Jedro

Po četrtem odstavku 75. člena ZPNačrt je treba pri pripravi podlag za odmerjanje komunalnega prispevka upoštevati že vložena sredstva v izgradnjo komunalne opreme, predvidene investicije v komunalno opremo pa le tiste, ki so določene v občinskem načrtu razvojnih programov za tekoče in naslednje leto.

Odlok v delu, v katerem med skupne in obračunske stroške upošteva vse stroške, ki bodo nastali do leta 2015, zato ni v skladu z ZPNačrt.

Izrek

Tožbi se ugodi tako, da se odločba Občine Ribnica št. 426-0009/2012-3 z dne 1. 2. 2012 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 420 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo tožnikoma za nameravano gradnjo stanovanjske hiše na zemljiščih s parc. št. ... k.o. ... odmerila komunalni prispevek v višini 16.735,07 EUR (1. točka izreka), naložila, da morata navedeni znesek plačati v 15 dneh po pravnomočnosti odločbe na tam navedeni račun, sicer se bodo obračunale zakonske zamudne obresti (2. točka izreka), odločila, da je plačilo komunalnega prispevka pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja (3. točka izreka), da sta tožnika upravičena do vračila že plačanega komunalnega prispevka, če sta ga že plačala (4. točka izreka) in ugotovila, da ni bilo stroškov postopka (5. točka izreka).

V obrazložitvi povzema 11. člen Odloka o novelaciji programa opremljanja stavbnih zemljišč za območje opremljanja „Zazidalni načrt Hrastje – 1. faza“ (Uradni list RS, št. 25/11 – v nadaljevanju Odlok za Hrastje), ki določa formulo za izračun komunalnega prispevka. Navaja, da sta podatka o površini parcele (924,00 m2) in neto tlorisne površine objekta (182,47 m2) povzeta iz priložene projektne dokumentacije, da je bil upoštevan faktor dejavnosti 0,8 (11- stanovanjski objekt), da znaša delež parcele 0,7, delež neto tlorisne površine pa 0,3. Organ druge stopnje je pritožbo tožnikov zavrnil in v razlogih zavrnil pritožbeni očitek napačne uporabe materialnega prava. Sklicuje se na 21. člen Odloka o programu opremljanja in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Ribnica (Uradni list RS, št. 25/2011 – v nadaljevanju Odlok za Občino Ribnica), ki določa, da se na obračunskih območjih, ki jih obravnavajo posebni programi opremljanja in na njih temelječi odloki, komunalni prispevek odmerja po teh odlokih. Tak naj bi bil tudi Odlok za Hrastje. Zavrača tudi očitek, da so bili stroški investicij v komunalno infrastrukturo na območju Hrastja, ki so nastali do novembra 2010, upoštevani pri izračunu skupnih stroškov, ki so bili podlaga za izračun komunalnega prispevka za celotno Občino Ribnica. V obrazložitvi navaja, da je bil za to območje leta 1999 izdelan program opremljanja. Ker je nepremičnina tožnikov v celoti komunalno opremljena, naj ne bi prišle v poštev določbe Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt), ki se nanašajo na nezgrajeno komunalno infrastrukturo.

Tožnika se s tako odločitvijo ne strinjata in sodišču predlagata, naj spremeni drugostopenjsko odločbo tako, da odloči, da se komunalni prispevek za njuno parcelo odmeri na podlagi Odloka za Občino Ribnica, podrejeno pa, naj odpravi odločbi prve in druge stopnje, ter zadevo vrne v ponovni postopek na prvo stopnjo, v katerem naj prvostopenjski organ odmeri komunalni prispevek po Odloku za občino Ribnica. Predlagata še, naj sodišče odloči, da jima mora toženka povrniti preveč plačan znesek komunalnega prispevka (v vlogi z dne 25. 5. 2012 navaja ta znesek 9.321,21 EUR) in stroške z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

V tožbi navajata, da sta Odlok Hrastje in Odlok za Občino Ribnica v medsebojnem nasprotju. Trdita, da so skupni in obračunski stroški za izgradnjo komunalne infrastrukture vključeni v Odlok za Občino Ribnica, saj je v program opremljanja vključeno tudi naselje Breg pri Ribnici, v katerega spada parcela tožnikov, celotno območje Občine Ribnica pa je tudi obračunsko območje za vse tri vrste komunalne infrastrukture (vodovod, kanalizacijo in ceste). To naj bi izhajalo tudi iz kartografskega dela, ki je priloga temu programu opremljanja. Menita, da so med stroški investicij v Občini Ribnica, nastalih do novembra 2010, upoštevani tudi stroški za območje Hrastja in s tem upoštevani pri stroških komunalne infrastrukture za območje celotne občine. Zato bi moral biti komunalni prispevek po njunem mnenju odmerjen na podlagi Odloka za Občino Ribnica in ne na podlagi Odloka za Hrastje, ki pri vseh treh vrstah komunalne infrastrukture določa bistveno višje obračunske stroške na enoto mere, kot je to določeno z Odlokom za Občino Ribnica.

Tožnika menita, da se program opremljanja za območje Hrastja nanaša le na novo oziroma predvideno komunalno opremo, ki bo šele zgrajena na tem območju. Trdita tudi, da skupni stroški v višini 1.443.332,58 EUR, ki jih določa Odlok za Hrastje, nimajo podlage v stroških, ki so nastali z že zgrajeno infrastrukturo, in da ta znesek ni razviden niti iz razvojnih programov Občine Ribnica, iz katerih izhaja, da namerava Občina Ribnica do leta 2015 za komunalno urejanje Hrastja nameniti 510.640,00 EUR. Poleg tega naj bi bil Odlok za Hrastje v nasprotju s četrtim odstavkom 75. člena in z drugim odstavkom 76. člena ZPNačrt, saj po teh določbah ni mogoče odmerjati komunalnega prispevka za komunalno opremo, ki bo zgrajena predvidoma do konca leta 2015. Ugotavljata, da je znesek obračunskih stroškov visok tudi zato, ker je enak skupnim stroškom. Menita, da Občina Ribnica programov opremljanja ni pripravila tako, da bi določila več obračunskih območij za posamezne vrste komunalne opreme, zato naj tudi ne bi mogla odmerjati različnega komunalnega prispevka po posameznih območjih.

Podrejeno, če sodišče ne bi ugotovilo nezakonitosti navedenega odloka, pa tožnika navajata, da je neenotna določitev deleža skupnih stroškov znotraj iste občine, čeprav je bil sprejet program opremljanja za vso obstoječo opremo v občini, v nasprotju z 11. členom in s šestim odstavkom 14. člena Uredbe o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (v nadaljevanju Uredba). Po Odloku za Hrastje naj bi namreč investitorji v Hrastju plačevali 100 % delež skupnih stroškov za vse tri vrste komunalne infrastrukture, v drugih območjih Občine Ribnica pa so deleži skupnih stroškov, ki jih plačujejo zavezanci za komunalni prispevek, občutno manjši. V pripravljalni vlogi pojasnjujeta še, da je toženka oba odloka sprejela brez ustreznega prostorskega akta.

Toženka v odgovoru na tožbo sodišču predlaga, naj tožbo zavrne. Meni, da je Odlok za Hrastje veljaven predpis in da je morebitno nezakonitost Odloka za Hrastje pristojno ugotavljati le Ustavno sodišče. Pojasnjuje, da sta odloka, tj. Odlok za Občino Ribnica in Odlok za Hrastje, v razmerju splošnega in specialnega predpisa, in da je zato uporaba Odloka za Hrastje kot specialnega predpisa pravilna in zakonita. Prereka tožbene navedbe, da so bili stroški opremljanja za Hrastje upoštevani kot obračunski stroški v Odloku za Občino Ribnica. Navaja, da se je komunalno opremljanje začelo že leta 1998, ko je bilo izdano gradbeno dovoljenje, leta 2000 pa naj bi bilo v izgradnjo visokonapetostnega omrežja vloženih 1.516.965 SIT. Navaja investicije leta 2002 za čistilno napravo v znesku 363.121,91 EUR, leta 2004 za komunalno opremljanje območja Hrastja 78.058,00 EUR, leta 2005 pa 90.802,00 EUR. V letih od 2008 do vključno 2011 naj bi Občina Ribnica v izgradnjo komunalne infrastrukture vložila 316.765,00 EUR.

Po mnenju toženke, naj bi tožnika napačno razlagala pojem „nova komunalna oprema“, saj naj bi ta pojem ne pomenil, da gre za bodočo opremo, temveč da je bila že zgrajena in je kot taka nova. To naj ne bi pomenilo, da je bila obravnavana že v Odloku za Občino Ribnica. Ker imata tožnika stavbno zemljišče v celoti komunalno opremljeno, naj ne bi prišle v poštev določbe ZPNačrt, po katerih se komunalni prispevek ne more odmeriti za neobstoječo komunalno opremo. Ker je Odlok za Hrastje veljaven, zavrača tudi tožbene očitke o nepravilnosti navedenega odloka glede na določbe Uredbe. Nasprotuje tudi stroškovniku.

Tožba je utemeljena.

Glede na tožbene predloge sodišče uvodoma poudarja, da v skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnikov. Kot upravni akt po ZUS-1 se šteje upravna odločba in drug tam našteti oblastveni posamični akt, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). To pomeni, da je v tem upravnem sporu predmet preizkusa zakonitost odločbe upravnega organa prve stopnje, s katerim je ta odločil o odmeri komunalnega prispevka. Predmet preizkusa zakonitosti v upravnem sporu torej ni odločba pritožbenega organa, s katero je zavrnil pritožbo zoper prvostopenjski akt, s katerim je bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Zato je neutemeljen tožbeni predlog, naj sodišče spremeni oziroma odpravi odločbo upravnega organa druge stopnje. Pri preizkusu zakonitosti same odločitve pa sodišče ni vezano zgolj na razloge izpodbijanega prvostopenjskega akta, ampak lahko upošteva tudi razloge pritožbenega upravnega organa, s katerimi ta v okviru svojih pooblastil v skladu z Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) te dopolni ali celo navede drugačne razloge (tretji odstavek 248. člena ZUP).

Med strankami ni sporno, da se nepremičnina tožnikov nahaja na območju, na katerega se nanaša Odlok za Hrastje. Sporno je, ali je komunalni prispevek, odmerjen po navedenem odloku, odmerjen zakonito.

V obravnavani zadevi ni dvoma o tem, da je zakonska podlaga za odmero komunalnega prispevka ZPNačrt. Po prvem odstavku 77. člena ZPNačrt je dolžnost občine, da zagotavlja gradnjo komunalne opreme, pri čemer se ta financira iz komunalnega prispevka, proračuna občine, proračuna države in iz drugih virov (drugi odstavek istega člena). Zato je občina upravičena do povrnitve dela stroškov opremljanja zemljišč, ki ga zavezanec, to je investitor oziroma lastnik objekta, ki se na novo priključuje na komunalno opremo ali ki povečuje neto tlorisno površino objekta ali spreminja njegovo namembnost (80. člen ZPNačrt), plača občini (prvi odstavek 79. člena ZPNačrt).

Plačilo komunalnega prispevka torej pokriva del stroškov, ki jih ima občina kot investitorka gradnje komunalne opreme. S plačilom komunalnega prispevka zavezanec dobi zagotovilo o priključitvi na že zgrajeno komunalno opremo oziroma mu je s tem zagotovljeno, da bo ta zgrajena v roku in obsegu, kot to določa program opremljanja (četrti odstavek 79. člena ZPNačrt). To pomeni, da je mogoče komunalni prispevek odmeriti tudi za nezgrajeno komunalno opremo.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni razvidno, ali je komunalni prispevek odmerjen za že zgrajeno komunalno opremo ali pa zajemajo skupni stroški in s tem obračunski stroški tudi predvidene investicije v komunalno opremo. Drugostopenjski organ sicer navaja, da je nepremičnina tožnikov v celoti komunalno opremljena, vendar zmotno meni, da zato določbi četrtega odstavka 75. člena in drugega odstavka 76. člena ZPNačrt nista pravno odločilni za presojo, ali je komunalni prispevek odmerjen zakonito.

Po četrtem odstavku 75. člena je treba pri pripravi podlag za odmerjanje komunalnega prispevka upoštevati že vložena sredstva v izgradnjo komunalne opreme, predvidene investicije v komunalno opremo pa le tiste, ki so določene v občinskem načrtu razvojnih programov za tekoče in naslednje leto. Tako se tudi obračunska območja v skladu z drugim odstavkom 76. člena ZPNačrt določijo za obstoječo komunalno opremo in za vso predvideno komunalno opremo iz občinskega načrta razvojnih programov v okviru občinskega proračuna za tekoče ali naslednje leto. To pomeni, da tudi obračunski stroški, preračunani na enoto mere (14. člen Uredbe), lahko temeljijo le na tistih skupnih stroških, ki so za izgradnjo komunalne infrastrukture že nastali in na stroških za izgradnjo nove komunalne infrastrukture, ki so predvideni za tekoče leto oziroma za naslednje leto, ne pa na stroških, predvidenih v kasnejšem obdobju.

V skladu s tretjim odstavkom 79. člena se komunalni prispevek za posamezno vrsto komunalne opreme lahko odmeri, če se stavbno zemljišče nahaja v obračunskem območju te vrste komunalne opreme. Obračunski stroški, preračunani na enoto mere, torej veljajo za obračunsko območje in se pri odmeri komunalnega prispevka uporabijo enako za vsa stavbna zemljišča, ki ležijo v tem obračunskem območju, ne glede na to, ali je posamezno zemljišče že komunalno opremljeno ali pa je njegova komunalna opremljenost predvidena v tekočem ali v naslednjem letu. Zato je za presojo zakonitosti odmere komunalnega prispevka tudi v primerih, ko je stavbno zemljišče že komunalno opremljeno, pomembno, ali so v stroških, ki so podlaga za preračun stroškov na enoto mere, vsebovani le tisti stroški, ki jih za odmero komunalnega prispevka dopušča ZPNačrt. Odlok za Hrastje, na podlagi katerega je toženka tožnikoma odmerila komunalni prispevek, v 2. členu določa, da je vsebina tega programa opremljanja med drugim prikaz obstoječe in predvidene komunalne opreme ter prikaz investicije v gradnjo nove komunalne opreme, vendar v 5. členu določa le, da je območje opremljanja delno komunalno opremljeno s cestnim omrežjem, vodovodnim omrežjem ter kanalizacijo s čistilno napravo, v 6. členu pa, da je predvidena izgradnja cestnega, vodovodnega in kanalizacijskega omrežja na način, da bodo komunalno opremljene vse parcele v obračunskem območju. Iz tako splošnega opisa sicer ni razviden prikaz obstoječe komunalne infrastrukture, vendar to v obravnavanem primeru ni pravno odločilno, ker Odlok za Hrastje v zadnjem odstavku 8. člena določa, da občina investitorjem ne bo dodatno zaračunala obračunskih stroškov za obstoječo komunalno infrastrukturo. To lahko pomeni le, da se navedeni odlok ne nanaša na stroške za obstoječo komunalno opremo, temveč le na stroške investicije, ki jo toženka po določbah 10. člena predvideva zaključiti do leta 2015. Razlogovanje toženke, kaj naj bi pomenil pojem „nova komunalna oprema“ in kaj „obstoječa komunalna oprema“, torej nima opore v navedenih določbah Odloka za Hrastje.

Tudi iz obrazložitev odločb organa prve in druge stopnje ni razvidno, v kakšnem delu naj bi se skupni in obračunski stroški, oziroma stroški na enoto mere, nanašali na obstoječo komunalno opremo in v kakšnem delu se ti stroški nanašajo na financiranje investicije, ki jo predvideva 9. člen Odloka za Hrastje. Glede na to, da iz 10. člena Odloka za Hrastje (terminski plan) izhaja, da gre za investicijo, ki naj bi trajala do konca leta 2015, pa sodišče ugotavlja, da Odlok za Hrastje v delu, v katerem med skupne in obračunske stroške upošteva vse stroške, ki bodo nastali do leta 2015, ni v skladu s prej navedenima določbama ZPNačrt. Zato tudi preračun na enoto mere, ki je za potrebe odmere komunalnega prispevka določen v 12. členu Odloka za Hrastje, ni v skladu z ZPNačrt, saj temelji na nezakonito določenih skupnih in obračunskih stroških. Glede na navedeno je tudi določba 12. člena Odloka za Hrastje, ki je bila v zadevi uporabljena za izračun komunalnega prispevka, v nasprotju s četrtim odstavkom 75. člena in z drugim odstavkom 76. člena ZPNačrt in je v obravnavanem primeru ni mogoče uporabiti (načelo exceptio illegalis).

Na drugačno presojo ne more vplivati niti okoliščina, da 21. člen Odloka za Ribnico določa uporabo Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč za območje „Zazidalni načrt Hrastje – 1. faza“. Ta odlok je namreč z uveljavitvijo Odloka za Hrastje nehal veljati (17. členom Odloka za Hrastje), veljavni Odlok za Hrastje pa glede na prej povedano ne more biti zakonita podlaga za odmero komunalnega prispevka tožnikoma. Ker je nezakonitost Odloka za Hrastje sodišče ugotovilo že iz tega razloga, ni presojalo utemeljenosti drugih tožbenih očitkov o nezakonitosti tega odloka, oziroma o njegovem neskladju z določbami Uredbe.

Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo tako, da je izpodbijano odločbo odpravilo (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1) ter zadevo organu prve stopnje vrnilo v ponovno odločanje (tretji odstavek istega člena), pri katerem je organ vezan na pravno mnenje in stališča sodišča (peti odstavek 64. člena ZUS-1).

Tako organ pri ponovnem odločanju odmere komunalnega prispevka ne bo smel opreti na določbe Odloka za Hrastje, za katere je sodišče ugotovilo, da niso v skladu z ZPNačrt. To pomeni, da se bo v ponovnem postopku organ moral opredeliti do navedb tožnikov in ugotoviti, ali obstaja zakonita podlaga za odmero komunalnega prispevka v kakšnem drugem odloku toženke, ki velja za navedeno območje. Tožnika bosta torej odmero komunalnega prispevka na podlagi Odloka za Ribnico lahko uveljavljala le, če njuno zemljišče sodi v obračunska območja tega odloka.

Kolikor je tožbene predloge mogoče razumeti kot predlog za spremembo upravnega akta (tretja alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1), sodišče pojasnjuje še, da v tej zadevi ni odločalo v sporu polne jurisdikcije, saj v konkretnem primeru za to niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1. Podatkov postopka, ki bi dali zanesljivo podlago za tako odločanje, ni, tožnika težko popravljive škode ne zatrjujeta, narava stvari v danih okoliščinah konkretnega primera pa tudi ne zahteva odločanja sodišča o odmeri komunalnega prispevka in vračilu njegovega preplačila.

V primeru, ko sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). V skladu z določbo 5. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov se pri določitvi in povrnitvi stroškov tožnikom ne uporabljajo določbe drugih predpisov, razen v primeru, če bi v postopku nastali tudi stroški prič, izvedencev in tolmačev, ko se ti stroški povrnejo na podlagi zakona, ki ureja pravdni postopek in podzakonskih predpisov, izdanih na njegovi podlagi. To pomeni, da je po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 mogoče prisoditi enak pavšalni znesek, ki ga določa Pravilnik, ne glede na to, koliko tožnikov je skupaj vložilo tožbo.

Ker je bila zadeva rešena na seji, prvo tožnico pa je zastopal odvetnik, se tožnikoma priznajo stroški v višini 350 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). Ker je odvetnik zavezanec za plačilo DDV, se navedeni znesek poviša še za 20% DDV, torej za 70,00 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Sodišče pojasnjuje še, da bo plačana sodna taksa za postopek vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).