6. 6. 2013

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Zdenke Kodrič, Velenje, na seji 6. junija 2013

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka 49. člena Zakona o voznikih (Uradni list RS, št. 109/10) se zavrne.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnica vlaga pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka v zvezi z drugim odstavkom 49. člena Zakona o voznikih (v nadaljevanju ZVoz), 20. člena Zakona o cestah (Uradni list RS, št. 109/10 – v nadaljevanju ZCes-1), tretjega odstavka 37. člena Pravilnika o normativih in standardih za izvajanje programa v osnovni šoli (Uradni list RS, št. 75/05, 73/06 in 57/07) ter Izobraževalnega programa: Usposabljanje za vožnjo kolesa (osemletna osnovna šola), objavljenega septembra 2001 na spletni strani Ministrstva za izobraževanje, znanost, kulturo in šport (v nadaljevanju Program). Zatrjuje, da je tretji odstavek 49. člena ZVoz v nasprotju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker naj ne bi zagotavljal enako varnih pogojev udeležencem kolesarskega izpita na javnih prometnih površinah, kot jih predvideva drugi odstavek 49. člena ZVoz. Pobudnica meni, da izpodbijana določba ne upošteva načel zaupanja in zaščite otrok v prometu ter postavlja šolo in učitelja v nepredvidljiv pravni položaj zaradi varnosti učenca pri vožnji na prometni javni površini. Navaja, da kljub temu, da mora biti učitelj strokovno usposobljen za poučevanje učencev praktičnega dela vožnje s kolesom na javnih površinah, kot človek ni zmožen zagotoviti varnosti petim učencem hkrati. Po drugem odstavku 49. člena ZVoz sme odrasla polnoletna oseba spremljati največ dva otroka, s čimer izpodbijana določba po mnenju pobudnice neupravičeno razlikuje med učitelji in drugimi polnoletnimi osebami. Tretji odstavek 49. člena ZVoz naj tudi ne bi omogočal upoštevanja danih prometnih razmer, kot to omogoča drugi odstavek 49. člena ZVoz, kar naj bi bilo pomembno zlasti za šole, ki nimajo prometno varnega šolskega okoliša. Pobudnica tudi zatrjuje, da ni nikjer določeno, kakšna mora biti signalizacija ob praktični vožnji učencev na prometnih površinah, kar sicer opredeljuje tretji odstavek 49. člena ZVoz.

2.Državni zbor v odgovoru na pobudo navaja, da drugi in tretji odstavek 49. člena ZVoz različno urejata različne položaje, pri čemer pa ne gre za nedopustno, samovoljno razlikovanje, za katerega ne bi bili podani stvarni in razumni razlogi. Izpodbijana določba naj bi vzpostavljala posebno ureditev, ki velja le za usposabljanje osnovnošolskih otrok za vožnjo kolesa in za opravljanje kolesarskega izpita, drugi odstavek 49. člen ZVoz pa naj bi urejal spremstvo otrok pri vožnji kolesa brez kolesarskega izpita. Poleg tega naj bi usposabljanje izvajali za to posebej usposobljeni učitelji, izpodbijana določba pa naj šolam ne bi preprečevala, da kot organizatorke usposabljanj prilagodijo izvajanje praktičnega dela programa, ki poteka v cestnem prometu, prometnim razmeram v šolskem okolišu. Po mnenju Državnega zbora je podlaga za razlikovanje tako podana že v naravi stvari, zato izpodbijana določba ni v nasprotju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.

3.Vlada meni, da ni mogoča vsebinska primerjava drugega in tretjega odstavka 49. člena ZVoz, saj se tretji odstavek nanaša na otroke, ki v izobraževalnem programu usposabljanja za vožnjo kolesa pridobijo ustrezna teoretična znanja za varno udeležbo v prometu, poleg tega pa se usposabljajo tudi na prometnem poligonu. Navaja, da lahko učenci šele po osvojitvi teh znanj in spretnosti ob spremstvu učitelja, koordinatorja prometne vzgoje, opravijo program vožnje v javnem prometu, torej gre za otroke, ki so tik pred izpolnitvijo zakonskih pogojev za samostojno udeležbo v prometu. Drugi odstavek 49. člena ZVoz pa se po mnenju Vlade nanaša na starše, ki lahko v javnem prometu spremljajo veliko mlajše otroke, otroke, ki še ne poznajo prometnih pravil, in otroke, ki še ne obvladajo dovolj dobro tehnike vožnje kolesa. Vlada tudi opozarja, da lahko usposabljanje učencev za vožnjo kolesa izvaja le učitelj, ki predhodno opravi program usposabljanja ter torej pridobi ustrezna znanja in sposobnosti za usposabljanje in opravljanje kolesarskih izpitov. Tovrstnih znanj in izkušenj po mnenju Vlade večina staršev nima. Vlada tudi meni, da izpodbijana določba predpisuje le zgornjo mejo števila otrok, ki jih lahko spremlja učitelj pri usposabljanju za vožnjo s kolesom, pri čemer pa je učitelj tisti, ki mora glede na znanje učencev in prometno varnostne razmere presoditi, kakšno število otrok je v določeni prometni situaciji še mogoče spremljati. Glede ustrezne prometne signalizacije Vlada navaja, da Pravilnik o prometni signalizaciji in prometni opremi na javnih cestah (Uradni list RS, št. 46/2000, 110/06, 49/08, 64/08, 65/08 in 109/10 – v nadaljevanju Pravilnik) upravljavcu ceste omogoča, da z ustrezno prometno signalizacijo in prometno opremo označi posebno prometno situacijo oziroma nanjo opozori prometne udeležence (npr. s prometnim znakom "nevarnost na cesti" in z ustrezno dopolnilno tablo "kolesarski izpiti"). Iz primerov iz prakse naj bi izhajalo, da se usposabljanje izvaja z vključitvijo predstavnikov policije, občinskih svetnikov za preventivo in vzgojo v cestnem prometu ter staršev. Glede na navedeno Vlada pobudo ocenjuje kot neutemeljeno.

4.V odgovoru pobudnica vztraja pri protiustavnosti izpodbijane določbe. Posebej še navaja, da je učitelj koordinator v času usposabljanja učencev na javnih površinah edina odgovorna oseba, ki spremlja učence na javni prometni površini, hkrati pa mora zagotoviti nadzor nad vožnjo učencev, kar naj v primeru skupine s petimi otroki ne bi bilo mogoče. To naj bi pomenilo slabšo varnost za učence, pa tudi težje pravne posledice za učitelja v primeru nesreče učenca kolesarja.

B.

5.Pobudnica med izpodbijanimi akti navaja tretji odstavek v zvezi z drugim odstavkom 49. člena ZVoz, 20. člen ZCes-1, tretji odstavek 37. člena Pravilnika o normativih in standardih za izvajanje programa v osnovni šoli ter Program. Iz vsebine pobude ter njenega odgovora na mnenje Vlade in na odgovor Državnega zbora pa je razvidno, da pobudnica meni, da je iz razlogov, navedenih v 1. točki obrazložitve tega sklepa, v neskladju z Ustavo le tretji odstavek 49. člena ZVoz. Zato je Ustavno sodišče štelo, da pobudnica izpodbija le tretji odstavek 49. člena ZVoz.

6.Po ustaljenem stališču Ustavnega sodišča splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave zavezuje zakonodajalca, da bistveno enake položaje obravnava enako.[1] Pri presoji skladnosti izpodbijanega tretjega odstavka 49. člena ZVoz z drugim odstavkom 14. člena Ustave je tako treba najprej odgovoriti na vprašanje, ali ZVoz v drugem in tretjem odstavku 49. člena ureja enaka položaja.

7.ZVoz v 49. členu določa pogoje za vožnjo koles in koles s pomožnim motorjem.[2] Drugi odstavek 49. člena ZVoz ureja primere, ko polnoletna oseba v cestnem prometu ob upoštevanju prometnih razmer spremlja največ dva otroka do 14. leta starosti, ki nimata opravljenega kolesarskega izpita. Izpodbijani tretji odstavek 49. člena ZVoz pa ureja primere, ko ustrezno usposobljen učitelj, ki v osnovni šoli usposablja otroke v vožnji kolesa, spremlja največ pet otrok, drugi udeleženci v prometu pa so nanje opozorjeni s predpisano prometno signalizacijo, oziroma primere, ko otrok opravlja kolesarski izpit, pri čemer takrat spremstvo učitelja ni potrebno, če so drugi vozniki na to opozorjeni s predpisano prometno signalizacijo.

8.Iz zakonskega besedila izhaja, da ZVoz v drugem in tretjem odstavku 49. člena ureja dva različna položaja, ki ju po oceni Ustavnega sodišča ni mogoče medsebojno primerjati. Po Programu, ki ga je pobudnica priložila pobudi in se uporablja na podlagi osmega odstavka 49. člena ZVoz, je usposabljanje za vožnjo kolesa sestavljeno iz teoretičnega in praktičnega dela, slednje pa je razdeljeno na usposabljanje na prometnem poligonu in na vožnjo po prometnih površinah.[3] Otroci tako najprej opravijo teoretično usposabljanje, temu sledi vožnja po prometnem poligonu, po uspešno opravljenem preizkusu pa pridobijo izkaznice za vožnjo kolesa in se nato vključijo še v program vožnje v javnem prometu. To pomeni, da v položaju, kot ga ureja izpodbijani tretji odstavek 49. člena ZVoz, učitelj spremlja do pet otrok, ki so že opravili tako teoretični del usposabljanja kot tudi že vožnjo po prometnem poligonu, da nato skupaj opravijo še vožnjo po prometnih površinah. Slednja je namreč del praktičnega usposabljanja za vožnjo kolesa, na koncu pa sledi še opravljanje kolesarskega izpita. Po presoji Ustavnega sodišča je prav v tem ključna razlika med obema položajema. Tretji odstavek 49. člena ZVoz ureja spremstvo otrok, ki se usposabljajo za samostojno vožnjo kolesa v prometu, torej že imajo določeno kolesarsko predznanje, da opravijo še zadnji, praktični del usposabljanja, to je vožnjo po prometnih površinah, pri čemer so drugi vozniki na to opozorjeni s predpisano prometno signalizacijo.[4] Drugi odstavek 49. člena ZVoz pa ureja spremstvo otrok, ki nimajo tovrstnega kolesarskega predznanja, so brez kolesarskega izpita in se tudi ne usposabljajo za samostojno vožnjo s kolesom.

9.Drugi in tretji odstavek 49. člena ZVoz se pomembno razlikujeta tudi v tem, da je za spremstvo po izpodbijani določbi zadolžen učitelj, ki je strokovno usposobljen za poučevanje učencev praktičnega dela vožnje s kolesom na javnih površinah, po drugem odstavku pa največ dva otroka spremlja polnoletna oseba, za katero se takšna usposobljenost ne zahteva. Po Programu lahko namreč preizkus znanja organizira in vodi le učitelj, koordinator prometne vzgoje, ki je pred tem uspešno opravil seminar za kolesarjenje v osnovni šoli.[5] Polnoletne osebe, navedene v drugem odstavku 49. člena ZVoz, običajno nimajo predznanja, kot ga ima učitelj koordinator, temveč otroke, kot navaja Vlada, največkrat spremljajo starši. Tudi strokovna usposobljenost je torej tista, na podlagi katere je zakonodajalec lahko utemeljeno sklepal, da je učitelj sposoben nadzirati večje število otrok kot druge polnoletne osebe, ki te usposobljenosti nimajo. Glede na navedeno se položaj učitelja pomembno razlikuje od položaja druge polnoletne osebe, ki spremlja otroke pri vožnji s kolesom. Neenake položaje pa zakonodajalec lahko različno ureja.

10.Očitno neutemeljene pa so tudi navedbe pobudnice o domnevno pomanjkljivi ureditvi prometne signalizacije. Kakšna mora biti prometna signalizacija, ki druge udeležence v prometu opozarja na usposabljanje otrok za vožnjo kolesa oziroma na otroke, ki opravljajo kolesarski izpit, podrobneje ureja Pravilnik, ki se uporablja na podlagi ZCes-1. Pravilnik v 7. členu ureja "znake za nevarnost", pri čemer 21. točka sedmega odstavka določa, da se znak "nevarnost na cesti (I-25) uporabi za označevanje bližine dela ceste ali mesta na cesti, na katerem grozi nevarnost, za katero v tem pravilniku ni predpisan poseben znak za nevarnost. Znaku mora biti obvezno dodana dopolnilna tabla, ki pojasnjuje, za kakšno nevarnost gre." Poleg tega prometno signalizacijo pri vožnji v javnem prometu ureja tudi Program, ki določa, da so učenci opremljeni s čelado in znakom L na hrbtni strani, koordinator prometne vzgoje pa pri vožnji v javnem prometu ob pomoči policistov poskrbi za varnost.[6] Po presoji Ustavnega sodišča zato navedeni očitek o pomanjkljivi prometni signalizaciji ne drži. Neutemeljen pa je tudi očitek pobudnice o nezmožnosti upoštevanja prometnih razmer. Izpodbijana določba namreč šolam ne prepoveduje, da bi kot organizatorke usposabljanj izvajanje praktičnega dela programa, ki poteka v cestnem prometu, prilagodile prometnim razmeram v šolskem okolišu. Šole morajo poskrbeti za varnost otrok tudi z upoštevanjem danih prometnih razmer, učitelj koordinator pa lahko na podlagi izpodbijane določbe, ki določa le največje število otrok, ki jih učitelj še lahko spremlja, presodi tudi, da bo spremljal manj kot pet otrok.[7]

11.Glede na vse navedeno je po presoji Ustavnega sodišča zakonodajalec upravičeno razlikoval položaja po drugem in tretjem odstavku 49. člena ZVoz. Gre namreč za položaja, ki sta si v bistvenem različna, zato je utemeljena tudi različna ureditev. Ker je pobuda očitno neutemeljena, jo je Ustavno sodišče zavrnilo.

C.

12.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – ZUstS) v sestavi: podpredsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodnika dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, Jasna Pogačar in Jan Zobec. Sklep je sprejelo soglasno.

mag. Miroslav Mozetič

Podpredsednik

Opombe:

Prim. npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006 (Uradni list RS, št. 45/06, in OdlUS XV, 26), št. U-I-275/05 z dne 6. 12. 2007 (Uradni list RS, št. 118/07, in OdlUS XVI, 85), št. U-I-218/07 z dne 26. 3. 2009 (Uradni list RS, št. 27/09, in OdlUS XVIII, 12) in št. U-I-287/10 z dne 3. 11. 2011 (Uradni list RS, št. 94/11).

Celotno besedilo 49. člena ZVoz se glasi: "(1) Otrok do šestega leta starosti sme voziti kolo le na pešpoti ali v območju za pešce, v spremstvu polnoletne osebe pa tudi v območju umirjenega prometa. (2) Otrok do 14. leta starosti, ki nima opravljenega kolesarskega izpita, sme voziti kolo v cestnem prometu le v spremstvu polnoletne osebe, ki lahko ob upoštevanju prometnih razmer spremlja največ dva otroka. (3) Ne glede na prejšnji odstavek sme učitelj, ki v osnovni šoli usposablja otroke v vožnji kolesa, spremljati največ pet otrok hkrati, če so drugi vozniki na to opozorjeni s predpisano prometno signalizacijo. Med opravljanjem kolesarskega izpita spremstvo iz prejšnjega odstavka ni potrebno, če so drugi vozniki na to opozorjeni s predpisano prometno signalizacijo. (4) V cestnem prometu sme samostojno voziti kolo otrok, star najmanj osem let, ki ima pri sebi veljavno kolesarsko izkaznico, in oseba, ki je starejša od 14 let. (5) Kolo s pomožnim motorjem sme voziti v cestnem prometu otrok od 12. do 14. leta starosti, ki ima pri sebi kolesarsko izkaznico, in oseba, ki je starejša od 14 let. (6) Starostni pogoj za pridobitev pravice voziti kolo in kolo s pomožnim motorjem izpolni otrok z nastopom koledarskega leta, v katerem dopolni predpisano starost. (7) Otrok se usposobi za vožnjo kolesa, ko opravi kolesarski izpit in dobi v osnovni šoli kolesarsko izkaznico. (8) Program usposabljanja za vožnjo kolesa, program kolesarskega izpita in obrazec kolesarske izkaznice predpiše minister, pristojen za šolstvo."

Prim. 2., 4. in 5. stran Programa.

V primeru, da gre za opravljanje kolesarskega izpita in so drugi vozniki na to opozorjeni s predpisano prometno signalizacijo, pa tudi spremstvo učitelja ni več potrebno, saj gre za otroke, ki premagujejo še zadnjo oviro, preden pridobijo pravico do samostojne vožnje kolesa v javnem prometu.

Prim. 5. stran Programa.

Tretji stavek 5. strani Programa.

Tretji odstavek 49. člena ZVoz določa: "… sme učitelj […] spremljati največ pet otrok …".