Samo zamislim si kaj bi rada da piše v sodbi, to vpišem v iskalnik, in dobim kar sem iskala. Hvala!
Tara K., odvetnica
Test sorazmernosti posega v lastninsko pravico mora prestati tudi posamični akt, s katerim upravni organ odloča o komasaciji, v tem primeru o uvedbi komasacije, ki vključuje tudi prej našteta zemljišča tožnikov. Zato je bil upravni organ ob uvedbi komasacije dolžan preizkusiti, ali je vključitev zemljišč tožnikov potrebna za dosego cilja komasacije, to je smotrno izrabo kmetijskih zemljišč na konkretnem komasacijskem območju.
I. Tožbi se ugodi tako, da se izpodbijana odločba Upravne enote Lendava št. 331-27/2016-98(0501) z dne 19. 12. 2018 v delu, ki se nanaša na nepremičnine tožnikov parc. št. 7039, 7040, 7041, 7042, 7043, 7045/1, 7045/2, 7046 in 7053, vse k. o. ..., odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponoven postopek.
II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 469,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.
III. Zahtevek stranke z interesom Občine ... za povrnitev stroškov postopka se zavrne.
**Potek upravnega postopka**
1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odločil o uvedbi komasacijskega postopka, ki zajema del k. o. ... in del k. o. ... v skupni površini 6.961.915 m2 (1. točka izreka), opisuje meje komasacijskega območja (2. točka izreka), določa parcele, ki jih v sklad vlagajo posamezni komasacijski udeleženci, med katerimi našteva tudi zemljišča v solasti tožnikov s parc. št. 7039, 7040, 7041, 7042, 7043, 7045/1, 7045/2, 7046 in 7053, vsa k. o. ... (3. točka izreka). Določa še posledice uvedbe komasacijskega postopka (4. točka izreka), obveznosti lastnikov in pristojnih organov v zvezi s spremembo lastništva ter parcelacijami med komasacijskim postopkom (5. točka izreka), zaznambo uvedbe komasacije v zemljiški knjigi po pravnomočnosti odločbe (6. točka izreka), pogoje za prenehanje veljavnosti (7. točka izreka) in da stroški postopka niso bili zaznamovani.
2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe, v kateri organ opisuje potek postopka njene izdaje, med drugim izhaja, da je 14. 12. 2017 organ z javnim naznanilom povabil k udeležbi osebe, ki imajo na zemljiščih v komasacijskem skladu stvarne pravice ali kakšen drug na zakon oprt pravni interes za udeležbo v postopku. Ugotavlja, da so soglasje h komasaciji podali lastniki, katerih zemljišča predstavljajo 72,1163 odstotka zemljišč na predvidenem komasacijskem območju.
3. Drugostopenjski organ je pritožbo prvega tožnika zavrnil. Iz obrazložitve njegove odločbe med drugim izhaja, da pritožbeno nasprotovanje vključitvi zemljišč, ki so že funkcionalno in lastniško zaokrožena, ni utemeljeno, ker Zakon o kmetijskih zemljiščih (ZKZ) takega razloga ne določa kot pogoj za komasacijo. Dodaja, da je odločba o uvedbi komasacije deklaratorne narave in da udeležence le seznanja z uvedenim postopkom komasacije, ki se bo zaključil s konstitutivno odločbo o razdelitvi zemljišč. V postopku izdaja te odločbe pa naj bi imeli udeleženci možnost varovati svoje pravice in pravne koristi v zvezi s svojimi komasiranimi zemljišči. Dodaja tudi, da navkljub tem, da odloča o uvedbi komasacije ni izpodbijana zaradi vključitve gozdnih zemljišč, pojasnjuje, da so v skladu z drugim odstavkom 55. člena ZKZ predmet komasacije lahko tudi gozdovi s to razliko, da niso predmet vrednotenja.
**Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu**
4. Tožnika se z odločitvijo ne strinjata in zoper njo vlagata tožbo. V njej navajata, da je zmotno stališče, da svoje pravice lahko zavarujeta v postopku izdaje odločbe o novi razdelitvi nepremičnin. Trdita, da so njuna zemljišča v naravi gozdna zemljišča, ki se danes imenuje gozdni otok ... in je edino strnjeno gozdno zemljišče na območju k. o. ... Trdita tudi, da so ta zemljišča že sedaj lastniško in po namenski rabi zaokroženo območje gozdnih zemljišč, ki je v njuni izključni lasti. Ob sklicevanju na 39. in 55. člen ZKZ uveljavljata, da glede na namen komasacije niso izpolnjeni pogoji za uvrstitev njunih zemljišč v komasacijski sklad. Trdita, da umestitev njunih zemljišč v komasacijski sklad pomeni nedopusten poseg v ustavno pravico do zasebne lastnine in da organ pred posegom ni izvedel testa sorazmernosti. Po nujnem mnenju izpodbijana odločba tega testa ne bi prestala, saj cilja komasacije z vključitvijo njunih zemljišč ni mogoče doseči. Trdita, da jima izpodbijana odločba prepoveduje dejanja, kot so parcelacija, gradnja, sajenje oziroma odstranjevanje drevja, omejitev razpolaganja, ki pomenijo nedopusten poseg v njuno lastninsko pravico. Drugostopenjskemu organu očitata, da se ni vsebinsko opredelil do njunih pritožbenih navedb, zaradi česar je ostalo nepojasnjeno, zakaj komasacijski postopek ne bi mogel biti izveden brez vključitve njunih zemljišč in zakaj taka komasacija ne bi dosegla cilja, ki ga zasleduje, pravno odločilnih razlogov o tem pa nima niti prvostopenjska odločba. Sodišču predlagata, naj tožbi ugodi in odpravi prvostopenjsko in drugostopenjsko odločbo ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.
5. Sodišče je tožbo vročilo v odgovor toženki in stranki z interesom Občini ...
6. Toženka v odgovoru ponavlja navedbe iz drugostopenjske odločbe ter dodaja, da bosta tožnika razloge v zvezi z (ne)potrebnostjo ponovne razdelitve vključenih zemljišč lahko uveljavljala v nadaljevanju postopka.
7. Stranka z interesom Občina ... v odgovoru na tožbo med drugim na podlagi potrdila o namenski rabi zemljišč navaja, da so izmed obravnavnih zemljišč tožnikov tri parcele deloma gozdna deloma kmetijska zemljišča, od katerih je eno pretežno kmetijsko zemljišče v površini 2.377,8 m2, ter da med dvema zemljiščema tožnikov leži zemljišče v lasti tretje osebe, zaradi česar ne gre za zaokroženo lastniško in funkcionalno strukturo in dejansko rabo zemljišč. Sklicuje se tudi na Pravilnik o izvedbi komasacije zemljišč na območju občinskega lokacijskega načrta ter trdi, da so zemljišča tožnikov zgolj uvrščena v komasacijsko območje in da jima bo po razgrnitvi elaboratov omogočeno, da zaščitita svoje pravne interese glede razdelitve v komasacijo vključenih zemljišč. Pri vseh svojih navedbah je vztrajala tudi na naroku za glavno obravnavo.
8. Tožnika v svojih nadaljnjih vlogah nasprotujeta navedbam toženke in stranke z interesom. V njih med drugim trdita, da glede dejanskega stanja o pogozdenosti njunih zemljišč ni relevantna namembnost, ki jo določa stranka z interesom. Prilagata izpise podatkov o gozdu za obravnavana zemljišča iz spletne strani Zavoda za gozdove Slovenije in navajata, da vsa njuna zemljišča po podatkih strokovnega organa za gozdarjenje z gozdom predstavljajo gozd, za katerega so določene smernice za gospodarjenje in letni etat. Vztrajata, da je za njun pravni položaj bistvenega pomena, da po pravnomočnosti izpodbijane odločbe ne bosta več mogla ugovarjati umestitvi njunih nepremičnin v komasacijski sklad. Poleg listinskih dokazov predlagata izvedbo dokazov z zaslišanjem tožnikov, ogledom na kraju samem in izvedencem gozdarske stroke.
9. Toženka v obvestilu z dne 8. 4. 2021, v katerem opravičuje svojo odsotnost z glavne obravnave, predlaga izvedbo dokazov z zaslišanjem predstavnikov izvajalca in investitorja komasacije, in sicer glede doseganja pričakovanih učinkov komasacije in skladnosti predloga komasacije s prostorskim planom občine.
10. Tožnika v vlogi z dne 12. 4. 2021 toženkini vlogi očitata, da je prekludirana, dokazna predloga pa nesubstancirana. Vztrajata pri svojih navedbah in trdita, da z gozdom na svojim zemljiščih skrbno gospodarita in poleg že predlaganih dokazov in vpogledov v listine predlagata še zaslišanje A. A. Na naroku za glavno obravnavo pa sta navedla tudi, da sta bila s postopkom komasacije seznanjena šele ob prejemu izpodbijane odločbe in da se obravnavana zemljišča nahajajo na robu in vogalu komasacijskega območja.
**Odločanje po sodnici posameznici**
11. Sodišče je 18. 3. 2021 na podlagi tretje alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sprejelo sklep, da o zadevi odloča sodnica posameznica, in ga vročilo strankam.
**Dokazni sklep**
12. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v upravni spis zadeve in vse listine v sodnem spisu. Izvedbo ostalih dokaznih predlogov je iz razlogov, ki bodo pojasnjeni v nadaljevanju, kot nepotrebno zavrnilo.
**K I. točki izreka**
13. Tožba je utemeljena.
14. V obravnavani zadevi sporna uvrstitev uvodoma naštetih zemljišč tožnikov v k. o. ... v komasacijo, o uvedbi katere je bilo odločeno z izpodbijano odločbo po določbah ZKZ.
15. Komasacija po ZKZ je agrarna operacija, s katero se zemljišča na določenem območju zložijo in ponovno razdelijo med prejšnje lastnike tako, da dobi vsak čimbolj zaokrožena zemljišča. Iz določb ZKZ, ki urejajo komasacijo (4. podpoglavje V. poglavja ZKZ), izhaja, da se komasacija izvede v dveh fazah: najprej se uvede komasacija, nato pa se izvede razdelitev zemljišč iz komasacijskega sklada. Vsaka od navedenih faz se zaključi z izdajo upravne odločbe, ki pomeni odločitev o pravicah in obveznostih strank ter zoper katero je zagotovljeno samostojno pravno varstvo.
16. O vložitvi posameznih zemljišč v komasacijski sklad je odločeno z odločbo o uvedbi komasacije, s katero se določi komasacijski sklad in ki ima za v sklad vložena zemljišča posledice, določene v 60. členu ZKZ. Ker je komasacijski sklad določen z odločbo uvedbi komasacije, ugovorov, ki se nanašajo na uvrstitev oziroma izločitev posameznih parcel iz komasacijskega sklada, ni več mogoče uveljavljati v postopku razdelitve zemljišč (prim. sodne odločbe naslovnega sodišča U 2163/2007, Vrhovnega sodišča U 1651/93, Ustavnega sodišča U-I-218/11, Up-1145/11). Tožena stranka in stranka z interesom zato na tožbene očitke neutemeljeno odgovarjata z navedbami, da bosta tožnika varstvo svojih pravic lahko uveljavljala v postopku razdelitve zemljišč. Tam bosta oziroma bi namreč lahko svoje pravice varovala le z vidika pravilnosti in zakonitosti razdelitve zemljišč, ne pa glede same zakonitosti uvrstitve njunih zemljišč v komasacijski sklad. Tožnika imata zato pravno varstvo zoper uvrstitev njunih zemljišč v komasacijski sklad s pravnimi sredstvi zoper izpodbijano odločbo.
17. Namen komasacije je smotrna izraba kmetijskih zemljišč. To izhaja iz prvega odstavka 39. člena in prvega odstavka 55. člena ZKZ. Po prvem odstavku 39. člena ZKZ se z agrarnimi operacijami (med katerimi je po drugem odstavku tega člena tudi komasacija) urejajo kmetijska zemljišča oziroma kmetijski prostor zaradi izboljšanja kmetijskih zemljišč oziroma izboljšanja pogojev obdelave. V skladu s tem se po prvem odstavku 55. člena ZKZ lahko zemljišča na določenem območju zložijo in ponovno razdelijo med prejšnje lastnike tako, da dobi vsak čimbolj zaokrožena zemljišča. Po določbi tretjega odstavka 40. člena ZKZ se komasacija lahko izvede tudi proti volji lastnikov kmetijskih zemljišč, vendar samo ob pogojih in postopku, ki jih določa zakon. To po presoji sodišča nedvomno vključuje tudi skladnost komasacije z njenim temeljnim namenom, to je smotrno izrabo kmetijskih zemljišč.
18. Iz odločbe Ustavnega sodišča U-I-26/97 izhaja, da za komasacijske udeležence, ki se s komasacijo ne strinjajo, komasacija pomeni poseg v njihovo lastninsko pravico, vendar pa se po strogi ustavnosodni presoji s ti. testom sorazmernosti izkaže, da ta poseg sam po sebi ni v nasprotju s 33. členom Ustave. Ustavno sodišče je namreč presodilo (gl. 14. točko navedene odločbe Ustavnega sodišča), da je smotrno izkoriščanje zemljišč v javnem interesu in predstavlja celo ustavno dobrino (prvi odstavek 71. člena Ustave) in da je komasacija kot agrarna operacija primeren ukrep za smotrno izkoriščanje zemljišč, s tem pa tudi za zagotavljanje gospodarske funkcije lastnine (67. člen Ustave), saj po naravi stvari lahko lastnik svoja zemljišča izkorišča bolj smotrno, če tvorijo zaokroženo celoto, kot če so zemljišča enega lastnika razpršena na več lokacijah. Presodilo je tudi, da je za dosego navedenih ciljev komasacija nujna, saj zaokrožitve zemljišč ni mogoče doseči na noben drug, enako učinkovit način, ki bi manj posegel v pravice drugih. Ukrep zložbe zemljišč in njihove ponovne razdelitve, pa je ocenilo kot sorazmeren tudi v ožjem smislu, in sicer ob upoštevanju, da komasacijski udeleženec, ki mora svoja zemljišča vložiti v komasacijski sklad, namesto vloženih zemljišč pridobi druga zemljišča, ki tvorijo čimbolj zaokroženo celoto, zaradi česar je komasacija v korist vseh komasacijskih udeležencev, in s tem tudi v korist tistih, ki se ne strinjajo s komasacijo. Ugotovilo je tudi obstoj sorazmerja med težo posega v lastninsko pravico in pomembnostjo zavarovanja javnega interesa, izraženega v 71. in 67. členu Ustave, saj gre za poseg, ki je tako v javno korist, kot tudi v korist komasacijskih udeležencev samih, zaradi česar je teža posega v lastninsko pravico, ki je s komasacijo prizadeta, v sorazmerju s pomenom varovane ustavne dobrine.
19. Po presoji sodišča navedeni ustavnosodni preizkus, ki ga je mogoče aplicirati na ureditev komasacije po ZKZ, ki ga je treba uporabiti v tej zadevi, pomeni, da ta ureditev ni v nasprotju z Ustavo RS. To pa hkrati ne pomeni, da odločitev upravnega organa o uvrstitvi posameznih zemljišč v komasacijo v posamični zadevi ne pomeni nedopustnega posega v lastninsko pravico, če to ni nujno potrebno za dosego temeljnega cilja komasacije, to je zaokrožitve kmetijskih zemljišč zaradi njihove smotrne izrabe. Povedano drugače: test sorazmernosti posega v lastninsko pravico mora prestati tudi posamični akt, s katerim upravni organ odloča o komasaciji, v tem primeru o uvedbi komasacije, ki vključuje tudi prej našteta zemljišča tožnikov. Zato je bil upravni organ ob uvedbi komasacije dolžan preizkusiti, ali je vključitev zemljišč tožnikov potrebna za dosego cilja komasacije, to je smotrno izrabo kmetijskih zemljišč na konkretnem komasacijskem območju.
20. Glede na navedeno toženka zmotno meni, da očitek tožnikov, da so njuna zemljišča funkcionalno in lastniško zaokrožena gozdna zemljišča, ki kot taka naj ne bi rabila zložbe, lahko zavrne z utemeljitvijo, da ne gre za razlog določen z zakonom in da drugi odstavek 55. člena ZKZ dovoljuje zložbo gozdnih zemljišč. Iz prej pojasnjenega namreč nasprotno izhaja, da je vključitev zemljišč v komasacijo nedovoljen poseg v lastninsko pravico, če njihova vključitev ni potrebna zaradi dosega namena komasacije. Določba drugega odstavka 55. člena ZKZ, po kateri se v komasacijo lahko vključijo tudi gozdna zemljišča, pa ne prav tako ne pomeni drugega, kot da je njihova vključitev dopustna samo pod pogojem, če je to potrebno za dosego namena komasacije. Da gre v obravnavani zadevi vsaj pretežno za gozdna zemljišča, pa v svojem odgovoru priznava tudi stranka z interesom.
21. Po povedanem je toženka zmotno uporabila materialno pravo, v posledici česar ni ugotovila in v odločbi ni navedla vseh pravno odločilnih dejstev, ki bi glede na pojasnjeno razlago ZKZ utemeljevala vključitev obravnavanih zemljišč tožnikov v komasacijo. Teh okoliščin namreč ne vsebuje ne prvostopenjska ne drugostopenjska odločba. Te pomanjkljivosti ni mogoče nadomestiti z zaslišanjem predstavnikov izvajalca in investitorja komasacije v upravnem sporu, kot je to v vlogi z dne 8. 4. 2021 predlagala toženka. Upravni spor namreč ni namenjen ugotavljanju pravno relevantnega dejanskega stanja, ki ga je dolžan v upravnem postopku ugotoviti upravni organ in nanj opreti svojo odločitev, saj bi to pomenilo prenos dokaznega postopka in odločitve na upravno sodišče, za kar v ZUS-1 ni podlage. Razlogi za sprejeto odločitev morajo namreč biti navedeni v obrazložitvi izpodbijanega akta, saj je predmet sodne presoje v upravnem sporu njegova zakonitost. Z dopolnjevanjem celotnega ali pretežnega dela dejanskega stanja, ki bi moralo biti ugotovljeno v upravnem postopku in bi ga za sprejem zakonite odločitve moral vsebovati že izpodbijani akt, pa bi bila tožniku tudi odvzeta možnost do učinkovitega pravnega sredstva. Odgovor na tožbo v upravnem sporu je namreč namenjen zgolj izjasnitvi toženke o tožbenih navedbah oziroma podrobnejšemu pojasnjevanju stališč, ki jih je organ že zavzel in utemeljil v izpodbijani oziroma (vsaj) drugostopenjski odločbi, ne pa saniranju pomanjkljivosti oziroma nezakonitosti odločbe.
22. Navedeno pomeni, da je izpodbijana odločba v vseh točkah izreka v delu, ki se nanašajo na vključitev zemljišč tožnikov s parc. št. 7039, 7040, 7041, 7042, 7043, 7045/1, 7045/2, 7046 in 7053, vsa k. o. ..., v komasacijski sklad, nezakonita iz razlogov po 4. in 2. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1. Na tem mestu sodišče pojasnjuje, da je v upravnem sporu skladno s prvim odstavkom 40. člena ZUS-1 obseg preizkusa izpodbijanega upravnega akta omejen s tožbenim predlogom, v katerem tožnik pove, kateri upravni akt izpodbija in v kakšnem obsegu, pri čemer iz sodne prakse Vrhovnega sodišča (npr. sklepa I Up 295/2016 in I Up 16/2017) izhaja, da tožbenega predloga ne opredeljuje le formalni predlog, kateri upravni akt oziroma njegov del se naj odpravi, temveč ga opredeljujejo tudi tožbene navedbe o tem, kateri vsebinski del izpodbijanega akta je sporen, torej o čem naj sodišče presoja. Sodišče tako na tej podlagi odloča le o zakonitosti izpodbijanega dela upravnega akta, to pa je v tem upravnem sporu izpodbijana odločba v delu, ki se nanaša na navedena zemljišča (tožnika v tožbi med drugim izrecno navajata, da ne nasprotujeta temu, da sta v komasacijo vključeni njuni zemljišči s parc. št. 7060 in 7094 k. o. ...). Da je o izpodbijanem delu v zadevi, kakršna je obravnavana, mogoče samostojno odločiti, pa izhaja iz določb drugega odstavka 57. člena ZKZ, ki dopušča naknadno spremembo meja komasacijskega območja, kakor tudi iz določb drugega odstavka 6. člena Pravilnika o izvajanju komasacij kmetijskih zemljišč.
23. Ker je bilo treba tožbi ugoditi že iz navedenega razloga in izpodbijano odločbo v navedenem izpodbijanem delu odpraviti ter zadevo v tem obsegu na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 vrniti prvostopenjskemu organu v ponoven postopek, se sodišče ni opredeljevalo do drugih tožbenih navedb, s tem povezane dokazne predloge pa je kot nepotrebne zavrnilo. Do navedb tožnikov, ki so pravno pomembne z vidika potrebnosti vključevanja njunih zemljišč v komasacijo, vključno z navedbami o vrsti rabe njunih zemljišč in njihovi legi na skrajnem robu komasacijskega območja ob reki ..., pa se bo v ponovljenem postopku moral opredeliti prvostopenjski organ. V zvezi z navedbami toženke v vlogi z dne 8. 4. 2021 o skladnosti predloga komasacije s prostorskim planom občine in sklicevanjem stranke z interesom v odgovoru na tožbo na Pravilnik o izvedbi komasacije zemljišč na območju občinskega lokacijskega načrta pa sodišče opozarja, da se navedeni pravilnik nanaša na komasacijo po določbah Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1), za kar ne gre v obravnavanem primeru, saj so v tej zadevi (kot že večkrat povedano) predmet komasacije kmetijska zemljišča po določbah ZKZ.
**K II. in III. točki izreka**
24. Ker je sodišče ugodilo tožbi in izpodbijano odločbo odpravilo, sta tožnika v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Sodišče je odločilo po opravljeni glavni obravnavi, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, zato sta po četrtem odstavku 3. člena Pravilnika upravičena do povračila stroškov v višini 385,00 EUR, ob upoštevanju 22% DDV pa v skupni višini 469,70 EUR. Toženka je stroške dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).
25. Stroškovni zahteve stranke z interesom Občine ... je sodišče zavrnilo na podlagi pravila o uspehu iz 154. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.