2. 12. 2010

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Andreja Aplenca, Blaža Babiča in Marinke Kurilić, vsi Ljubljana, na seji 2. decembra 2010

sklenilo:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka 12.a člena, drugega in tretjega odstavka 16. člena, 16.a člena, 16.b člena ter II. poglavja Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo) se zavrže.

2.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 46. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10) ter za oceno ustavnosti in zakonitosti 68. in 72. člena Statuta Mestne občine Ljubljana (Uradni list RS, št. 66/07 – uradno prečiščeno besedilo) se zavrže.

3.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odredbe o določitvi obrazca podpore volivca in roka za zbiranje podpisov (Uradni list RS, št. 69/10) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

Pobudniki v izreku navedene akte izpodbijajo v zvezi s predlaganima lokalnima referendumoma o Odloku o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana – strateški del (v nadaljevanju OPN-SD) in o Odloku o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana – izvedbeni del (v nadaljevanju OPN-ID). Mestni svet Mestne občine Ljubljana je odloka sprejel 5. 7. 2010, pobudniki pa so nato županu predložili pobudo za vložitev zahteve za razpis referendumov. Župan je za zbiranje podpisov potrebnih petih odstotkov volivcev določil rok petintrideset dni, ki se je iztekel 5. 10. 2010.

Pobudniki očitajo izpodbijanim določbam Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (v nadaljevanju ZRLI), da so pomanjkljive in zaradi številnih pravnih praznin protiustavne. Pomanjkljivosti naj bi obstajale zlasti glede referenduma, ki ga predlaga civilna družba – državljani, volivci, politične stranke ipd. Zaradi pomanjkljive zakonske ureditve naj bi bil položaj vsakokratnega referendumskega pobudnika nedoločen. Zakon namreč po vložitvi referendumske pobude ne določa nobenega formalnega postopka, temveč pobudnik dobi le obvestilo z navedbo roka, v katerem je treba zbrati zahtevano število podpisov volivcev. Zoper to obvestilo, ki je lahko arbitrarno, ni določeno nobeno pravno sredstvo, kar naj bi bila kršitev pravice do pravnega sredstva (25. člen Ustave). Pobudniki menijo, da bi bilo treba nujno formalizirati in konkretizirati postopkovna pravila (stranke, pravice, obveznosti, dejanja v postopku, pravne odločitve, varstvo pravic itd.) v fazi referendumske pobude. Členu 16a ZRLI pobudniki posebej očitajo, da ne določa minimalnega vmesnega časa, ki bi omogočal ustrezno pripravo na zbiranje podpisov, temveč je lahko začetek roka določen že naslednji dan po izdaji obvestila. Členu 16b ZRLI očitajo, da dopušča samo zbiranje podpisov z osebnim podpisovanjem pred pristojnim državnim organom, ne pa tudi zbiranja "na ulici". Opozarjajo, da se petintridesetdnevni rok za zbiranje podpisov pri dopolnilnih načinih dajanja podpore dejansko skrajša za petnajst dni. Opozarjajo tudi, da v postopku zbiranja podpisov sodelujejo kar štiri ministrstva, ki svojih nalog ne izvajajo ustavnoskladno. V zvezi s tem tretjemu odstavku 12.a člena ZRLI očitajo, da je petintridesetdnevni rok premalo določen, ker je zaradi delovnega časa upravnih enot in praznikov vselej negotovo, kolikšen je efektivni čas, ki je referendumskemu pobudniku na razpolago za zbiranje podpisov podpore. Drugemu in tretjemu odstavku 16. člena ZRLI pa očitajo prekomerni poseg izvršilne veje oblasti v zakonodajni postopek oziroma v osebne podatke podpisnikov podpore. Navedenim izpodbijanim določbam pobudniki očitajo kršitev 1., 3., 14., 25., 44. in 90. člena Ustave. Poleg tega se zavzemajo za ponovno uvedbo predhodnega zakonodajnega referenduma, kajti njegova opustitev naj bi pomenila omejitev pravice do neposrednega izvrševanja oblasti.

Drugemu odstavku 46. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) pobudniki očitajo, da neupravičeno razlikuje med lokalnim in državnim referendumom. Na državni ravni je za referendumsko zahtevo predpisanih 40.000 volivcev, kar pomeni 2,36 odstotka vseh volilnih upravičencev, na lokalni ravni pa 5 odstotkov volilnih upravičencev v občini. Menijo, da bi ta odstotek na lokalni ravni moral biti enak odstotku na državni ravni. Pobudniki izpodbijajo 68. člen Statuta Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju Statut MOL) iz istih razlogov kot drugi odstavek 46. člena ZLS, ker gre samo za ponovitev zakonske določbe, 72. členu Statuta MOL pa očitajo, da volivcem omogoča dajanje podpore referendumski pobudi samo z osebnim podpisovanjem pred državnim organom, ne pa tudi "na ulici", s podpisovanjem na sezname volivcev. Zaradi domnevne protiustavnosti referendumske zakonodaje pobudniki očitajo protiustavnost tudi Odredbi župana o določitvi obrazca podpore volivca in roka za zbiranje podpisov (v nadaljevanju Odredba). Zato predlagajo začasno zadržanje objave in uveljavitve OPN-SD in OPN-ID.

B.

Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku 24. člena ZUstS je pravni interes podan, če predpis, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

Izpodbijane določbe ZRLI (tretji odstavek 12.a člena, drugi in tretji odstavek 16. člena, 16.a in 16.b člen ter II. poglavje Zakona v celoti) ne urejajo položaja referendumskega pobudnika pri lokalnih referendumih. Člen 3 ZRLI sicer določa, da se "določbe tega zakona o postopku za izvedbo referenduma smiselno uporabljajo tudi za referendum v samoupravni lokalni skupnosti, kolikor ni s tem ali drugim zakonom drugače določeno." [1] Ustavno sodišče je že v sklepu št. U-II-2/04, U-I-76/04 z dne 15. 4. 2004 (OdlUS XIII, 28) sprejelo stališče, da se na podlagi 3. člena ZRLI pri lokalnih referendumih smiselno uporabljajo samo določbe III. poglavja ZRLI, ki nosi naslov "Postopek za izvedbo referenduma", ne pa tudi določbe, ki urejajo predhodni postopek z referendumsko pobudo in zbiranje podpisov za referendumsko zahtevo. V tem delu (II. poglavje) ZRLI ureja le izvrševanje zakonodajnega referenduma, ki ga določa 90. člen Ustave. Kot je zapisalo Ustavno sodišče v omenjenem sklepu: "Namen ZRLI torej ni urejanje referenduma v lokalni skupnosti. Uresničevanje lokalne samouprave (138. člen Ustave), torej tudi oblike odločanja v lokalnih skupnostih, ureja ZLS." Ker so bili vlagatelji pobude v obravnavani zadevi pobudniki za razpis lokalnega referenduma, ki je glede referendumske pobude in zbiranja podpisov volivcev za referendumsko zahtevo urejen v ZLS, za izpodbijanje določb ZRLI ne izkazujejo pravnega interesa. Zato je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo (1. točka izreka).

Pobudniki tudi ne izkazujejo pravnega interesa za presojo drugega odstavka 46. člena ZLS ter 68. in 72. člena Statuta MOL, ker te določbe ne učinkujejo neposredno. V primerih, ko izpodbijani predpis ne učinkuje neposredno, se lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. To stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo v sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007 (Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82).

7.O načinu dajanja podpore odloči župan z aktom, s katerim določi obrazec seznama ali obrazec za podporo z osebnim podpisovanjem (četrti odstavek 47. člena ZLS). V tem aktu župan določi tudi rok za zbiranje podpisov. Ustavno sodišče je že v sklepu št. U-I-157/05 z dne 19. 5. 2005 sprejelo stališče, da je ta akt župana posamičen akt, čeprav je izdan v obliki predpisa, in za njegovo presojo Ustavno sodišče ni pristojno. Zakonitost aktov organov lokalnih skupnosti, izdanih v obliki predpisa, ki urejajo posamična razmerja, se presoja v upravnem sporu (četrti odstavek 5. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10 – v nadaljevanju ZUS-1). Takšen akt je mogoče pred Upravnim sodiščem izpodbijati v roku 30 dni po njegovi objavi oziroma od vročitve odločitve Ustavnega sodišča, s katero se je to izreklo za nepristojno (drugi in četrti odstavek 23. člena ZUS-1). V upravnem sporu zoper izpodbijano Odredbo bi torej pobudniki lahko uveljavljali tudi očitke o protiustavnosti določb, na katerih temelji Odredba, oziroma določb, ki od pobudnikov ali volivcev zahtevajo določeno ravnanje v fazi zbiranja podpisov podpore. Ker pobudniki niso izčrpali pravnih sredstev zoper Odredbo, je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 46. člena ZLS ter 68. in 72. člena Statuta MOL zavrglo (2. točka izreka).

8.Ker je izpodbijana Odredba posamičen akt, za presojo katerega Ustavno sodišče ni pristojno, je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zaradi nepristojnosti zavrglo (3. točka izreka).

9.Ker je Ustavno sodišče pobudo zavrglo, o predlogu za začasno zadržanje objave in uveljavitve OPN-SD in OPN-ID ni bilo treba odločati.

C.

10.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: podpredsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Etelka Korpič – Horvat, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat, Jože Tratnik in Jan Zobec. Sklep je sprejelo soglasno.

mag. Miroslav Mozetič

Podpredsednik

[1]Podobno določa tudi prvi odstavek 56. člena ZRLI: "Določbe tega zakona o postopku za izvedbo referenduma se smiselno uporabljajo tudi za izvedbo referenduma v samoupravni lokalni skupnosti, s tem da postopek za izvedbo referenduma vodijo volilni organi, ki vodijo lokalne volitve."