7. 9. 2023

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družbe ADRIA Turistično podjetje, d. o. o., Ankaran, ki jo zastopa Dušan Korošec, odvetnik v Celju, na seji 7. septembra 2023

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti tretje in četrte alineje 69. člena, prvega in drugega odstavka 74. člena in četrtega odstavka 94. člena ter tabele 21 v 175. členu Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Ankaran (Uradni list RS, št. 161/20) v delu, ki se nanaša na enoti urejanja prostora AO-06 in AO-07, se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

1.Pobudnica izpodbija Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Ankaran (v nadaljevanju OPN). Zatrjuje neskladje z 2., 14., 22., 44., 49., 33., 67., 69., 71., 74., 120. in 153. členom Ustave ter Zakonom o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt). Navaja, da je lastnica nepremičnin na območju krajinske enote, ki je v OPN opredeljena kot krajinska enota AO-Ankaran obala, in uporabnica drugih nepremičnin na tem območju, glede katerih teče sodni postopek zaradi tožbe na izstavitev zemljiškoknjižnega dovolila za vpis lastninske pravice. Pobudnica navaja, da na nepremičninah opravlja turistično dejavnost v t. i. naselju Adria, v okviru katerega ponuja nastanitve v kampu Adria Ankaran, hotelu Convent ter v vilah in apartmajih. Nepremičnine, ki jih navaja, naj bi predstavljale območja z oznakami AO-05, AO-06 in AO-07.[1] OPN naj bi v izpodbijanem delu v naselju Adria predvidel umeščanje družbenih programov, ukinitev dela kampa, ki ga upravlja pobudnica, in potek osrednje promenade med Jadransko cesto in morjem po sredini obstoječega kampa. Namenska raba zemljišč v območju enote urejanja prostora (v nadaljevanju EUP) AO-07 naj bi bila spremenjena tako, da izvajanje turistične dejavnosti ne bi bilo več predvideno. Iz usmeritev za občinski podrobni prostorski načrt (v nadaljevanju OPPN) naj bi izhajalo, da kampiranje na tem območju ni več dovoljeno in da se dejavnost kampiranja v območje EUP AO-06 umika, promenada pa uredi tako, da bo to onemogočalo izvajanje dejavnosti kampiranja na območju, kjer ga pobudnica izvaja sedaj. S tem naj bi OPN nezakonito in protiustavno posegel v opravljanje turistične dejavnosti pobudnice. Čeprav bi bil za EUP AO-07 sprejet OPPN, ki bi podrobno namensko rabo lahko določil drugače, naj bi bila drugačna določitev namenske rabe za pobudnico negotova. Kolikor OPPN tega ne bo uredil drugače, naj bi tudi po sprejetju OPPN sedaj izpodbijani OPN določal vrsto namenske rabe, sporno za pobudnico. Pobudnica trdi, da je OPN posegel v njeno lastninsko pravico na način, ki naj bi pomenil dejansko razlastitev, saj naj bi zemljišča v njeni lasti izgubila bistveni funkciji lastnine, in sicer funkcijo razpolaganja (padec tržne vrednosti in zmanjšan obseg opravljanja dejavnosti) in funkcijo uporabe (promenada je dostopna vsakomur).

2.Pobudnica še navaja, da je že v postopku sprejemanja OPN posredovala svoje pripombe in nasprotovala predvideni namembnosti zemljišč na območju EUP AO-06 in AO-07 tako, da je za obe območji namesto predvidene namenske rabe CD-t (centralne dejavnosti, podrejeno turizem) predlagala ohranitev namenske rabe BT (površine za turizem). To naj bi Občina Ankaran (v nadaljevanju Občina) upoštevala in storila za EUP AO-06, namensko rabo območja EUP AO-07 pa naj bi opredelila v nasprotju s prvotno predlagano in jo spremenila v namensko rabo CDo (območja, namenjena trgovskim, oskrbnim, poslovnim, storitvenim, gostinskim dejavnostim in manjši obrti). Občina naj o tem pobudnice ne bi obvestila in naj ji ne bi dala možnosti, da se o tem izjavi. S tem, ko naj bi po opravljeni javni razgrnitvi prostorski načrt spremenila z novimi določbami oziroma izvedbami glede urejanja prostora, ki niso bile predmet javne razgrnitve in javne obravnave, naj bi Občina v postopku priprave in sprejemanja OPN kršila 50., 51. in 52. člen ZPNačrt ter pravico do sodelovanja javnosti pri upravljanju javnih zadev. Občina naj na podane pripombe pobudnice nikoli ne bi odgovorila oziroma se do njih konkretno opredelila. Tudi naj ne bi skrbno pretehtala javnega interesa in interesa pobudnice, kar naj bi zahteval 7. člen ZPNačrt. Pobudnica trdi, da Občina ni upoštevala okoliščin, kot so predvidljivost omejitev pravice do premoženja, upravičeno pričakovanje določene rabe nepremičnine oziroma sprejetje tveganja ob njenem nakupu, obseg omejitev ter dejanski vpliv sprememb prostorskega načrta na premoženjske interese lastnika zemljišča oziroma bistveno zmanjšano vrednost njegovega premoženja.

3.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

4.Pobudnica izpodbija OPN, ki je prostorski akt. V zvezi z neposrednim učinkom določb prostorskih aktov je Ustavno sodišče zavzelo stališče, da so prostorski akti, ki določajo oziroma spreminjajo namensko rabo zemljišč, splošni akti, ki lahko učinkujejo na položaj lastnikov teh zemljišč na način, da neposredno posegajo v njihove pravice ali v njihov pravni položaj. Ustavno sodišče je že sprejelo stališča, da na pobudnikov pravni položaj neposredno učinkuje sprememba namenske rabe zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva, iz gozda v gozd s posebnim namenom, iz stavbnih zemljišč, namenjenih za stanovanjsko gradnjo, v park (zelene površine) ter iz zemljišč, namenjenih za stanovanjsko-kmetijsko-poslovno rabo, v kmetijska zemljišča.[2] Ustavno sodišče pri presoji, ali občinski prostorski načrt neposredno učinkuje na pravice ali pravni položaj pobudnika, presoja konkretne okoliščine primera.[3] Zgolj lastninska pravica na nepremičnini z območja izpodbijanega prostorskega akta za izkaz pravnega interesa za presojo njegove ustavnosti in zakonitosti ne zadošča.[4]

5.Pobudnica navaja, da izpodbija 69., 74., 87. in 94. člen OPN ter del tabele 21 v 175. členu OPN. Členi 69, 74, 87 in 94 OPN so uvrščeni v strateški del OPN v II. poglavje z naslovom Usmeritve za prostorski razvoj občine. Urejajo usmeritve za razvoj naselja Ankaran z notranjim razvojem in prenovo (69. člen), zasnovo urbanističnega oblikovanje naselja Ankaran (74. člen), usmeritve za ohranjanje prepoznavnosti in doživljajske kakovosti krajine – krajinske prvine (87. člen) ter usmeritve za turizem in rekreacijo (94. člen). Pobudnica v nadaljevanju pobude navaja, da izpodbija tisti del OPN, ki predvideva ukinitev vzhodnega dela kampa, vnos javnih družbenih programov v kamp in potek osrednje (centralne) promenade med Jadransko cesto in morjem. Te navedbe povezuje z vsebinami tretje in četrte alineje 69. člena, prvega in drugega odstavka 74. člena in četrtega odstavka 94. člena OPN ter tabele 21 v 175. členu OPN v delu, ki se nanaša na EUP AO-06 in AO-07. V izvedbenem delu OPN v tabeli 21 v 175. členu OPN so navedene krajinske enote in v njih razporejene EUP z namensko rabo prostora, s podatkom, ali je predviden prostorski izvedbeni akt, navedbo podrobnih prostorskih izvedbenih pogojev in usmeritvami za OPPN. V EUP AO-06 je navedena namenska raba BT (površine za turizem), v EUP AO-07 pa CDo (območja, namenjena trgovskim, oskrbnim, poslovnim, storitvenim, gostinskim dejavnostim in manjši obrti). Podrobni prostorski izvedbeni pogoji za gradnjo na območjih s tako določeno namensko rabo so urejeni v 163. in 161. členu OPN.[5] V obeh EUP je predvidena izdaja OPPN.[6] Iz usmeritev za OPPN med drugim izhaja, da je v obeh EUP potrebna ureditev sprehajalnih poti, da je dopustno umeščanje objektov in da je potrebna odstranitev ali sanacija objektov. V EUP AO-06 je predviden umik kampiranja v 25-metrskem priobalnem pasu. V EUP AO-07 je predvidena še ureditev centralne peš promenade od centra naselja do obale. Kampiranje v tej EUP ni več dovoljeno. V območjih urejanja prostora, kjer je predvidena izdelava podrobnih prostorskih načrtov (torej tudi v EUP AO-06 in AO-07), je do njihovega sprejetja možno izvajati določene gradnje oziroma posege v prostor, če to ne bo oviralo gradnje in ureditev, načrtovanih s predvidenim OPPN.[7] Iz navedb pobudnice izhaja, da se ne strinja z določitvijo namenske rabe zemljišč na območju EUP AO-07 ter splošnimi usmeritvami za razvoj in usmeritvami za pripravo OPPN za območji EUP AO-06 in AO-07 na način, ki naj bi na zemljiščih v njeni lasti oziroma uporabi omogočil izvajanje družbene dejavnosti namesto dejavnosti kampiranja in takšno ureditev promenade, ki naj bi ji zmanjšala izvajanje turistične dejavnosti. Glede na navedeno je Ustavno sodišče štelo, da pobudnica izpodbija tretjo in četrto alinejo 69. člena, prvi in drugi odstavek 74. člena in četrti odstavek 94. člena OPN ter tabelo 21 v 175. členu OPN v delu, ki se nanaša na EUP AO-06 in AO-07.

6.OPN v izpodbijanem delu ne učinkuje neposredno. Za območji EUP AO-06 in AO-07 je predvideno sprejetje OPPN, ki lahko namensko rabo določi drugače[8] in s katerim se podrobneje načrtuje prostorske ureditve na določenih območjih in za določen namen, do njegovega sprejetja pa so na tem območju dopustni gradnja in drugi posegi v prostor. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da gradnja neposredno na podlagi prostorskih aktov načeloma ni mogoča, saj mora pristojni upravni organ na podlagi navedenega predpisa odločiti o dovoljenosti gradnje in predpisati konkretne pogoje, ki jih je treba pri gradnji upoštevati.[9] Kolikor bo pobudnica udeležena v postopku izdaje gradbenega dovoljenja na podlagi prvega odstavka 177. člena OPN,[10] bo lahko očitke o protiustavnosti in nezakonitosti OPN (vključno s postopkom njegovega sprejemanja) navajala v navedenem postopku. Po ustaljeni ustavnosodni presoji se v primerih, ko predpis ne učinkuje neposredno, lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamičen in konkreten upravni akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. To stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo že v sklepu št. U-I-251/07 z dne 10. 1. 2008 (Uradni list RS, št. 6/08, in OdlUS XVII, 2). Pravni učinki, kot jih zatrjuje pobudnica v posledici ureditve promenade in izvajanja družbenih dejavnosti, pa z uveljavitvijo OPN še niso nastali oziroma še niti niso mogli nastati. Nastali bi (oziroma bodo) lahko šele z uveljavitvijo na podlagi OPN sprejetega OPPN, ki bi za sporna zemljišča določil enako namensko rabo, kot jo določa OPN. Če bi na teh zemljiščih OPPN dopuščal možnost gradnje promenade in objektov za izvajanje družbenih dejavnosti ali drugih posegov v okolje,[11] bi nastanek zatrjevanih učinkov omogočala izdaja gradbenega dovoljenja, ki je lahko tudi predmet presoje v upravnem sporu. O razlastitvi, ki jo očita pobudnica, odloči pristojni upravni organ v razlastitvenem postopku, ki ga kot upravni postopek ureja Zakon o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21 – ZUreP-3).[12] Glede na navedeno pobudnica ne izkazuje pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti OPN v izpodbijanem delu. Zato je Ustavno sodišče pobudo zavrglo.

7.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

Pobudnica navaja:

– zemljišča v lasti: parc. št. 1062/2,1045/1, 763,1337, 1331,1332,1333,1334,1335,1336, 769, 783/1, 785, 787, 792, 794,1045/3, 758, 791/1, 760, 796, 753/2, 1062/1, 767, 770, 775/1, 775/2, 776/1, 776/2, 798/2, 755, 756, 757, 765, 766, 1045/2,1049/2, 1050, 1051, 1052, 1053/2, 1055,1059/2, 1060/2, 764, 750/3, 750/4, 751/2, 751/3, 751/4, 820/4, 820/5, 823/4, 823/5, 1367/1, vsa k. o. Oltra;

– zemljišča v uporabi: parc. št. 1058,1061,759, 1046, 1057, 1329/1 in 1329/2, 1319, 790,781, 1045/4, 1315/5, vsa k. o. Oltra.

Primerjaj odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9), 24. točka obrazložitve, št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20, in OdlUS XXV, 6), 13. točka obrazložitve, št. U-I-151/15 z dne 4. 6. 2020 (Uradni list RS, št. 90/20, in OdlUS XXV, 11), 12. in 13. točka obrazložitve, ter št. U-I-144/17 z dne 3. 6. 2021 (Uradni list RS, št. 95/21, in OdlUS XXVI, 20), 8. in 9. točka obrazložitve.

Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-84/17 z dne 21. 10. 2021.

Primerjaj na primer sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-84/17 in št. U-I-496/18 z dne 17. 2. 2021.

Kot podrobni prostorski izvedbeni pogoj za gradnjo na območjih BT (površine za turizem) je kot osnovna dejavnost določena dejavnost gostinstvo in turizem. Kot spremljajoče dejavnosti so določene druge dejavnosti, ki služijo tem območjem (glej 163. člen OPN). Na območjih CDo (območja, namenjena trgovskim, oskrbnim, poslovnim, storitvenim, gostinskim dejavnostim in manjši obrti) so kot osnovna dejavnost določene trgovske, storitvene, gostinske, turistične in poslovne dejavnosti ter dejavnosti javne uprave in vse družbene dejavnosti. Spremljajoče dejavnosti na teh območjih niso predvidene (glej 161. člen OPN).

Glej tudi šesti odstavek 100. člena OPN.

Glej prvi odstavek 177. člena OPN.

Glej drugi odstavek 177. člena OPN.

Glej na primer sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-84/17, št. U-I-496/18, št. U-I-722/21 z dne 1. 4. 2022, št. U-I-114/21 z dne 22. 5. 2023 in št. U-I-102/22 z dne 10. 6. 2022.

Glej 48. in 67. člen Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 199/21 – v nadaljevanju GZ-1).

Skladno s 5. členom GZ-1 je pravnomočno gradbeno dovoljenje pogoj za novogradnjo, rekonstrukcijo in spremembo namembnosti zahtevnega, manj zahtevnega in nezahtevnega objekta ter za odstranitev zahtevnega ali manj zahtevnega objekta.

Pred začetkom uporabe ZUReP-3 je odločanje o razlastitvah v upravnem postopku urejal Zakon o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 – ZUreP-2).