna samoupravne lokalne skupnosti, za pravne posle ravnanja, pri katerih izhodiščna, izklicna ali pogodbena vrednost presega 500.000 eurov, dolžan pred javno objavo izvedbe postopka ravnanja pridobiti predhodno pisno soglasje sveta samoupravne lokalne skupnosti k osnutku besedila pravnega posla. Pravni posli nad 500.000 eurov, ki so sklenjeni brez predhodnega soglasja sveta samoupravne lokalne skupnosti, so nični. Svet samoupravne lokalne skupnosti o izdaji soglasja, ki je obvezna priloga pravnega posla, odloči na prvi naslednji seji po prejemu osnutka besedila pravnega posla, pri čemer mora imeti svet samoupravne lokalne skupnosti na voljo dovolj časa za seznanitev s pravnim poslom.

[2]Primerjaj s S. Nerad v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, II. del, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Nova Gorica 2019, str. 455.

[3]Glej S. Vlaj v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 951.

[4]Prav tam.

[5]Glej S. Vlaj v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev–A, Fakulteta za državne in evropske študije, Kranj 2011, str. 1312.

[6]Glej Predlog za izdajo zakona o lokalni samoupravi z osnutkom zakona – EPA 265 (Poročevalec DZ, št. 17/93), str. 26.

[7]Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-107/17, 14. točka obrazložitve. Ustavno sodišče se je v tem sklepu, pri opredelitvi pojma delovanja ex iure imperii, sklicevalo tudi na sklep Ustavnega sodišča št. U-I-157/16, Up-729/16, Up-55/17 z dne 19. 4. 2018 (Uradni list RS, št. 32/18, in OdlUS XXIII, 5; 20. točka obrazložitve). V tem sklepu je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da delovanje ex iure imperii ni le odločanje o pravicah in obveznostih posameznikov, ampak je oblastno delovanje tudi vsako drugo delovanje osebe javnega prava v okviru javnopravnega razmerja bodisi med oblastjo in posameznikom bodisi med strukturami oblasti.

[8]Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da pristojnost upravljanja z lastnim premoženjem spada v funkcionalno jedro lokalne samouprave (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-223/16 z dne 23. 4. 2020, Uradni list RS, št. 65/20, in OdlUS XXV, 7; 28. točka obrazložitve).

[9]Bistvena razlika med postopkom za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na podlagi pobude, in postopom za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo, je, da postopek po pobudi vsebuje dodatno fazo – postopek preizkusa pobude (26. člen ZUstS). V tej fazi lahko Ustavno sodišče pobudo zavrne ali jo sprejme v obravnavo. Postopek, ki je začet z zahtevo, te vmesne faze postopka ne vsebuje.

[10]Glej npr. sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-107/17, 7. točka obrazložitve, in št. U-I-210/16 z dne 23. 4. 2020, 4. točka obrazložitve, ter odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-22/15 z dne 27. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 32/19, in OdlUS XXIV, 1), 15. točka obrazložitve.

25. 5. 2023

PRITRDILNO LOČENO MNENJE

SODNIKA DR. MATEJA ACCETTA

K SKLEPU ŠT. U-I-220/20 Z DNE 11. 5. 2023

Sprejeti odločitvi sem lahko pritrdil, a ne povsem brez zadržkov, ki se nanašajo predvsem na njeno obrazložitev in vprašanje (dosedanjega) pristopa Ustavnega sodišča do kvalifikacije vloge vlagatelja, v tem primeru – in upoštevno primerljivih preteklih primerih – vloge občine kot kvalificiranega vlagatelja.

Ustavno sodišče v sklepu pojasni, da je občina vložila pobudo, v kateri pa je zatrjevala, da je izpodbijana zakonska določba protiustavna, ker nedopustno posega v njeno izvirno pristojnost.[1] Ker ima v takih primerih za varstvo svojega ustavnega položaja in pravic občina pravico vložiti zahtevo in ne pobude,[2] Občina Škocjan pa je v pričujoči zadevi jasno izrazila svojo voljo, da vlaga pobudo, na kar je Ustavno sodišče vezano, je Ustavno sodišče pobudo zavrglo.[3]

S tem lahko soglašam. Vendar pa bi sam v obrazložitev sklepa vendarle dodal pojasnilo, da s takim stališčem Ustavno sodišče tokrat (oziroma nemara odslej) to vprašanje presoja strožje, kot pa je to – zlasti pri občinah in sindikatih – počelo doslej. Večkrat je namreč vlogo občine samo že opredelilo kot zahtevo, čeprav je bila vložena kot pobuda, če je iz navedb v vlogi izhajalo, da je predlagateljica z njo skušala varovati svoj ustavni položaj oziroma pravice.[4] Če bi Ustavno sodišče sledilo taki praksi, bi tudi v pričujoči zadevi vlogo lahko obravnavalo kot zahtevo. To bi sicer takoj vodilo v nadaljnje vprašanje, ali bi potemtakem v luči upoštevnih okoliščin pričujoče zadeve zahtevo v imenu občine lahko vložil župan brez ustreznega pooblastila občinskega sveta.[5] Ob sprejetem sklepu se Ustavnemu sodišču do tega vprašanja ni bilo treba opredeliti[6] in tudi s tem sam soglašam.

V vsakem primeru je torej tudi po moji presoji ustrezno, da se od privilegiranih vlagateljev, ki v določenih primerih lahko vložijo zahtevo, pričakuje, da izberejo ustrezno pravno sredstvo in utemeljijo obstoj procesnih predpostavk za njegovo obravnavo. Zato sem izrek sklepa lahko podprl, čeprav njegova obrazložitev ni posebej naslovila zaostritve presoje v primerjavi z dosedanjo prakso.

dr. Matej Accetto Sodnik

[1]Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-220/20 z dne 11. 5. 2023, 5. točka obrazložitve.

[2]Prav tam, 3. točka obrazložitve.

[3]Prav tam, 6. točka obrazložitve.

[4]Tako denimo v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-173/11 z dne 23. 5. 2013 (Uradni list RS, št. 49/13), 3. točka obrazložitve; in odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-81/09, U-I-174/09 z dne 14. 9. 2011 (Uradni list, št. 77/11), 5. točka obrazložitve (kjer je Ustavno sodišče tako prekvalificiralo eno od dveh vlog predlagateljic, ki ju je nato kot zahtevi obravnavalo skupaj). Podobno je Ustavno sodišče ravnalo tudi v primeru zavrženja vlog osmih pobudnic, ki so bile vse vložene kot pobude, a jih je Ustavno sodišče združilo in vse obravnavalo kot zahteve – glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-139/05 z dne 25. 5. 2005, 2. točka obrazložitve.

[5]Gre namreč za vlogo, vloženo še pred uveljavitvijo (novega) Statuta Občine Škocjan (Uradni list RS, št. 61/21), ki vsebuje splošno pooblastilo županu za vlaganje zahtev, a je začel veljati šele 1. 5. 2021, slabo leto dni po vložitvi vloge v pričujoči zadevi.

[6]Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-220/20, 7. točka obrazložitve.