Jedro

Utemeljeno tožnica uveljavlja nesorazmernost med razliko v obremenitvi med drugim in tretjim območjem za nezazidana stavbna zemljišča s stanovanjskim namenom.

Čeprav za nezazidana stavbna zemljišča velja enaka razvrstitev v območja kot za zazidana stavbna zemljišča in so torej razlogi za uvrstitev posameznih naselji v ta območja enaki, razmerja med obremenitvami niso enako razporejena.

Izrek

I. Tožbi se delno ugodi, odločba Ministrstva za finance, št. DT4224-188/2020-006465 z dne 20. 7. 2020, se v delu, ki se nanaša na odmero NUSZ za nezazidana stavbna zemljišča s parc. št. 180, 188/1, 188/2 in 188/4, vse k.o. ..., odpravi in se v tem obsegu vrne istemu organu v ponovno odločanje. V preostalem se tožba zavrne.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 423,50 EUR EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ odmeril tožnici nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (NUSZ) za nepremičnine: stavbo z ID stavbe ... v izmeri 170,40 m2, zemljišča, po namenu nezazidano za stanovanja: s parc. št. ... v izmeri 198,00 m2, s parc. št. ... v izmeri 377,00 m2, s parc. št. ... v izmeri 599,00 m2, s parc. št. ... v izmeri 309 m2, vse k.o. ..., za leto 2020 v skupnem znesku 768,81 EUR. NUSZ je bilo odmerjeno na podlagi 58. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ/84) in Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Medvode (Odlok, UL RS, št. 77/19) (17., 5. - 9. člen Odloka).

2. Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo zavrnil. Odlok je bil sprejet (med drugim) na podlagi 55. člena Zakona o izvrševanju proračunov RS za leti 2018 in 2019, ki občinam omogoča sprejemanje novih odlokov za NUSZ. Opozoril je na 6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Upoštevati je treba namensko rabo in ne dejanske rabe. Izračun NUSZ ni v povezavi z vrednostmi, kot jih je izračunala Geodetska uprava RS. Ker gre za nezazidana stavbna zemljišča za stanovanjski namen, ki so uvrščena v 2. območje, je bila odmera opravljena na podlagi 16. v zvezi s 17. členom Odloka.

3. Tožnica je tožbo vložila iz razlogov napačne uporabe zakona, kršitev pravil postopka in nepravilno ter zmotno ugotovljenega dejanskega stanja. NUZS je bilo odmerjeno na podlagi nezakonitega Odloka. Trenutno še vedno veljavna podlaga za odmero NUSZ je odločba Ustavnega sodišča, št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014, s katero je sodišče razveljavilo Zakon o davku na nepremičnine (ZDavNepr) in odločilo, da se do drugačne zakonske ureditve uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr, med drugim VI. poglavje ZSZ/84, občinski odloki, izdani na podlagi ZSZ/84, 218. člen in nadaljnji ZGO-1. Ti predpisi se lahko le uporabljajo, saj niso pričeli ponovno veljati. Spreminjanje odlokov ni mogoče. 55. člen Zakona o izvrševanju proračunov RS za leti 2018 in 2019 (smiselno enako določa tudi 55. člen Zakona o izvrševanju proračunov RS za leti 2020 in 2021) je v nasprotju s tretjo točko izreka odločbe, št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014, ki izrecno določa, kateri predpisi se lahko uporabljajo do nove zakonske ureditve. Državni zbor ne bi smel, niti z zakonom, spreminjati odločb Ustavnega sodišča, saj je v tem primeru porušeno ravnovesje treh vej oblasti. Iz besedil teh členov izhaja, da gre za poskus vsebinskega dopolnjevanja odločbe Ustavnega sodišča, kar pa ni skladno z Zakonom o ustavnem sodišču, v delu, kjer določa posledice razveljavitve zakona.

4. Četudi bi sodišče zaključilo, da ima Odlok ustrezno pravno podlago, je nezakonit še iz drugih razlogov. Odlok namreč obremenjuje nekatere zavezance bistveno bolj kot druge, ki so v podobnem položaju, zato je kršen 14. člen Ustave RS. V skladu s tem načelom lahko občina po izbranih kriterijih obremeni zavezance le sorazmerno enako. Pred obremenitvijo zavezancev po teh kriterijih je dolžna ugotoviti njihov različni položaj zaradi različne namembnosti stavbnih zemljišč v njenem območju in pri tem ugotoviti tudi primerljiva razmerja za njihovo vrednotenje s številom točk (odločba Ustavnega sodišča RS, št. U-I-122/04 z dne 11. 5. 2006). Tožnici je za nepremičnine v naselju ..., ki so v 2. območju, odmerjeno NUSZ po 14. členu Odloka (50 točk za stanovanjsko stavbo na m2 površine, povišano za 60 točk zaradi opremljenosti s cestnim omrežjem, 70 točk na račun kanalizacije, 20 točk zaradi povezave na vodovodno omrežje, 30 točk zaradi možne povezave na zemeljski plin in 10 točk na račun bližine avtobusne postaje). Vendar določa Odlok za zazidana stavbna zemljišča s stanovanjskim namenom v 3. območju približno le polovični znesek kot za 2. območje, 30 točk. V to območje sodita npr. vasi ... in ..., ki sta od tožnice oddaljeni le 2,4 oziroma 5 km. Še bolj očitna je nesorazmernost v primeru nezazidanih stavbnih zemljišč. Po 16. členu Odloka so namreč nezazidana stavbna zemljišča s stanovanjskim namenom v 3. območju točkovana s 55 točkami, v 2. območju pa kar s 115 točkami. Uporabniki nepremičnin v 2. in 3. območju so v podobnem položaju, zato bi morali biti obravnavani enakopravno. Gre za sosednje vasi, zato oddaljenost od oskrbovalnega središča ne more biti razlog za tako veliko odstopanje. Še zlasti, ker je naselje ... zaradi tovarne ... najbolj onesnaženo v Občini ..., zlasti zrak, kar negativno vpliva na zdravje prebivalcev. Ne gre torej za prvorazredna zemljišča. Tudi konfiguracija terena je podobna v obeh območjih. Niti v komunalni opremljenosti ni velikih razlik. Vsa infrastruktura, ki je na voljo tožnici, je dostopna tudi v 3. območju – ..., razen kanalizacije in možne povezave na zemeljski plin. O tem se lahko prepriča sodišče z vpogledom v portal Geodetske uprave RS. Tudi cene nepremičnin v teh območjih dosegajo primerljive vrednosti.

5. Tožnica je kot lastnica nezazidanega stavbnega zemljišča tudi neenakomerno obremenjena v primerjavi z lastniki zazidanih stavbnih zemljišč v 2. območju. Po drugem odstavku 14. člena Odloka plačujejo uporabniki zazidanih stavbnih zemljišč s stanovanjskim namenom le 50, lastniki nezazidanih stavbnih zemljišč s stavbnim namenom pa 115 točk na m2 površine. Drži, da so zazidana stavbna zemljišča dodatno točkovana, če imajo povezavo na javno cesto in so komunalno opremljena, vendar nezazidana stavbna zemljišča komunalne infrastrukture tudi ne obremenjujejo in niso uporabniki komunalnih storitev. Pri zazidanih stavbnih zemljiščih se kot površina upošteva neto tlorisna površina zaprtih prostorov (10. člen Odloka), pri nezazidanih stavbnih zemljiščih pa celotna površina zemljišča (11. člen Odloka). Vendar v primeru morebitne gradnje ne bo mogoče pozidati celotne površine nezazidanega stavbnega zemljišča glede na gradbeno zakonodajo ter njenih zahtev po odmiku od sosednjih nepremičnin. Za nezazidana stavbna zemljišča v izmeri 1.483 m2 je bilo tako tožnici odmerjeno NUSZ v višini 620,11 EUR, kar je očitno prekomerno, še zlasti, ker gre v naravi za travnik in plačuje v zvezi z njim katastrski dohodek. Tožnica ni nikoli predlagala spremembe namembnosti, to je bilo sprejeto proti njeni volji, nepremičnin ne prodaja in jih namerava ohraniti kot travnik, razen če bi želel v prihodnje na njih nepremičnino zgraditi kateri od njenih vnukov. Nezazidana stavbna zemljišča so po GURS ocenjena le v višini 4.484,00 EUR, kar pomeni, da znaša NUSZ približno sedmino vrednosti nepremičnin. O tem se lahko sodišče prepriča z vpogledom v portal GURS, po potrebi z ogledom na kraju samem oziroma s vpogledom v cenitve na GURS. Drugi odstavek 14. in 16. člen Odloka sta tako povsem arbitrarna, s tem pa v nasprotju z načelom enakosti, zato Odloka v tem delu ni mogoče uporabiti. Tožnica sodišču predlaga uporabo načela exceptio illegalis. Predlagala je, da se prvostopenjska odločba v celoti odpravi, toženka pa ji je dolžna povrniti stroške, nastale pred upravnim organom v višini 183,60 EUR in stroške tega postopka.

6. Toženka je v odgovoru na tožbo prerekala vse tožbene navedbe iz razlogov prvostopenjske in drugostopenjske odločbe. V kolikor tožnica meni, da je Odlok neustaven in nezakonit, ga lahko izpodbija pred Ustavnim sodiščem RS. Predlagala je, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

7. Sodišče je Občino Medvode pozvalo, da se opredeli glede posameznih tožbenih navedb, v kolikor se te nanašajo na uporabo Odloka.

8. Občina Medvode je na poziv sodišča odgovorila z vlogo z dne 3. 5. 2023, v kateri je pojasnila določitev območja odmere nadomestila, točkovanje glede na namen in komunalno opremo ter predviden izračun odmere nadomestila. Navedla je kriterije za določitev območij, da se je, upoštevajoč Občinski prostorski načrt Občine Medvode odmera za nezazidana stavbna zemljišča razširila na vsa zemljišča, ki izpolnjujejo pogoje, da se lahko uvrstijo v evidenco nezazidanih stavbnih zemljišč, na določitev višine nadomestila glede na opremljenost s komunalno opremo, in opozorila še na vrednost zemljišč na trgu nepremičnin.

9. Tožnica je v pripravljalni vlogi opozorila, da Občina Medvode kljub pozivu sodišča ni konkretneje odgovorila na zastavljeni vprašanji, saj ni podala bistvenega razloga za razvrstitev posameznega območja v eno izmed štirih con. Vztrajala je pri ostalih navedbah.

10. Sodišče uvodoma navaja, da je senat sodišča s sklepom, I U 1930/2020 z dne 18. 4. 2023, odločil, da v zadevi sodi sodnik posameznik (prva alineja drugega odstavka 13. člena ZUS-1). Gre za spor v zvezi z odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, pri čemer vrednost ne presega 20.000 EUR, in ne gre za pomembno pravno vprašanje.

11. Sodišče je 7. 6. 2023 opravilo narok za glavno obravnavo, ki sta se ga udeležili obe stranki, ki nista imeli ugovorov v zvezi s sestavo sodišča pri odločanju.

12. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo prvostopenjsko odločbo, pritožbo, drugostopenjsko odločbo, vse ostale listine upravnega in sodnega spisa zadeve.

**K I. točki izreka:**

13. Tožba je delno utemeljena.

14. Predmet tožbenega izpodbijanja v tem upravnem sporu je odločba o odmeri nadomestila za uporabo več stavbnih zemljišč: za stavbo (zazidano stavbno zemljišče) in štiri nezazidana stavbna zemljišča v k. o. ...

15. Tožnica uveljavlja nezakonitost in neustavnost Odloka, ki je bil podlaga za odmero, iz razloga, ker je bil sprejet na podlagi predpisov, ki so prenehali veljati, Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2018 in 2019 (ZIPRS1819), na katerega se je tudi opiral normodajalec, pa je po njenem mnenju v nasprotju s 3. točko izreka odločbe Ustavnega sodišča, št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014. 16. Pooblastilo občini za sprejem odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča daje prvi odstavek 61. člena ZSZ/84 (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji). Navedena določba ZSZ/84 je del VI. poglavja zakona, ki ureja nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča. ZSZ/84 oziroma njegovo VI. poglavje je na podlagi 33. člena ZDavNepr prenehal veljati 1. 1. 2014. Ustavno sodišče je z odločbo, št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014, ZDavNepr razveljavilo (1. točka izreka) ter med drugim odločilo, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr (3. točka izreka), med katerimi je tudi VI. poglavje ZSZ/84 ter občinski odloki, ki so bili izdani na njegovi podlagi.

17. Res je, da je sodišče v svoji dosedanji praksi (npr. sodbe I U 1957/2017, I U 775/2016, I U 26/2019, I U 2103/2017, III U 3/2017, III U 185/2016) ob upoštevanju 44. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS), ki določa pravne posledice razveljavitve zakona, presodilo, da po razveljavitvi predpisa ali posameznih njegovih določb ne „oživi“ prejšnja ureditev, ki je prenehala ob uveljavitvi sedaj razveljavljenih določb. V takšnih primerih Ustavno sodišče RS pravno praznino, ki nastane z razveljavitvijo, začasno samo zapolni, na primer tako, da odloči, da se do nove zakonske ureditve uporablja ureditev, kakršna je veljala pred uveljavitvijo razveljavljenih določb. Navedeno pomeni, da z odločbo Ustavnega sodišča, s katero je bil razveljavljen ZDavNepr, ZSZ/84 (oziroma njegovo VI. poglavje) in na njegovi podlagi sprejeti odloki niso začeli ponovno veljati, pač pa se le uporabljajo do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin, in sicer v vsebini, kakršna je bila ob prenehanju njihove veljave. V navedeni sodni praksi je sodišče tudi pojasnilo, da predpisi, ki jim je veljava prenehala, kljub temu da se še uporabljajo, ne morejo biti predmet nadaljnjih sprememb oziroma dopolnitev.

18. Vendar pa je zakonodajalec v 58. členu Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2016 in 2017 (ZIPRS1617) prvič določil, da se kot uporaba prve in tretje alineje 41. člena ter določb VI. poglavja ZSZ/84 ter uporaba 218. člena, 218.a člena, 218.b člena, 218.c člena, 218.č člena in 218.d člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) šteje tudi sprejemanje občinskih odlokov v skladu s VI. poglavjem ZSZ/84. Enako določbo kot 58. člen ZIPRS1617 vsebujejo tudi nadaljnji zakoni o izvrševanju proračunov, to je 59. člen ZIPRS1718, 55. člen ZIPRS1819, 55. člen ZIPRS2021, 55. člen ZIPRS2122, 60. člen ZIPRS2223 in 59. člen ZIPRS2324. Navedena ureditev je torej veljala tudi v času, ko je bil sprejet in objavljen Odlok1, ki je podlaga za odmero v obravnavanem primeru.

19. Tožnica se moti, da je navedena zakonska ureditev, ki je po prenehanju veljavnosti ZSZ/84 omogočila sprejem Odloka, neustavna. Iz zakonodajnega gradiva2 izhaja, da je zakonodajalec pri sprejemu navedene določbe izhajal iz istega namena, kot ga je pri določitvi načina izvrševanja odločbe, št. U-I-313/13 zasledovalo Ustavno sodišče. To je, da v obdobju do uveljavitve z Ustavo usklajene zakonodaje za odmero davka na nepremičnine občine ne bi ostale brez prihodkov, ki so jih iz naslova davščin na nepremičnine prejemale po prej veljavnih predpisih (gl. 90. točko odločbe, št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014). Zakonodajalec nadalje pojasnjuje, da z navedeno določbo vsakokratnega zakona o izvrševanju proračuna občinam omogoča poseganje v obstoječ sistem odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ker je to nujno potrebno zaradi poprave morebitnih nezakonitosti obstoječih odlokov, usklajevanja z novimi prostorskimi akti, spodbujanja lokalnega gospodarstva in zasledovanja prostorske politike občin.

20. Glede na navedeno zakonsko podlago, ki je po pojasnjenem obstajala že v času sprejema Odloka, Odlok ni nezakonit in neustaven zgolj zato, ker je bil sprejet po 1. 1. 2014.3 Sodišče zato ni imelo podlage, da samo iz tega razloga zavrne njegovo uporabo (_exceptio illegalis_).

21. Tožnica uveljavlja tudi, da sta 14. in 16. člen Odloka neustavna, ker sta v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave. Neustavnost zatrjuje zaradi nesorazmerja med nadomestilom, predpisanim za zazidana zemljišča v drugem in tretjem območju, zaradi nesorazmerja med nadomestilom za nezazidana zemljišča v drugem in tretjem območju, kakor tudi zaradi nesorazmerja med nadomestilom za zazidana in nezazidana stavbna zemljišča v drugem območju, v katerem se sicer nahajajo vsa tožničina zemljišča. 22. Po ustaljeni ustavnosodni presoji splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave terja, da zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja enako, v bistvenem različne pa različno. Če zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja različno, mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja. Ustavno sodišče je že večkrat zapisalo, da načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave terja upoštevanje sorazmerja med ugodnostmi stavbnih zemljišč in s tem povezanimi bremeni, ki jih normodajalec z različnim urejanjem pravnih položajev nalaga posameznim zavezancem.4

23. Po presoji sodišča tožnica ni uspela izkazati, da so nezazidana stavbna zemljišča v drugem območju nesorazmerno bolj obremenjena kot zazidana stavbna zemljišča v istem območju. Tega ni uspela izkazati zgolj s posplošenim navajanjem, da so zazidana stavbna zemljišča vrednotena s 50 tč./m2, nezazidana stavbna zemljišča s stanovanjskim namenom pa s 115 tč/m2. Že tožnica sama ugotavlja, da se pri zazidanih stavbnih zemljiščih dodatno vrednoti še opremljenost z vsako od vrst komunalne infrastrukture (povezava na javno cesto in komunalna oprema), kar za nezazidana stavbna zemljišča ne velja. V skladu s 15. členom Odloka se tako zazidana stavbna zemljišča dodatno vrednotijo z do skupno 190 dodatnimi tč./m2. Po 15. točki 3. člena Gradbenega zakona (GZ-1) minimalna komunalna oskrba pri novozgrajenih stanovanjskih stavbah obsega oskrbo s pitno vodo in električno energijo, odvajanje odpadnih voda in dostop do javne poti ali ceste. To upoštevaje 14. in 15. člen Odloka pomeni, da so zazidana stavbna zemljišča s stanovanjskim namenom praviloma vrednotena med 200 in 240 točkami na m2. 24. Kolikor tožnica uveljavlja, da se v zvezi z odmero NUSZ pri zazidanih stavbnih zemljiščih upošteva zgolj neto tlorisna površina vseh zaprtih prostorov, pri nezazidanih stavbnih zemljiščih pa celotna površina, sodišče pojasnjuje, da je tak način odmere v skladu z zakonom in po presoji sodišča ni nesorazmeren. Drugi odstavek 218. člena ZGO-1 namreč določa, da se za zazidana stavbna zemljišča po tem členu štejejo tista zemljišča, na katerih so gradbene parcele z zgrajenimi stavbami in gradbenimi inženirskimi objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture in tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začelo z gradnjo stavb in gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture. Če določena stavba gradbene parcele še nima določene, se do njene določitve za zazidano stavbno zemljišče šteje tisti del površine zemljiške parcele, na kateri stoji takšna stavba (fundus), pomnožena s faktorjem 1,5, preostali del površine takšne zemljiške parcele pa se šteje za nezazidano stavbno zemljišče (drugi odstavek). To pa pomeni, da četudi se zemljišče, na katerem je objekt, ovrednoti kot zazidano stavbno zemljišče, se v primeru, če površina tega zemljišča presega gradbeno parcelo oziroma fundus x 1,5, presežna površina ovrednoti kot nezazidano stavbno zemljišče. Višina NUSZ za s splošno komunalno infrastrukturo opremljeno zazidano stavbno zemljišče, kjer se upošteva le gradbena parcela, pa je skladno z odlokom višja od NUSZ za z enako komunalno opremo nezazidano stavbno zemljišče (kot že pojasnjeno, se pri odmeri NUSZ za zazidana stavbna zemljišča dodatno upošteva opremljenost z elementi komunalne infrastrukture, pri nezazidanih stavbnih zemljiščih pa ne; vrednotenje zazidanega stavbnega zemljišča za stanovanjski namen v 2. območju v skladu s 14. in 15. členom Odloka tako lahko znaša do 240 točk/m2, vrednotenje nezazidanega stavbnega zemljišča za isti namen v 2. območju pa 115 točk/m2). Po povedanem očitanega nesorazmerja v škodo nezazidanih stavbnih zemljišč, kot ga zatrjuje tožnica, tako ne more biti.

25. Tožnica uveljavlja še neustavnost oziroma nezakonitost Odloka zaradi razlik v vrednotenju nepremičnin v drugem in tretjem območju. Trdi, da so uporabniki nepremičnin v navedenih območjih v podobnem položaju.

26. ZSZ/84 v 61. členu določa, da se pri določanju nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča upoštevajo: opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami ter možnost priključitve za te objekte in naprave; lega in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča; izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih. Po Dogovoru o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča in meril za določanje višine tega (Uradni list SRS, št. 19/86; v nadaljevanju Dogovor), na katerega odkazuje 61. člen ZSZ/84, je v okviru merila lege predvideno upoštevanje oddaljenosti zemljišča od ožjega mestnega centra oziroma od drugega oskrbnega središča in konfiguracija območja. Pri namembnosti zemljišča se upoštevajo opredelitev namena po prostorskih aktih ter neskladnost obstoječega namena s temi akti in neskladnost obstoječega namena s predvidenim. Pri smotrnosti uporabe zemljišča pa se upoštevajo gostota zazidave in skladnost obstoječe zazidave s predvideno po prostorskih akti.

27. Iz navedenega izhaja, da se NUSZ plačuje od uporabnosti stavbnega zemljišča in da v okviru merila lege na njegovo uporabnost najbolj vpliva bližina oziroma oddaljenost nepremičnine od oskrbnih središč, pri čemer je pomembna tudi dostopnost javnega prevoza in bližina glavnih cest. 28. Iz pojasnila Občine Medvode o kriterijih za razvrščanje naselij po legi v eno od štirih območij iz 12. člena Odloka izhaja, da je pri določitvi območij upoštevala oddaljenost od oskrbnega središča, kar vključuje šolo, zdravstvene storitve, trgovine in druge storitve, ter infrastrukturo in javni prevoz. Več kot je imelo naselje oskrbnih funkcij, v višje rangirano območje je bilo uvrščeno, tako da so v tretje in četrto območje uvrščene nepremičnine, ki so primarno namenjene bivanju, v teh pa ni oskrbnih funkcij, razen manjših trgovin z osnovno oskrbo ter posameznih storitvenih dejavnosti. Prvo in drugo območje sta rangirana višje tudi zaradi večjega pritiska na poselitev in bivanje ter razvoj gospodarskih dejavnosti, saj je predvidena širitev naselij in gospodarskih oziroma poslovnih con predvsem v naselju ... in bližnjih naseljih, ki se neposredno navezujejo na ... in ... ter se nahajajo ob glavni prometni povezavi med tema dvema občinama in so bližje oskrbnim funkcijam. To je eden od pomembnih kriterijev pri določitvi razmerja med drugim in tretjim območjem, saj so zemljišča v prvem in drugem območju med bolj zaželenimi, ker se nahajajo bližje prometni povezavi med ... in ... in oskrbnim funkcijam. Upoštevana je še opremljenost s komunalno opremo in vrednost zemljišč na trgu. Pojasnila je še, da so naselja na ravnem terenu z manj vegetacije zaradi boljše dostopnosti in prometne povezljivosti uvrščena v 1. do 3. območje, 4. območje pa zajema hriboviti del občine.

29. Po presoji sodišča v Odloku uporabljen kriterij lege, po katerem so bila določena posamezna, različno vrednotena območja, ustreza različnosti dejanskih stanj in razlikovanje ni arbitrarno. Osnovna komunalna opremljenost (vodovodno omrežje elektroenergetsko omrežje, ceste in kanalizacija pod pogojem, da niso dovoljene čistilne naprave), je pogoj za odmero nadomestila za nezazidano stavbno zemljišče ne glede na lego oziroma območje. Komunalna opremljenost je tudi sicer po zakonu in Dogovoru upoštevana kot posebno merilo, pri čemer sodišče sodi, da je lahko ta kriterij, glede na Odlok, ki se pri nezazidanih stavbnih zemljiščih komunalne opreme ne točkuje posebej, upoštevan pri legi nepremičnine v smislu dodatne komunalne opremljenosti (toplovod, plinovod, telekomunikacije, možnost dostopa to telekomunikacijskih omrežij različnih zmogljivosti in operaterjev, ipd.).

30. Iz „Pregledne karte območij odmere nadomestila“, ki je po drugem odstavku 12. člena sestavni del Odloka, je razvidno, da je občina prej opisane kriterije tudi uporabila, saj so naselja, zgoščena okoli centra ..., kjer je največja gostota oskrbnih funkcij (pošta, banka trgovine, šola, zdravstveni dom), uvrščena v prvo in drugo območje. Naselja, kjer je razvidna redkejša pozidava ter prisotnost gozdnih in kmetijskih površin, ki so bolj oddaljena od ... in glavne prometnice, so uvrščena v tretje območje. Še bolj oddaljena in nepozidana pa v četrto območje.

31. Tožničine nepremičnine se nahajajo v naselju ..., ki je v drugem območju, in imajo dostop do kanalizacije, vodovoda, ceste, elektrike in javnega prevoza. Tožnica primerja naselje ... z naselji ... in ..., ki sta v tretjem območju. Navaja, da sta ti naselji od ... oddaljeni cca 2,4 oziroma 5 km, pri čemer imajo nepremičnine v ... zagotovljeno minimalno komunalno oskrbo (konkretno: nimajo zemeljskega plina, imajo možnost povezave na kanalizacijo, nimajo javnega prevoza). Javni prevoz je tudi v naseljih ... in ..., ki tudi v celoti sodita v tretje območje. Tožnica še dodaja, da se v ... nahaja šola in gasilski dom, vse ostale storitve (pošta, banka, občina, zdravstveni dom) se nahajajo v ..., center ... pa je približno enako oddaljen od obravnavanih naselij, razen ..., ki so malo bolj oddaljene.

32. Iz navedene pregledne karte, ki je sestavni del odloka, je razvidno, da ... in ... nista strnjeni bivanjski naselji, kot je to razvidno za tiste dele ..., ..., ..., ... in drugih delov naselij te občine, ki so uvrščena v drugo območje, ampak gre za manjšo naselitev in večje območje kmetijskih in gozdnih zemljišč. ... in ..., ki sta v tretjem območju, pa sta očitno bistveno bolj oddaljeni od oskrbovalnega središča ... kot ... oziroma druga naselja v drugem območju.

33. Glede na navedeno ne drži, da ni razumnih razlogov za razlikovanje med drugim in tretjim območjem. Naselja uvrščena v ti dve območji se vsa ne razlikujejo po istih kriterijih. To že po naravi stvari ni mogoče. Očitno pa je, da so med njimi razlike, ki utemeljujejo njihovo uvrstitev bodisi v drugo bodisi v tretje območje, gre pa zlasti za razlike v oddaljenosti od glavne prometne povezave med ... in ... in oskrbnih funkcij, pri čemer je očitno, da je pomembna gostota teh funkcij.

34. Po presoji sodišča tožnica ni uspela izkazati nesorazmerja v obremenitvi med zazidanimi stavbnimi zemljišči v drugem in tretjem območju. Glede na to, da so izkazani razumni razlogi za razlikovanje med naselji v navedenih območjih ter ob upoštevanju, da so po 14. členu Odloka ta zemljišča v prvem območju obremenjena s 70 tč./m2, v drugem s 50 tč./m2, v tretjem s 30 tč./m2, v četrtem pa s 15 tč./m2, za razliko v obremenitvi med drugim in tretjim območjem tožnica ni izkazala, da bi bila nesorazmerna.

35. Utemeljeno pa tožnica uveljavlja nesorazmernost med razliko v obremenitvi med drugim in tretjim območjem za nezazidana stavbna zemljišča s stanovanjskim namenom. Po 16. členu Odloka so ta zemljišča v prvem območju obremenjena s 140 tč/m2, v drugem s 115 tč/m2, v tretjem s 55 tč/ m2 in v četrtem s 45 tč/m2. Čeprav za nezazidana stavbna zemljišča velja enaka razvrstitev v območja kot za zazidana stavbna zemljišča in so torej razlogi za uvrstitev posameznih naselji v ta območja enaki, razmerja med obremenitvami niso enako razporejena. Zlasti razlika v obremenitvi med drugim in tretjim območjem je bistveno večja, in sicer je v obremenitev v drugem območju od obremenitve v tretjem območju večja za več kot 100 %. Po presoji sodišča je ta razlika bistvena. Bistveno različna pa je tudi obremenitev drugega območja v razmerju do prvega in do tretjega, saj je razlika med prvim in drugim 25 točk, med drugim in tretjim pa 60 točk, torej za več kot 100 % večja.

36. Da bi se uporabnost nezazidanih stavbnih zemljišč v drugem območju tako bistveno razlikovala od enakih zemljišč v tretjem območju, občina v svojem pojasnilu ni utemeljila na tak način, da bi sodišče to lahko preizkusilo. Občina poleg že navedenih razlikovalnih kriterijev sicer navaja še kriterija večjega pritiska na pozidavo ter večji konflikt med dejansko in namensko rabo v prvem in drugem območju v razmerju do tretjega in četrtega območja. Ker pa prvi kriterij (pritisk na pozidavo) velja zlasti za nezazidana stavbna zemljišča, drugi pa za zazidana (občina v zvezi z drugim kriterijem navaja obstoječo nezakonito gradnjo), sodišče ne more preizkusiti utemeljenosti razlogov za bistveno večjo razliko v obremenitvi za nezazidana stavbna zemljišča v drugem območju v razmerju do tretjega. Povedano drugače: sodišče ne more preizkusiti, ali so podani utemeljeni razlogi za takšno stopnjo različnega urejanja.

37. Navedeno pomeni, da je določba 16. člena Odloka v delu, ki določa vrednotenje nezazidanih stavbnih zemljišč za stanovanjski namen v drugem območju, v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Sodišče je zato na podlagi 125. člena Ustave RS pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe odklonilo uporabo navedene določbe Odloka (_exceptio illegalis_). To pa narekuje odpravo izpodbijane odločbe v delu, ki se nanaša na nezazidana stavbna zemljišča. 38. Ne glede na to, da je bilo zaradi navedenih razlogov tožbi v delu, ki se nanaša na nezazidana stavbna zemljišča, treba ugoditi, sodišče zaradi ekonomičnosti nadaljnjega postopka dodaja še naslednje: Če tožnica z navedbami o dejanski kmetijski rabi nezazidanih zemljišč (kot to izhaja iz tožbe, so ta zemljišča v naravi travnik, za katera kmet, ki jih kosi, plačuje katastrski dohodek) in spremembi namembnosti teh zemljišč iz kmetijskih v nezazidana stavbna brez njene privolitve meni, da se ta zemljišča ne bi smela obravnavati kot stavbna zemljišča za stanovanjski namen in zato ne bi smela biti predmet odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, sodišče pojasnjuje, da je njeno naziranje zmotno. Skladno s tretjim odstavkom 218. člena ZGO-1 ni pomembna dejanska, temveč namenska raba. Zato se kot nezazidana stavbna zemljišča, ki so predmet odmere nadomestila, štejejo tista, ki so kot taka določena s prostorskim aktom. Ugovor v zvezi z (po mnenju tožnice) nedopustno spremembo namembnosti njenih zemljišč, kar predstavlja ugovor v zvezi s postopkom sprejemanja občinskega prostorskega akta, pa sodišče v tem upravnem sporu ne more obravnavati, saj to ni predmet vsebine tega spora.

39. Glede na navedeno je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi delno ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo v delu, ki se nanaša na zemljišča s parc. št. 180, 188/1, 188/2 in 188/4, vse k.o. ..., ter na podlagi tretjega in četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 zadevo v tem obsegu vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. V ponovnem postopku bo moral prvostopenjski organ tožnici nadomestilo za navedeno zemljišče odmeriti ob vrednotenju, kot je po 16. členu Odloka določeno za nezazidana stavbna zemljišča za stanovanjski namen v 3. območju (55 točk/m2). V ponovnem postopku je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

40. V preostalem delu je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

**K II. točki izreka**

41. Po navedenem je sodišče tožbi delno ugodilo in izpodbijani akt (zneskovno) v pretežnem delu odpravilo. Ker to pomeni, da je bila tožba potrebna, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Zadeva je bila rešena po glavni obravnavi, tožnico je v postopku zastopala odvetnica, zato se ji priznajo stroški upravnega spora v višini 385,00 EUR (četrti odstavek 3. člena Pravilnika), povečano za 10% za pripravljalno vlogo, s katero je tožnica odgovorila na v postopku pridobljeno mnenje Občine Medvode (4. člen Pravilnika), kar skupaj znaša 423,50 EUR.

42. Priznane stroške mora toženka tožnici plačati v 15 dneh od vročitve sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku - ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

43. Plačana sodna taksa za postopek bo tožnici vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah - ZST-1).

44. Ker sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije po 65. členu ZUS-1, ni odločalo o stroških upravnega postopka. Glede na to, da je tožbi delno ugodilo in zadevo v tem obsegu vrnilo toženki v ponoven postopek, bo tožnica stroške upravnega postopka lahko uveljavljala v postopku pred upravnim organom.

45. Sodišče je odločilo na podlagi opravljene glavne obravnave (51. člen ZUS-1).

1 Ur. list RS št. 77/2019 z dne 20. 12. 2019. 2 Npr. k 59. členu ZIPRS1718, Predlog zakona z dne 22. 9. 2016, EVA 2015-1611-0175, str. 56 in 57. 3 Vsa prej navedena sodna praksa se nanaša na upravne akte, izdane na podlagi odlokov, ki so bili sprejeti oziroma spremenjeni pred navedeno intervencijo zakonodajalca. 4 Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča, št. U-I-49/00 z dne 30. 5. 2002 , št. U-I-28/03 z dne 15. 4. 2004, in št. U-I-65/04 z dne 11. 5. 2006