Jedro

Izpodbijani sklep po svoji naravi ni posamični akt, temveč akt sui generis, s katerim toženka določi deleže prevzemanja odpadne embalaže po posamezni družbi za ravnanje z odpadno embalažo (DROE) pri izvajalcih javne službe. Toženka s tem ne odloča o obveznosti posameznih subjektov (DROE).

Odločanje o tem, da je družba za ravnanje z odpadno embalažo dolžna od izvajalca lokalne javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki prevzemati in odvažati odpadno embalažo, ni upravna stvar.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže. III. Vsaka stranka sama trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožnik je 27. 7. 2018 vložil tožbo zoper Sklep o določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leto 2018, s katerim je določeno, kakšni so deleži prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leto 2018, in sicer posebej za odpadno embalažo iz embalažnega materiala – papir, odpadno embalažo iz embalažnega materiala – steklo, odpadno embalažo iz embalažnega materiala – plastika in kovine (mešana embalaža), odpadno embalažo iz embalažnega materiala – les, in sicer za šest gospodarskih družb, med drugim za tožnika. Tožnik vlaga tožbo iz vseh tožbenih razlogov; meni, da izpodbijani sklep po vsebini predstavlja upravni akt, vendar je določitev deležev nezakonita, ker za določitev take obveznosti zakonske podlage ni; deleži pa so nezakonito določeni tudi zaradi zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in zmotne uporabe materialnega prava. Tožnik sodišču predlaga, da v predmetni zadevi opravi narok za glavno obravnavo ter nato tožbi ugodi in izpodbijani sklep kot nezakonit v celoti odpravi. V dokazne namene se sklicuje na sodno prakso, citirano v besedilu tožbe, priloženi dopis FURS z dne 3. 7. 2018 s priloženo tabelo, priloženo okoljevarstveno dovoljenje z dne 31. 12. 2012, priloženo odločbo o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja z dne 13. 7. 2017, predlaga pa še zaslišanje zakonitega zastopnika tožnika gospoda A.A. 2. Hkrati s tožbo tožnik vlaga tudi zahtevo za odložitev izvrševanja izpodbijanega sklepa. V zahtevi navaja, da iz strokovne literature izhaja, da če izdaja začasne odredbe ne posega nesorazmerno v javno korist in koristi nasprotnih strank, z izvršbo pa bi se tožniku prizadela težko popravljiva škoda, da je sodišče dolžno ugoditi tožnikovi zahtevi in izdati zahtevano začasno odredbo. Dalje navaja, da je začasna odredba edini način, s katerim lahko tožnik doseže, da se mu ne povzroči občutna, težko popravljiva škoda. Prevzemanje odpadne embalaže, ki je komunalni odpadek, pri izvajalcih javne službe, na podlagi nezakonito določenega tržnega deleža, bi za tožnika pomenilo visoke finančne stroške, ki bi ga v celoti bremenili, posledično pa tudi njegove zavezance, ki so vključeni v sistem ravnanja z odpadno embalažo. Tožnik bi bil zaradi povečanja stroškov, ki bi mu s tem nastali, prisiljen povečati cene embalažnine svojim zavezancem, kar bi posledično pomenilo odpovedi pogodb in izstop zavezancev iz sistema ravnanja z odpadno embalažo, ali pa bi pomenilo, da bi tožnik posloval z veliko finančno izgubo. Izgube zavezancev oziroma kupcev storitev pa se ne da nadomestiti, saj se praviloma zavezanec, ki je podal odpoved, ne bo več vrnil v tožnikov sistem ravnanja z odpadno embalažo in bo ostal pri konkurenčni družbi, drugi družbi za ravnanje z odpadno embalažo (v nadaljevanju DROE). Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (v nadaljevanju Uredba) za pogoje, ko je na trgu ravnanja z odpadno embalažo prisotnih več družb, ne določa obveznih finančnih izravnav med DROE, kar bi omogočilo tožniku povrnitev neopravičeno plačanih stroškov iz naslova nezakonito povečanega deleža prevzema odpadne komunalne embalaže pri izvajalcih javne službe. Upoštevaje, da je naslovno sodišče že v več odločbah odločilo, da je takšen način določanja deležev prevzemanja odpadne embalaže nezakonit in protipraven, Ministrstvo za okolje in prostor pa tega protizakonitega stanja ne odpravi s takojšnjo spremembo predpisov, je potrebno, da se z izdajo začasne odredbe prepreči vzpostavitev nezakonitega stanja na trgu, to je kršitev konkurenčnega prava in s tem omejevanje svobodne gospodarske pobude. S tem in v tožbi je izkazano, da izdaja začasne odredbe ne bo nesorazmerno posegla v javno korist, v korist nasprotne (tožene) stranke pa sploh ne bo posegla, medtem ko pa bi tožniku z izvršitvijo izpodbijanega sklepa nastala nepopravljiva škoda. Glede na to tožnik na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišču predlaga, da izda začasno odredbo, s katero se do pravnomočnosti odločitve v tem upravnem sporu odloži izvršitev izpodbijanega sklepa. V dokazne namene tožnik predlaga zaslišanje svojega zakonitega zastopnika.

3. Tožnik zahteva tudi povrnitev stroškov postopka, in sicer povezanih s tožbo in povezanih z zahtevo za izdajo začasne odredbe.

4. Toženka v odgovoru na zahtevo za izdajo začasne odredbe primarno predlaga, naj sodišče zaradi neizpolnjenih procesnih predpostavk za tožbo to zavrže, posledično pa naj zavrže tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe. Podredno prereka navedbe tožnika v zahtevi za izdajo začasne odredbe in sodišču predlaga, naj zahtevo zavrne.

K točki 1 izreka:

5. Tožba ni dovoljena.

6. Sodišče mora ob predhodnem preizkusu tožbe preizkusiti, ali ni podan kateri od razlogov iz 1. do 8. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1; na te razloge mora, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1, paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka. V 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je določeno, da sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

7. Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Drugi odstavek istega člena opredeljuje upravni akt kot upravno odločbo ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

8. Predmet obravnavanega upravnega spora je sklep, s katerim je toženka na podlagi petega odstavka 19. člena Uredbe objavila deleže prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leto 2018, glede na to, da ravnanje z odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, ureja več DROE (poleg tožnika še A. d.d., B. d.o.o., C. d.o.o., Č. d.o.o., D. d.o.o.).

9. Po drugem odstavku 26. člena Uredbe DROE med drugim zagotavlja redno prevzemanje odpadne embalaže od izvajalcev javne službe v zbirnih centrih in centrih za ravnanje s komunalnimi odpadki. Po prvem odstavku 18. člena Uredbe izvajalec javne službe mora DROE omogočiti, da redno prevzema odpadno embalažo v zbirnem centru in centru za ravnanje s komunalnimi odpadki; če ravnanje z odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, ureja več DROE, mora izvajalec javne službe zagotoviti vsaki DROE prevzem odpadne embalaže v deležih iz petega odstavka 19. člena Uredbe, to je v deležih, ki jih določi Vlada s sklepom. Po drugem odstavku 19. člena Uredbe (pa) mora DROE prevzeti vso odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, od izvajalca javne službe brezplačno oziroma v skladu z ureditvijo v Uredbi. Po četrtem odstavku 18. člena Uredbe morata DROE in izvajalec javne službe urediti s posebno pogodbo način oddaje in prevzema odpadne embalaže. Vse obveznosti DROE do prevzemanja in ravnanja z odpadno embalažo ureja 26. člen Uredbe; pri tem pa je v tem členu določeno tudi, da embalerji, pridobitelji blaga, proizvajalci embalaže ali pridobitelji embalaže in trgovci morajo v zvezi z izpolnjevanjem obveznosti ravnanja z odpadno embalažo iz 25. člena Uredbe (z vidika nosilca plačila za prevzem odpadne embalaže) v okviru skupnega sistema ravnanja z odpadno embalažo skleniti pogodbo z DROE, ki kot gospodarska družba v skladu s predpisi zagotavlja ravnanje z odpadno embalažo. 10. V obravnavani zadevi je toženka na podlagi petega odstavka 19. člena Uredbe za leto 2018 objavila delež prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe, kot odpade na posamezno DROE, med drugim tožnika, in za posamezno vrsto odpadne embalaže (papir, steklo, plastika in kovine, les). S tem pa po mnenju sodišča ni odločala o kakšni tožnikovi obveznosti. Obveznost tožnika kot DROE, da prevzema odpadno embalažo od izvajalca javne službe, je urejena v Uredbi (drugi odstavek 26. člena, drugi odstavek 19. člena, 18. člen Uredbe); pri tem gre za splošno in abstraktno ureditev obveznosti v predpisu in ne za odločitev o tej obveznosti v konkretnem primeru.1 Uredba ni posamični akt, ki bi urejal posamično razmerje. Da bi obveznost DROE do prevzema odpadne embalaže lahko postala upravna zadeva, bi moral ZVO-1 določiti, da o tej obveznosti (v skladu z načelom zakonitosti delovanja uprave iz 120. in 153. člena Ustave RS) odloči določen pristojen organ in tako obveznost DROE naloži z upravno odločbo.2 Objava deležev prevzemanja odpadne embalaže take vsebine nima. Z izpodbijanim sklepom se ne določa obveznost konkretnega subjekta za prevzem odpadne embalaže. Takšne vsebine sklepu ni mogoče pripisati tudi glede na to, da toženka (ali drug pristojni organ) niti po ZVO-1 niti po Uredbi ne more odločiti o obveznosti prevzemanja odpadne embalaže.3

11. Upoštevaje navedeno izpodbijani sklep po svoji naravi ni posamični akt, temveč akt sui generis, s katerim toženka določi deleže prevzemanja odpadne embalaže po posamezni DROE pri izvajalcih javne službe. Toženka s tem, ob upoštevanju prej navedenega stališča Vrhovnega sodišča RS, izraženega v sklepu III Ips 12/2015 z dne 9. 12. 2016, ne odloča o obveznosti posameznih subjektov (DROE). Pri tem tudi ni pomembno, da je bil izpodbijani sklep izdan v obliki, kot da gre za oblastveno odločanje, saj je bistvena njegova vsebina in ne formalna oblika. To pomeni, da z izpodbijanim sklepom ni odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi na področju upravnega prava. Zato tudi ne gre za posamični akt, izdan v obliki predpisa (četrti odstavek 5. člena ZUS-1).

12. Naslovno sodišče je sicer v več sodbah, na katere se sklicuje tožnik, in ki se nanašajo na primerljive zadeve, zavzelo stališče, da določanje deležev, v katerih mora posamezna družba za ravnanje z odpadno embalažo to prevzemati od izvajalcev javne službe, pomeni odločanje o obveznosti na področju upravnega prava. Vendar je kasneje Vrhovno sodišče RS v sklepu III Ips 12/2015 z dne 9. 12. 2016 zavzelo drugačno stališče, in sicer je v 27. točki obrazložitve tega sklepa navedlo, da odločanje o tem, da je družba za ravnanje z odpadno embalažo dolžna od izvajalca lokalne javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki prevzemati in odvažati odpadno embalažo, ni upravna stvar. Temu stališču pa sledi naslovno sodišče (tudi) v obravnavanem primeru.

13. Ker glede na obrazloženo izpodbijani sklep ni (upravni) akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, saj se z njim ni vsebinsko odločalo o kakšni materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika, je sodišče tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 kot nedovoljeno zavrglo.

14. Sodišče se do preostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo, saj je tožbo moralo zavreči že ob formalni obravnavi. Iz istih razlogov, ker niso podane procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo tožbe, tudi ni razpisalo glavne obravnave in izvajalo predlaganih dokazov.

K točki 2 izreka:

15. Zahtevo za izdajo začasne odredbe je sodišče moralo zavreči. 16. Po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku tega člena tožnik lahko iz navedenih razlogov zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

17. V 32. členu ZUS-1 urejena začasna odredba je sredstvo, katerega namen je zagotoviti učinkovitost sodnega varstva4. Zato je vložena tožba, s katero se zahteva sodno varstvo v upravnem sporu, predpostavka za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe, pod nadaljnjim pogojem, da so za vsebinsko obravnavanje tožbe izpolnjene procesne predpostavke. Če tožba in s tem upravni spor nista dopustna, ni dopustno vsebinsko obravnavati niti zahteve za izdajo začasne odredbe. Zavržena tožba torej predstavlja procesno oviro za vsebinsko odločanje o predlagani začasni odredbi in za njeno morebitno izdajo5. Glede na to je sodišče, ker je zavrglo tožbo, moralo zavreči tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, brez vsebinske obravnave.

K točki 3 izreka:

18. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo (med drugim) zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1 Primerjaj stališče Vrhovnega sodišča RS v sklepu III Ips 12/2015 z dne 9. 12. 2016, 21. točka obrazložitve. 2 Primerjaj stališče Vrhovnega sodišča RS v sklepu III Ips 12/2015 z dne 9. 12. 2016, 22. točka obrazložitve. 3 Primerjaj stališče Vrhovnega sodišča RS v sklepu III Ips 12/2015 z dne 9. 12. 2016, 23. otočka obrazložitve. 4 V prvem odstavku 32. člena ZUS-1 je namreč določeno, da tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena (razen če zakon določa drugače). 5 Tako sklep Vrhovnega sodišča I Up 131/2017 z dne 21. 6. 2017, ki tudi navaja, da je po ustaljeni praksi Vrhovnega sodišča o zahtevi za izdajo začasne odredbe mogoče odločati le, če tožba izpolnjuje procesne predpostavke za meritorno obravnavanje v upravnem sporu, npr. sklepi I Up 124/2008 z dne 20. 3. 2008, I Up 141/2010 z dne 12. 5. 2010, I Up 127/2011 z dne 25. 5. 2011, I Up 47/2016 z dne 2. 3. 2016 itd.