Jedro

Po tretjem odstavku 83. člena ZUS-1 je določeno, da revizija ni dovoljena, če jo vloži nekdo, ki zanjo nima pravnega interesa. V obravnavani zadevi je bila s pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje odpravljena odločba tožene stranke in zadeva vrnjena toženi stranki v ponoven postopek. Tožena stranka - revident ima tako v ponovljenem postopku položaj organa, ki je po zakonu pristojen za odločanje po pravnomočni sodni odločbi. Ta dolžnost pa ne more predstavljati pravnega interesa za revizijo, saj si svojega pravnega položaja ne more izboljšati.

Izrek

Revizija se zavrže.

Obrazložitev

Z izpodbijano sodbo (1. točka izreka sodbe in sklepa) je sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke prvega odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/2000; ZUS) ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijano odločbo tožene stranke z dne 9.8.2001, in ji zadevo vrnilo v ponoven postopek, s sklepom (2. točka izreka sodbe in sklepa) pa je zavrnilo zahtevo tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožeče stranke zoper 2. točko izreka odločbe Občine ... z dne 5.7.2001. Z navedeno odločbo je bilo odločeno, da je A.A. upravičena do znižanja plačila najemnine za neprofitno stanovanje (1.točka izreka) in da razliko do polne neprofitne najemnine subvencionira lastniku stanovanja tožeča stranka (2. točka izreka). V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje navaja, da je sporno vprašanje, kdo je dolžan povrniti lastniku stanovanja razliko do polne neprofitne najemnine. Sporno je že samo dejstvo, da je prvostopni organ pri odločanju na zahtevo prosilke, ko je odločal o njeni pravici do znižanja neprofitne najemnine, v 2. točki izreka odločil tudi o obveznosti tožeče stranke. Tožeča stranka kot lastnik stanovanja namreč v postopku na zahtevo upravičenke do znižanja neprofitne najemnine sploh ni sodelovala. Glede na Navodilo o načinu uveljavljanja znižane neprofitne najemnine za upravičence do najema socialnega stanovanja (Uradni list RS, št. 42/2000, v nadaljevanju Navodilo) se lastniku stanovanja odločba o znižanju neprofitne najemnine samo vroči, nima pa pravnega sredstva zoper njo, saj lahko zoper njo ugovarja le upravičenec. Že to kaže na vprašanje, ali se lahko z odločbo o znižanju neprofitne najemnine tretjemu (lastniku stanovanja), ki ni sodeloval v postopku in ki zoper izdano odločbo nima zagotovljenega pravnega varstva, naloži obveznost. Zato je odločitev, kolikor se z njo nalaga obveznost plačila do polne neprofitne najemnine tožeči stranki, nezakonita že iz tega razloga. Ker tožena stranka nezakonitosti ni odpravila, je nezakonita tudi njena odločba. Glede vsebine same odločitve je tožečo stranko treba obravnavati kot lastnico stanovanja in ne kot občino oziroma lokalno skupnost. Iz Navodila je razvidno, da mora upravičenec vlogi za znižanje neprofitne najemnine priložiti račun lastnika, na katerega naj bi organ občinske uprave nakazoval razliko v najemnini. Torej ob odločitvi o pravici do znižanja neprofitne najemnine, organ občinske uprave, ki je pristojen za stanovanjske zadeve v občini, kjer se stanovanje nahaja, nosi tudi posledice take odločitve nasproti lastniku stanovanja. Tožena stranka pritožbo vlaga zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Navaja, da je bistvo spora v tem, kdo je dolžan nositi razliko med neprofitno in znižano najemnino v primeru, če je upravičenec do znižane najemnine pridobil pravico do neprofitnega stanovanja na podlagi najemne pogodbe, sklenjene s tožečo stranko, in je bil torej v času sklenitve te pogodbe občan tožeče stranke. Ker je tožeča stranka upravičencu dodelila neprofitno stanovanje na območju Občine ..., je s tem nanjo prevalila breme subvencioniranja znižane neprofitne najemnine. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe izhaja, da v konkretnem primeru tožeča stranka nastopa kot lastnik stanovanja in ne kot občina, zato ni zavezana k vračilu, ampak je sama tista, ki zahteva razliko. Na podlagi odločbe Ustavnega sodišča, št. P-2/01, z dne 24.5.2001 je tožena stranka pristojna za odločanje o pravici do znižane neprofitne najemnine, ker se stanovanje nahaja na njenem območju. Glede na to bi zadostovalo, da bi tožena stranka le ugotovila, da ima posamezen upravičenec pravico do znižanja neprofitne najemnine, ne da bi ji bilo treba odločati o tem, kdo krije razliko med znižano in neprofitno najemnino. Če tožeča stranka meni, da je tožena stranka dolžna to razliko povrniti, bi morala v zvezi s tem nasloviti zahtevek na toženo stranko. Materialno napačno je stališče sodišča, da primeri, ko je lastnica socialnega oziroma neprofitnega stanovanja občina, niso urejeni drugače kot primeri, ko so lastniki drugi, ter da zato v vsakem primeru razliko krije občina, ki odloča o znižanju, torej tista, kjer se stanovanje nahaja. Tako stališče je v nasprotju z namenom, ki ga imajo občinski stanovanjski programi v zvezi z neprofitnimi in socialnimi stanovanji, z namenom, ki naj bi ga izvajale neprofitne stanovanjske organizacije ter z namenom 63. člena Stanovanjskega zakona (SZ). Druga alineja 97. člena stanovanjskega zakona določa, da občina na stanovanjskem področju zagotavlja sredstva za graditev in pridobitev socialnih stanovanj ter razliko do pogodbeno določene najemnine in ostalih stroškov po stanovanjskem zakonu. Namen zakonodajalca je bil, da občina krije razliko do pogodbeno določene najemnine za tista socialna stanovanja, katerih lastnica je sama, ter v smislu 11. odstavka 63. člena stanovanjskega zakona lastniku, ki ni občina. Tudi zadnji stavek 3. člena Navodila ne daje podlage za odločitev, ki jo je zavzelo sodišče. Zakonodajalec gotovo ni imel namena, da bi prišlo do situacije, kot je v konkretni zadevi. Njegov namen ni bil, da bi premožnejše občine kupovale stanovanja v finančno šibkejših občinah in nato ta stanovanja kot socialna oz. neprofitna dodelila upravičencem, ki so v času sklenitve najemnih pogodb imeli stalno bivališče v njihovi občini. Tožeča stranka je z dodelitvijo stanovanja z neprofitno najemnino na območju tožene stranke dosegla, da so se njeni občani preselili na območje tožene stranke in s tem na nanjo prenesli tudi vsa druga bremena, ki jih za občino predstavljajo socialni upravičenci. Iz odločbe Ustavnega sodišča, št. P-2/01, res izhaja, da priporočila Ministrstva za okolje in prostor, ki vsebujejo pojasnila glede izvajanja Navodila, ni mogoče šteti za podzakonski akt, na katerega bi bili upravni organi vezani pri svojem odločanju. Iz navedenega priporočila pa jasno izhaja, kakšna je bila volja zakonodajalca o tem, kdo naj krije razliko do neprofitne najemnine v primeru, da se občina pojavlja hkrati kot lastnik stanovanja in kot občina, ki je dolžna zagotoviti subvencioniranje te najemnine. Razlaga stanovanjskega zakona in podzakonskih predpisov, kot izhaja iz izpodbijane sodbe, je tudi v nasprotju za zakonom o vzpodbujanju skladnega regionalnega razvoja. Tožeča stranka v odgovoru na pritožbo predlaga zavrnitev pritožbe. Navaja, da je zvezi s 63. členom SZ, 7. členom Odloka o metodologiji za oblikovanje najemnin v neprofitnih stanovanjih in Navodilom Ustavno sodišče z odločbo (Uradni list št. 133/03) zavzelo stališče, da gre v primeru zagotavljanja sredstev za subvencije za izvirno pristojnost lokalne skupnosti. Skladno s 63. členom SZ se subvencija povrne iz sredstev primerne porabe. Povečanje primerne porabe pri občinah, ki s svojimi lastnimi prihodki ne morejo zagotoviti primerne porabe, krije državni proračun. SZ je pomoč pri uporabi stanovanja, kamor sodijo tudi subvencije najemnin, vezal na predpise s področja socialnega varstva. Zakon o socialnem varstvu v 99. členu določa, da se iz proračuna občine financira pomoč pri uporabi stanovanja. To pomoč je opredelil tako, da se prejemnikom takrat veljavnih socialnovarstvenih dajatev te zvišajo zaradi plačevanja najemnin v socialnem oziroma neprofitnem stanovanju. Del dajatev je torej že pred sprejetjem Zakona o spremembah in dopolnitvah stanovanjskega zakona iz leta 2000 zagotavljal občinski proračun. Zakonodajalec je zvišanje potrebnih sredstev za subvencioniranje najemnin za socialna stanovanja zagotovil s povečanjem višine primerne porabe. Zato ne gre za prevalitev bremena plačevanja subvencij, saj se sredstva za plačevanje subvencij v okviru primerne porabe, ki jo je za svoj teritorij deležna Občina ..., zagotavljajo iz državnega proračuna. Če bi zakonodajalec imel namen uzakoniti pravilo, da mora občina kriti subvencijo za stanovanja, katerih lastnica je, ter lastniku, ki ni občina, bi ga jasno zapisal. Revizija ni dovoljena. S 1.1.2007 je začel veljati ZUS-1. Ta je v prvem odstavku 107. člena določil, da vrhovno sodišče vse obstoječe zadeve obravnava po ZUS-1 ter da se obstoječe pritožbe glede na kriterije, določene v drugem odstavku 107. člena ZUS-1, obravnavajo kot pritožbe ali pa kot revizije. V tem sporu obravnavana pritožba ne izpolnjuje pogojev za pritožbo po drugem odstavku 107. člena ZUS-1, zato jo vrhovno sodišče v skladu z navedeno določbo ZUS-1 obravnava kot revizijo. Glede na določbo drugega odstavka 107. člena ZUS-1 pa je postala prvostopenjska sodba s 1.1.2007 pravnomočna. V obravnavani zadevi je bila s pravnomočno prvostopenjsko sodbo odpravljena odločba tožene stranke. Če pa se upravna odločba odpravi s pravnomočno sodbo, se odpravijo tudi pravne posledice, ki so iz nje nastale (tretji odstavek 64. člena ZUS-1), in se upravna zadeva vrne v stanje, v katerem je bila pred odločanjem o tožbi. Takšne posledice v zvezi z odpravo upravnega akta so določene tudi v prvem odstavku 281. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). V obravnavani zadevi to pomeni vrnitev v stanje pred izdajo odpravljene odločbe tožene stranke, to je v stanje, ko o pravici, obveznosti in pravni koristi tožnika v upravnem sporu še ni (dokončno) odločeno. Za take primere pa je v četrtem odstavku 64. člena ZUS-1 kot pravna posledica take pravnomočne sodbe določeno, da mora tožena stranka postopek ponovno voditi in ga čim prej (v 30-dneh od vročitve prvostopenjske sodbe, ker sodišče prve stopnji ni določilo drugačnega roka) zaključiti z izdajo nove odločbe. ZUS-1 pa tožniku omogoča, da se zanese na pravnomočno ugoditev njegovi tožbi in sproži upravni spor zaradi molka organa (drugi odstavek 28. člena ZUS-1), če ta v določenem času ne bi ravnal po pravnomočni sodbi. Navedenih učinkov pravnomočne sodbe pa vložena revizija ne more zadržati, kajti ZUS-1 ji daje učinke zadržanja samo v zvezi z izvršljivostjo sodbe (84. člen ZUS-1). V četrtem odstavku 64. člena ZUS-1 je določeno, da je upravni organ pri novem odločanju vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Vendar ima po presoji vrhovnega sodišča upravni organ, ki je pristojen za odločanje, možnost odločiti v nasprotju s pravnim mnenjem in stališči prvostopenjskega sodišča, če ima zato utemeljene razloge. To pa je zlasti upoštevanje načela zakonitosti, po katerem mora organ (v smislu ZUP) odločati na podlagi Ustave, veljavnih zakonov in drugih predpisov (tretji odstavek 153. člena Ustave RS), kar mora v obrazložitvi nove odločbe posebej pojasniti. Da je temu tako, potrjuje tudi določba 2. točke prvega odstavka 65. člena ZUS-1, ki daje sodišču, ki odloča v upravnem sporu, možnost odločanja o stvari (spor polne jurisdikcije) tudi v primeru, če upravni organ v novem postopku odloči v nasprotju z že izraženim mnenjem in stališčem sodišča. V tretjem odstavku 83. člena ZUS-1 je določeno, da revizija ni dovoljena, če jo vloži nekdo, ki zanjo nima pravnega interesa. Ker je revizija izredno pravno sredstvo, ki predstavlja zadnjo pravno možnost odločanja v upravnem sporu, je pravni interes podan, če jo vloži revident, ki si z odločitvijo v reviziji lahko izboljša svoj pravni položaj. V obravnavani zadevi ima tožena stranka položaj organa, ki je po zakonu pristojen za odločanje po pravnomočni sodni odločbi. Ta dolžnost pa ne more predstavljati pravnega interesa za revizijo. Podvajanje sodnega varstva pred upravnim sodiščem (vložitev morebitne tožbe zaradi molka pristojnega organa) s sočasnim revizijskim postopkom pred vrhovnim sodiščem pa ni dopustno. Izid ponovnega odločanja ostaja do nove odločitve pristojnega organa negotov, zato pred novo dokončno odločitvijo v upravnem postopku niti ni mogoče ugotoviti, kdo bo posledično upravičen do sodnega varstva. Zgolj potencialna možnost, da bo v ponovljenem postopku odločitev za kakšno stranko manj ugodna, kot je bila tista, ki je bila vsebovana v odpravljenem aktu, pa za revizijo tudi ne zadošča. Glede na navedeno je revizijsko sodišče vloženo revizijo na podlagi 89. člena ZUS-1 zavrglo kot nedovoljeno.