Jedro

EZ-1 veže uvedbo postopka razlastitve oz. obremenitve nepremičnine s služnostjo v javno korist izključno na pogoj popolne zahteve za omejitev lastninske pravice, zato je treba opraviti le preverjanje formalne popolnosti vloge, ne pa ugotavljati njene vsebinske utemeljenosti glede obstoja javne koristi kot materialnopravnega pogoja za razlastitev. To tudi pomeni, da se v primeru omejitve lastninske pravice po EZ-1 pogoji za to ne ugotavljajo v dveh korakih kot po ZUreP-1, ampak vsi pogoji po uvedenem postopku, torej tudi obstoj javne koristi.

Sklepu iz osmega odstavka 473. člena EZ-1 ni mogoče pripisati več kot le procesni pomen z učinkom med strankami postopka in organom, saj se z njim ne odloča še o nobenem vsebinskem vidiku investitorjeve zahteve za omejitev lastninske pravice, s tem pa tudi ne o obstoječem lastninskem položaju. V takem primeru je treba za presojo dopustnosti tožbe zoper sklep o uvedbi postopka uporabiti določbo drugega odstavka 5. člena ZUS-1, saj EZ-1 ne določa, da je zoper ta sklep dopusten upravni spor.

Izrek sklepa o uvedbi postopka, izdanega na podlagi osmega odstavka 473. člena EZ-1, v katerem je že ugotovljen obstoj javne koristi, ta sklep izenačuje z odločbo iz 100. člena ZUreP-1. Sodišče bi zato moralo v tem delu vloženo tožbo obravnavati kot tožbo zoper upravni akt. Ob tem pa bi se postavilo nadaljnje vprašanje, to je, ali ima upravni organ v postopku omejitve lastninske pravice z ustanovitvijo služnosti v javno korist sploh pooblastilo za izdajanje tovrstnih ugotovitvenih aktov (vprašanje ničnosti).

Izrek

I. Pritožbi se delno ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Mariboru, II U 78/2017-13 z dne 24. 5. 2017 se razveljavi glede zavrženja tožbe zoper 1. točko izreka sklepa Upravne enote Ptuj, št. 352-15/2016-3-(02003) z dne 29. 8. 2016, in se zadeva vrne temu sodišču, da opravi nov postopek.

II. V preostalem delu se pritožba zavrne.

III. Odločitev o pritožbenih stroških se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zavrglo tožbo tožnikov zoper sklep Upravne enote Ptuj, št. 352-15/2016-3-(02003) z dne 29. 8. 2016. Z navedenim sklepom je upravni organ: ugotovil, da je v zahtevi predlagatelja E., d. o. o., za obremenitev naštetih nepremičnin tožnikov s služnostjo v javno korist v korist vsakokratnega operaterja prenosnega elektroenergetskega omrežja, kar obsega izvedbo vseh del, ki so potrebna za gradnjo, posodobitev, preureditev, obratovanje, nadzor, vzdrževanje in rekonstrukcijo ter morebitno odstranitev daljnovoda Cirkovce-Pince, izkazana javna korist (1. točka izreka); uvedel postopek obremenitve s služnostjo v javno korist (2. točka izreka); navedel, da se uvedba tega postopka zaznamuje v zemljiški knjigi z zaznambo prepovedi prometa z nepremičninami ali njihovega bistvenega spreminjanja, razen prodaje razlastitveni upravičenki oziroma prodaje tretji osebi s soglasjem razlastitvene upravičenke (3. točka); ugotovil, da ni bilo stroškov postopka (4. točka).

2. Sodišče prve stopnje je svojo odločitev oprlo na 4. točko prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ker je navedeni sklep, ki je bil izdan na podlagi osmega odstavka 473. člena Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ-1), procesni, upravni spor o njem glede na določbo drugega odstavka 5. člena ZUS-1 ni dopusten.

3. Tožnika (v nadaljevanju pritožnika) sta zoper sklep sodišča prve stopnje vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Predlagata, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno obravnavanje. Zahtevata povračilo stroškov pritožbenega postopka.

4. Toženka na pritožbo ni odgovorila.

5. Pritožba je delno utemeljena.

6. Pritožnika navajata, da s sklepom upravnega organa ni bilo odločeno samo o uvedbi postopka, ampak je bil ugotovljen tudi javni interes za razlastitev in odločeno o zaznambi v zemljiški knjigi. Gre za vprašanja, o katerih bi morala biti izdana odločba, zoper njo pa dopuščen upravni spor, če že je izključena možnost pritožbe. Menita, da se s tako odločitvijo grobo posega v njuno lastninsko pravico. Poleg tega je samo s seboj v nasprotju stališče sodišča prve stopnje, ki na eni strani navaja, da naj bi šlo zgolj za sklep o uvedbi postopka, s katerim že po naravi stvari ni bilo odločeno o pravici, obveznosti oziroma pravni koristi, in na drugi strani, da naj bi na to ne vplivalo dejstvo, da je s tem sklepom ugotovljen obstoj javne koristi, ker da gre le za predpostavko za izdajo sklepa o uvedbi postopka.

7. Očitki pritožnikov, ki se nanašajo na presojo pravne narave izdanega sklepa o uvedbi postopka razlastitve v delu, v katerem je ugotovljen obstoj javne koristi, so utemeljeni. V zadevi ni sporno, da je upravni organ izdal omenjeni sklep v povezavi s predlaganim postopkom omejitve lastninske pravice (v konkretnem primeru za ustanovitev služnosti v javno korist) na nepremičninah, ki so potrebne za namen gradnje iz prvega odstavka 472. člena EZ-1, to je za gradnjo objektov, namenjenih prenosu in distribuciji elektrike (v tej zadevi uvodoma navedenega daljnovoda).

8. V 471. členu EZ-1 je določeno, da se za vprašanja glede razlastitve in ustanovitve služnosti v javno korist, ki niso posebej urejena s tem zakonom, uporabljajo določbe zakona, ki ureja razlastitev in omejitev lastninske pravice v javno korist in določbe zakona, ki ureja umeščanje prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (471. člen). Iz tega izhaja, da je EZ-1 specialni zakon in se le za vprašanja, ki jih sam ne ureja, uporabita omenjena zakona, torej Zakon o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) in Zakon o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (ZUPUDPP).

9. EZ-1 v osmem odstavku 473. člena določa, da se ne glede na 100. člen ZUreP-1 postopek omejitve lastninske pravice na nepremičninah, ki so potrebne za namene iz prvega ali drugega odstavka 472. člena tega zakona, ne uvede z odločbo, temveč po prejemu popolne zahteve za razlastitev ali omejitev lastninske pravice pristojni organ izda sklep o začetku razlastitvenega postopka. Zoper ta sklep ni pritožbe. Sklep o začetku postopka razlastitve se po uradni dolžnosti zaznamuje v zemljiški knjigi.1

10. Iz tega izhaja, da je o uvedbi postopka omejitve lastninske pravice na podlagi določb treba izdati sklep, ki pa po vsebini ni identičen odločbi iz 100. člena ZUreP-1. V skladu z omenjenim členom ZUreP-1 upravni organ v primerih iz prvega odstavka 93. člena tega zakona izda o začetku razlastitvenega postopka odločbo, v kateri ugotovi, ali je javna korist izkazana, in odloči o uvedbi postopka razlastitve. V primerih iz drugega odstavka 93. člena tega zakona upravni organ ugotovi, ali je izpolnjen pogoj iz četrtega odstavka 93. člena in ob izpolnjenem pogoju z odločbo dovoli uvedbo postopka razlastitve. O pritožbi zoper to odločbo odloča ministrstvo za prostor (prvi odstavek tega člena).

11. Primerjava določb obeh zakonov pokaže, da EZ-1 za uvedbo postopka omejitve lastninske pravice določa druge pogoje, kar se odraža tudi v obliki pravnega akta, s katerim se uvede postopek (s sklepom2 namesto z odločbo). Po ZUreP-1 mora biti namreč že za uvedbo postopka ugotovljen obstoj javne koristi. Ker je to hkrati eden od materialnopravnih pogojev za omejitev lastninske pravice, določenih v drugem odstavku 92. člena ZUreP-1,3 je treba v ta namen izvesti ugotovitveni postopek in o tem izdati odločbo. Temu sledi naslednja (druga) faza, v kateri pristojni organ ugotavlja, ali sta za omejitev lastninske pravice na nepremičnini izpolnjeni preostali zahtevi iz omenjene določbe 92. člena ZUreP-1, to je, ali je razlastitev nujno potrebna za dosego javne koristi ter ali obstoji sorazmerje med to koristjo in posegom v zasebno lastnino. Tudi ta faza se zaključi z odločbo (prvi odstavek 102. člena ZUreP-1).

12. Drugače kot v opisanem primeru EZ-1 uvedbo postopka veže izključno na pogoj popolne zahteve za omejitev lastninske pravice, zato je treba opraviti le preverjanje formalne popolnosti vloge, ne pa ugotavljati njene vsebinske utemeljenosti glede obstoja javne koristi kot materialnopravnega pogoja za razlastitev. To tudi pomeni, da se v primeru omejitve lastninske pravice po EZ-1 pogoji za to ne ugotavljajo v dveh korakih kot po ZUreP-1, ampak vsi pogoji po uvedenem postopku, torej tudi obstoj javne koristi.4

13. V obrazložitvi predloga EZ-15 je pojasnjeno, da je namen posebnih določb o razlastitvi in ustanovitvi služnosti v javno korist skrajšanje časa za izvedbo oziroma sprožitev postopkov razlastitev. Poleg tega se objekti energetske infrastruktrure umeščajo v prostor na podlagi ustreznih prostorskih načrtov in se zemljišča, potrebna za gradnjo, pridobivajo po njihovem sprejemu. Prostorsko načrtovanje je tudi razlog za predlog, da se postopek začne s sklepom in ne z odločbo, saj je treba linijski objekt, ki naj bi se zgradil preko predmetnega zemljišča, zgraditi v optimalnem roku. V nasprotnem primeru lahko pride do večletnih zamud iz razloga, ker samo ena stranka na celotni trasi nasprotuje gradnji in uporablja vsa pravna sredstva za namene zadrževanja gradnje, kar postavlja investitorja v neenakopraven položaj proti lastniku zemljišča, to pa investitorju povzroči nesorazmerno velike stroške, ki jih morajo posledično plačati vsi uporabniki kasneje zgrajenega linijskega objekta. Navedeno je še, da mora predlagatelj služnosti v javno korist v vlogi začetek postopka dokazati s procesno predpostavko, torej dejstvo, da ni uspel skleniti ustrezne pogodbe, kar je razvidno iz besedne zveze "po prejemu popolne zahteve za razlastitev".

14. Tudi iz teh pojasnil ne izhaja, da naj bi se pred izdajo sklepa o uvedbi postopka ugotavljala javna korist, nasprotno, preverile naj bi se le procesne predpostavke za vodenje postopka. Iz tega je razbrati, da je cilj predlagane ureditve skrajševanje postopkov pridobivanja zemljišč za gradnjo energetske infrastrukture, saj se vsebinska razprava o pogojih za razlastitev oziroma omejitev lastninske pravice koncentrira v čas po uvedbi postopka.

15. Upoštevaje navedeno sklepu iz osmega odstavka 473. člena EZ-1 ni mogoče pripisati več kot le procesni pomen z učinkom med strankami postopka in organom, saj se z njim ne odloča še o nobenem vsebinskem vidiku investitorjeve zahteve za omejitev lastninske pravice, s tem pa tudi ne o obstoječem lastninskem položaju. V takem primeru je treba za presojo dopustnosti tožbe zoper sklep o uvedbi postopka uporabiti določbo drugega odstavka 5. člena ZUS-1, po katerem se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. EZ-1 namreč ne določa, da je zoper ta sklep dopusten upravni spor.6

16. Vendar v konkretnem primeru sodišče prve stopnje ni bilo soočeno le z odločitvijo, ki bi morala biti po določbah EZ-1 vsebovana v izreku sklepa, saj je bilo z njim odločeno tudi o izkazanosti javne koristi. Zato se postavlja vprašanje, ali je učinek izdanega sklepa v tem delu res zgolj procesni, ali pa ima odločitev o obstoju javne koristi tudi širše materialnopravne učinke. Sodišče prve stopnje je sicer menilo, da jih nima, ker da je ugotovitev obstoja javne koristi za omejitev lastninske pravice predpostavka za uvedbo postopka po 100. členu ZUreP-1. A iz takega stališča izhaja, da je sodišče prve stopnje obravnavani sklep po vsebini dejansko izenačilo z odločbo iz omenjene določbe ZUreP-1. To pomeni, da bi moralo vsaj v tem delu vloženo tožbo obravnavati kot tožbo zoper upravni akt. Ob tem pa bi se postavilo nadaljnje vprašanje, to je, ali ima upravni organ v postopku omejitve lastninske pravice z ustanovitvijo služnosti v javno korist sploh pooblastilo za izdajanje tovrstnih ugotovitvenih aktov (vprašanje ničnosti iz razloga po 1. točki prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, na katerega v skladu z drugim odstavkom 37. člena ZUS-1 pazi sodišče po uradni dolžnosti).7

17. Glede na navedeno je sodišče prve stopnje pri presoji 1. točke izreka sklepa upravne enote nepravilno uporabilo 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS, kar je vplivalo na zakonitost odločitve o zavrženju tožbe zoper ta del izpodbijanega sklepa.

18. V preostalem delu pa je izpodbijani sklep sodišča prve stopnje, da tožbe ne bo vsebinsko obravnavalo, zakonit. Sklep o uvedbi postopka, kar je vsebina 2. točke izreka sklepa upravnega organa, namreč ni sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, zato tožba v upravnem sporu zoper njega ni dopustna.

19. Pritožnika v prid stališču, da bi bilo treba dopustiti upravni spor, izpostavljata še tisti del izreka sklepa upravnega organa, ki se nanaša na zaznambo uvedbe postopka v zemljiški knjigi z zaznambo prepovedi prometa z nepremičninami ali njihovega bistvenega spreminjanja, razen prodaje razlastitveni upravičenki oziroma prodaje tretji osebi s soglasjem razlastitvene upravičenke. Menita, da je sklep s tem posegel v njuno lastninsko pravico.

20. Tako stališče je napačno, saj izrek sklepa o uvedbi postopka omejitve lastninske pravice v tem delu zgolj naznanja nadaljnje posledice njegove izdaje, ki pa jih določa že sam zakon (da se sklep po uradni dolžnosti zaznamuje v zemljiški knjigi in kakšni so njegovi učinki8). Ne gre torej za odločitev upravnega organa v okviru danih pooblastil, s tem pa ne za njegovo oblastveno odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi pritožnikov v smislu prvega in drugega odstavka 2. člena ZUS-1, ki bi bila lahko predmet izpodbijanja s tožbo v upravnem sporu.9

21. Po navedenem je Vrhovno sodišče ugodilo pritožbi v delu, ki se nanaša na zavrženje tožbe zoper 1. točko izreka sklepa upravne enote in v tem delu zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek (77. člen ZUS-1), pri tem pa najprej preveri tudi ostale predpostavke za dopustnost oziroma pravočasnost tožbe. V preostalem delu je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (drugi odstavek 82. člena v zvezi s 76. členom ZUS-1).

22. Ker sta pritožnika delno uspela s pritožbo in bo tožba v tem obsegu predmet ponovne obravnave pred sodiščem prve stopnje (tudi glede procesnih predpostavk), je Vrhovno sodišče odločitev o pritožbenih stroških pridržalo za končno odločbo (tretji odstavek v zvezi s četrtim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

1 Podobna določba je vsebovana v petem odstavku 52. člena ZUPUDPP. 2 S sklepom se odloča o vprašanjih, ki se tičejo postopka (prvi odstavek 226. člena ZUP). S sklepom se odloča tudi o tistih vprašanjih, ki se kot postranska vprašanja pojavijo v zvezi z izvedbo postopka in se o njih ne odloča z odločbo (drugi odstavek istega člena). 3 Po navedeni določbi je razlastitev ter omejitev ali obremenitev lastninske pravice dopustna le v javno korist in pod pogojem, da je za dosego javne koristi nujno potrebna in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino. 4 EZ-1 v 472. členu določa, da sta gradnja in prevzem objektov in zemljišč, ki so potrebni za prenos in distribucijo elektrike, zemeljskega plina, distribucijo toplote in oskrbo z drugimi energetskimi plini, v javno korist in se zanju uporabljata prvi in tretji odstavek 93. člena ZUreP-1. Slednji določa, da se šteje, da je javna korist za nepremičnine iz prvega odstavka tega člena izkazana, če so predvidene v državnem oziroma občinskem lokacijskem načrtu. 5 Predlog Energetskega zakona (EZ-1), EVA 2013-2430-0074 (Poročevalec DZ z dne 23. 10. 2013), stran 462 in 463. 6 V skladu z ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena). 7 Tudi pritožnika v tožbi (3. stran) opozarjata, da bi moralo biti s sklepom odločeno le o začetku postopka, ne pa tudi o ugotavljanju kakršnekoli javne koristi. 8 V skladu z določbo tretjega odstavka 100. člena ZUreP-1 do pravnomočno končanega razlastitvenega postopka ni dopusten promet z nepremičnino ali njeno bistveno spreminjanje, razen prodaje razlastitvenemu upravičencu oziroma prodaje tretji osebi, če se razlastitveni upravičenec s tem strinja. Pravni posel, sklenjen v nasprotju s to določbo, je ničen. 9 Po teh določbah odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek).