Jedro

Skladno z določbami 76. člena ZLS občina odloča s posamičnimi akti o upravnih stvareh iz lastne pristojnosti in iz prenesene državne pristojnosti (prvi odstavek). O upravnih stvareh iz občinske pristojnosti odloča na prvi stopnji občinska uprava, na drugi stopnji pa župan, če ni z zakonom drugače določeno (drugi odstavek). O pritožbah zoper odločbe organa skupne občinske uprave odloča župan občine, v katere krajevno pristojnost zadeva spada, če zakon drugače ne določa (tretji odstavek). Po 78. členu ZLS organi občine in nosilci javnih pooblastil odločajo v upravnih stvareh in o drugih pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij v upravnem postopku. Po 216. členu ZUP pa odločbo podpiše uradna oseba, ki jo izda. Po povedanem v obravnavani zadevi odloča na prvi stopnji občinska uprava, in ne župan, kot je obravnavani primer, ki je izdal izpodbijano odločbo.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Župana Občine Žiri 162-0011/2008-1 z dne 4. 1. 2019 se odpravi in zadeva pošlje v odločitev pristojnemu organu - Občinski upravi Občine Žiri.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi. V presežku se zahtevek tožeče stranke zavrne.

Obrazložitev

1. Župan Občine Žiri je z izpodbijano odločbo odločil, da se drugi tožeči stranki spremeni čas trajanja koncesije, podeljene z odločbo 162-11/2008 z dne 6. 6. 2008 za opravljanje javne službe na področju zdravstvene dejavnosti - patronažnega varstva, in sicer za obdobje 15 let od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032 z možnostjo podaljšanja. V obrazložitvi se sklicuje na 41. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej-K), po katerem je dolžna spremeniti čas trajanja že podeljenih koncesij. Po četrtem odstavku 41. člena ZZDej-K se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo te novele podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. ZZDej-K je stopil v veljavo 17. 12. 2017. Glede na navedeno je po uradni dolžnosti izdal odločbo o spremembi koncesijske odločbe, s katero je trajanje koncesije za nedoločen čas spremenil v določen čas za 15 let, šteto od 17. 12. 2017. 2. Župan kot pritožbeni organ se z odločitvijo strinja, za kar pojasni razloge.

3. Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in jo izpodbija s tožbo.

4. Uvodoma navaja, da prva tožeča stranka vlaga tožbo z označbo, kakor je bila koncesija po odločbi z dne 6. 6. 2008 podeljena. Druga tožeča stranka pa z označbo, kakor je tožena stranka naslovila izpodbijano odločbo o spremembi koncesije, kakor glasi tudi drugostopenjska odločba, čeprav je bila koncesija dejansko podeljena prvi tožeči stranki. Izpodbijano odločbo je že zato treba odpraviti, ker druga tožeča stranka ni nosilec pravic in obveznosti iz koncesijske odločbe iz leta 2008, ki jo tožena stranka stranka z izpodbijano odločbo spreminja.

5. Prvostopenjsko odločbo je tudi izdal nepristojni organ in sicer drugostopenjski organ oziroma župan, čeprav gre za pristojnosti občinske uprave na prvi stopnji.

6. Toženka je z izpodbijano odločbo posegla v že pridobljeno pravico izvajati koncesijsko pravico za nedoločen čas, pridobljeno na podlagi pravnomočne upravne odločbe. Določba 41. člena ZZDej-K je protiustavna, ker učinkuje retroaktivno in je v nasprotju z določbo 155. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Tožeča stranka meni, da je določba četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K v nasprotju s 33. členom, 49. členom, 74. členom, 2. členom ter 155. členom in 158. členom Ustave, kar pojasni. Poseg v že pridobljeno pravico pomeni postopanje v nasprotju s prepovedjo retroaktivnosti iz 155. člena Ustave. Uporaba določbe četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K pomeni kršitev prepovedi povratne veljave zakona iz 155. člena Ustave. Predlagatelj zakona ni imel nobenega utemeljenega razloga, da poseže v pravico tožnice, da za nedoločen čas izvaja koncesijsko storitev, saj gre za dejavnost v javnem interesu in v korist posameznikov. Toženka je, ne da bi bil s strani predlagatelja zakona oziroma z njene strani opravljen test sorazmernosti, oblastno posegla v pridobljeno pravico tožeče stranke in s tem kršila načelo pravne države in zaupanja v pravno varnost iz 2. člena Ustave ter posegla tudi v njene druge ustavne pravice. Izpostavlja zlasti poseg v pravico do lastnine iz 33. člena Ustave, pravico do izvajanja dela iz 49. člena Ustave, pravico do izvajanja zdravstvenega varstva iz 51. člena Ustave, pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave in izvajanja javnega pooblastila koncesije (121. člen Ustave). S tem, ko se ji po poteku 15 let onemogoča izvajanje dejavnosti, je poseženo v njeno pravico do svobode podjetništva in opravljanja poklica. Opozarja, da je kršen 1. člen Protokola št. 1 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP). Ker je odslej obdobje koncesije nejasno, doslej pa je tožeča stranka vedela, da bo pravico izvajala do upokojitve, je ogrožena pravica do svobode dela, svobodne gospodarske pobude in pravica do dostopa do zdravstvenih storitev. S posegom v pravico do izvajanja koncesije za nedoločen čas, se odvzema pravica do dostopa do zdravstvenih storitev zavarovanim osebam, saj javni zavodi že sedaj ne zmorejo zagotavljati izvajanja zdravstvenih storitev. Sodišču predlaga, da prekine postopek in vloži zahtevo za oceno ustavnosti določbe četrtega in šestega odstavka 41. člena Prehodnih in končnih določb ZZDej-K. Sodišču predlaga izvedbo dokazov z zaslišanjem strank, ter da izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da gre v delu, kjer tožeča stranka navaja, da naj ne bi bila nosilka pravic in obveznosti iz odločbe z dne 6. 6. 2008 ter v delu, da naj bi izpodbijano odločbo izdal nepristojni organ, za nedovoljeno tožbeno novoto. Očitki so neutemeljeni, saj je tožnica samostojni podjetnik. V primeru le tega in fizične osebe pa gre za enotno in nerazdružljivo subjektiviteto, kar pomeni, da oba predstavljata isti subjekt in sta s tem oba tudi nosilec istih pravic in obveznosti. Do razlike v nazivu tožeče stranke je prišlo, ker tožeča stranka ob podelitvi koncesije 6. 6. 2008 še ni bila samostojna podjetnica, temveč je svojo dejavnost registrirala šele 2. 7. 2008. Neutemeljen je očitek, da naj bi prvostopenjsko odločbo izdal nepristojni organ, saj iz uvoda izhaja, da jo izdaja Občina Žiri, kar izhaja tudi iz obrazložitve. Odločbo je sestavila občinska uprava Občine Žiri, župan pa jo je podpisal kot predstojnik občinske uprave, kar pa ne predstavlja bistvene kršitve pravil postopka.

8. V nadaljevanju tožena stranka navaja razloge, s katerimi pojasnjuje, da je izpodbijana odločba o spremembi koncesije izdana skladno s četrtim odstavkom 41. člena ZZDej-K in zavrača očitke o domnevni neustavnosti te zakonske določbe, kar pojasni. Med drugim navaja, da Ustava ne zagotavlja nespremenljivost predpisov in da gre za t. i. nepravo retroaktivnost ter da ne gre za kršitev določbe drugega odstavka 155. člena Ustave. Navaja 18. člen Direktive 2014/23/EU z dne 26. 2. 2014 o podeljevanju koncesijskih odločb, v skladu s katerim mora biti trajanje koncesij omejeno, kar pojasni. Določba četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K zasleduje legitimen cilj v javnem interesu - omogočiti dostop in konkurenco med izvajalci zdravstvene dejavnosti. Očitki o posegu v pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave), pravico do svobode dela (49. člen Ustave) in svobodno gospodarsko pobudo (74. člen Ustave) pa so pavšalni, kar pojasni. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

9. Tožeča stranka v obširni pripravljalni vlogi (ki jo je sodišče prejelo po izdaji odločbe Ustavnega sodišča RS U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021) poudarja, da je Ustavno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustavno sodišče) odločilo le o tem, da predmetna ureditev ni v nasprotju z določbami 155. člena in 2. člena Ustave, s čimer se tožnica iz več razlogov ne strinja, kar pojasni. Opozarja, da predmet presoje ni bila skladnost spremembe ureditve s pravicami iz 33. člena, 49. člena, 74. člena ter 158. člena Ustave, vse v zvezi z načelom enakosti po 14. členu Ustave, ki pa so prav tako kršene. Zato predlaga, da sodišče ponovno prekine postopek in vloži zahtevo za oceno ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K (Prehodne in končne določbe) tudi z vidika spremembe ureditve v neupravičen poseg v načelo zaupanja v pravo skozi varstvo pravice koncesionarja iz 33. člena, 49. člena, 74. člena, 158. člena ter 14. člena Ustave, vse v zvezi z določbo 2. člena Ustave, kar pojasni. Navaja stališča Evropske Komisije in stališča iz sodb SEU. Varstvo konkurence ne more biti varovano le med dosedanjimi in potencialnimi koncesionarji, ampak tudi med javnimi zavodi in obstoječimi koncesionarji, kar narekuje enako obravnavo izvajalcev. Zakonodajalec s sporno spremembo zakona ni predpisal načina izvrševanja svobodne gospodarske pobude, ampak jo je omejil, kar pojasni. Podaljšanje koncesije ni odvisno niti od koncedenta niti od koncesionarja, ampak javnega zdravstveni zavoda, kar pojasni. Predlaga dodatne dokaze in sicer vpogled v Splošni dogovor za pogodbeno leto 2020, opravo poizvedb pri Zdravniški zbornici Slovenije in Zbornici zdravstvene in babiške nege Slovenije v zvezi z izobraževanjem, licencami zdravstvenih delavcev in zaslišanjem strokovnih delavcev iz tega področja, predložitev in vpogled v bilanco stanja z vpogledom v opredmetena osnovna sredstva in postavitev izvedenca računovodsko-revizorske stroke.

10. Toženka v pripravljalni vlogi odgovarja na navedbe tožeče stranke in jih zavrača. Dodatni dokaznimi predlogi so nepotrebni, saj ne morejo potrditi nobenega dejstva, ki bi bila glede na povzeta stališča iz odločbe Ustavnega sodišča pravno pomembna za predmetno zadevo. V skladu z 226. Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), mora stranka sama predložiti listino, na katero se sklicuje v dokaz svojih navedb. Takšno listino sodišče pridobi po uradni dolžnosti šele, če je listina pri državnem organu ali osebi, ki ji je poverjeno izvrševanje javnega pooblastila, pa sama stranka ne more doseči, da se listina izroči ali pokaže (drugi odstavek 226. člena ZPP). Glede na to, da je Zbornica zdravstvene in babiške nege cehovska organizacija tožeče stranke, tožena stranka ocenjuje, da bi tožeča stranka listine, na katere se sklicuje, lahko pridobila sama. Še toliko bolj to velja za bilanco stanja tožeče stranke. Tožena stranka kot neutemeljen ocenjuje predlog tožeče stranke o vnovični prekinitvi in presoji ustavnosti določb četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej v smislu 156. Ustave, kar pojasni.

11. Na poziv sodišča ali tožeča stranka soglaša, da sodišče odloči brez glavne obravnave, je tožeča stranka v odgovoru, ki ga je sodišče prejelo 1. 9. 2021, navedla, da za odločanje o tožbenem zahtevku ni potrebna izvedba naroka in da soglaša, da sodišče odloči brez glavne obravnave. Med drugim je navedla, da je pred odločitvijo potrebna prekinitev postopka in vložitev zahteve za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K. **K točki I izreka:**

12. Tožba je utemeljena iz razlogov, kot jih navaja sodišče. 13. V obravnavanem primeru je sporna odločitev župana o spremembi koncesije, ki je bila podeljena za nedoločen čas, v koncesijo za določen čas, pri čemer se odločitev opira na pravilno pravno podlago, to je četrti odstavek 41. člena ZZDej-K, po katerem se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona (tj. pred 17. 12. 2017) podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Koncedent v 12 mesecih po uveljavitvi tega zakona izda po uradni dolžnosti odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije v skladu s tem zakonom in koncesionarju predlaga sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi. Če koncesionar ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi, glede trajanja koncesije veljajo določbe o spremembi koncesijske pogodbe. Koncedent po preteku 15 let po uveljavitvi tega zakona preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po opravljanju koncesijske dejavnosti. Če ugotovi, da so izpolnjeni prej navedeni pogoji, lahko na podlagi pozitivnega mnenja ZZZS ter pristojne zbornice ali strokovnega združenja podaljša obdobje koncesije v skladu z drugim, tretjim in četrtim odstavkom 43. člena zakona.

14. Dejansko stanje, relevantno za obravnavani primer (da je drugi tožnici z izpodbijano odločbo spremenjeno obdobje trajanja koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti kot javne službe za področje patronažnega varstva, tako da je namesto za nedoločen čas podeljena za določen čas (do 17. 12. 2032), ni sporno. Nesporno je tudi to, da je v četrtem odstavku 41. člena ZZDej-K določeno, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo te novele podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona.

15. Sporno pa je, ali je druga tožnica, ki je samostojna podjetnica, nosilka pravic in obveznosti po koncesijski pogodbi z dne 6. 6. 2008, ki je bila podeljena prvi tožnici kot fizični osebi. Sodišče se v tem delu strinja z razlogi tožene stranke, da gre za enotno pravno subjektiviteto in da gre v obeh primerih za fizično osebo, ki je v obravnavanem primeru edina lahko nosilka pravic in obveznosti, zato v tem delu razlogi tožbe niso utemeljeni in jih sodišče kot take zavrača. 16. Se pa sodišče strinja z očitki tožeče stranke, da je prvostopenjsko odločbo izdal nepristojni organ, saj je odločbo prve stopnje izdal župan. To izhaja tako iz podpisa izpodbijane odločbe (podpisan je mag. A.A.), kot tudi iz uvoda izpodbijane odločbe, kjer je navedeno, da jo izdaja Občina Žiri. Po povedanem iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da je izpodbijano odločbo izdala Občinska uprava Občine Žiri, ki bi morala odločati o zadevi. Občino zastopa župan, ki pa ni hkrati predstojnik občinske uprave, kot zmotno meni tožena stranka v odgovoru na tožbo. Slednji je v zadevi, kot je obravnavana, ko gre za izvirno pristojnost občine, pristojen za odločanje na drugi stopnji.

17. Skladno z določbami 76. člena Zakonom o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) občina odloča s posamičnimi akti o upravnih stvareh iz lastne pristojnosti in iz prenesene državne pristojnosti (prvi odstavek). O upravnih stvareh iz občinske pristojnosti odloča na prvi stopnji občinska uprava, na drugi stopnji pa župan, če ni z zakonom drugače določeno (drugi odstavek). O pritožbah zoper odločbe organa skupne občinske uprave odloča župan občine, v katere krajevno pristojnost zadeva spada, če zakon drugače ne določa (tretji odstavek). Po 78. členu ZLS organi občine in nosilci javnih pooblastil odločajo v upravnih stvareh in o drugih pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij v upravnem postopku. Po 216. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) pa odločbo podpiše uradna oseba, ki jo izda. Po povedanem v obravnavani zadevi odloča na prvi stopnji občinska uprava, in ne župan, kot je obravnavani primer, ki je izdal izpodbijano odločbo. To pa pomeni, da je izpodbijano odločbo izdal stvarno nepristojen organ, kar pa pomeni bistveno kršitev pravil upravnega postopka (1. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

18. Ker je izpodbijana odločba nezakonita iz procesnih razlogov, se sodišče do ostalih tožbenih ugovorov ni posebej opredeljevalo.

19. Po povedanem je izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita, ker jo je izdal stvarno nepristojni organ, zato je sodišče izpodbijano odločbo na podlagi 1. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in na podlagi tretjega odstavka istega člena ZUS-1 zadevo poslalo v odločitev pristojnemu organu, to je Občinski upravi Občine Žiri, ki mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva, ko je dobil sodbo.

20. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave (na nejavni seji) na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom. Tožeča stranka je po pozivu sodišča tudi soglašala, da sodišče v zadevi odloči brez glavne obravnave.

**K točki II izreka:**

21. Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijano odločbo, je tožeča stranka v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je v postopku zastopala pooblaščenka, ki je odvetnica, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR, skupaj 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Vračilo plačane takse bo v skladu s prvim odstavkom 37. člena Zakona o sodnih taksah v zvezi z določbo točke c. Opombe 6.1. Taksne tarife izvršilo sodišče po uradni dolžnosti.