Jedro

V zadevi ni sporno, da se predmetni kulturnovarstveni pogoji določajo zaradi gradnje, tj. hidravlične izboljšave kanalizacijskega omrežja in ureditve odprtih javnih površin. V skladu s petim odstavkom 29. člena ZVKD-1 lahko prvostopenjski upravni organ s kulturnovarstvenimi pogoji kot pogoj za pridobitev kulturnovarstvenega soglasja določi obveznost oprave predhodnih raziskav, kar je tudi predmet v obravnavanem primeru. V skladu z osmim odstavkom 30. člena GZ pa projektni in drugi pogoji niso upravni akti.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka sama trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski upravni organ je z izpodbijano odločbo tožniku na podlagi 1. točke drugega odstavka 84. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine (ZVKD-1) izdal drugo dopolnitev kulturnovarstvenih pogojev, izdanih z odločbo št. 35105-0521/2013/18 z dne 17. 11. 2016 in prvič dopolnjenih z odločbo 35105-0521/2013/104 z dne 13. 5. 2020. Drugostopenjski upravni organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. 2. Tožnik v tožbi navaja, da toženka za izdajo izpodbijane odločbe ni imela pravne podlage, saj niso izpolnjene vse predpostavke za izdajo kulturnovarstvenih pogojev iz šestega odstavka 29. člena ZVKD-1, zato bi morala stroške dodatnih arheoloških izkopavanj nositi država. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, podrejeno naj vrne zadevo v nov postopek. Uveljavlja tudi povrnitev stroškov postopka.

K točki I izreka:

3. Tožba ni dovoljena.

4. V skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti tistih dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih upravnih aktov pa le, če tako določa zakon. Upravni akt v smislu ZUS-1 je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

5. Značilnost upravnih aktov glede na navedeno določbo ZUS-1 je, da so izdani v okviru izvrševanja upravne funkcije in da vsebujejo vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje upravnega akta. Če gre za upravne akte, ki pomenijo zgolj procesno odločitev, so takšni akti lahko predmet presoje v upravnem sporu le, če tako določa zakon.

6. Odločba toženke, ki jo tožnik izpodbija s tožbo v upravnem sporu glede na vsebino odločitve, ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

7. V zadevi ni sporno, da se predmetni kulturnovarstveni pogoji določajo zaradi gradnje, tj. hidravlične izboljšave kanalizacijskega omrežja in ureditve odprtih javnih površin. V skladu s petim odstavkom 29. člena ZVKD-1 lahko prvostopenjski upravni organ s kulturnovarstvenimi pogoji kot pogoj za pridobitev kulturnovarstvenega soglasja določi obveznost oprave predhodnih raziskav, kar je tudi predmet v obravnavanem primeru. V skladu z osmim odstavkom 30. člena Gradbenega zakona (GZ) pa projektni in drugi pogoji niso upravni akti. To velja tako v primeru, če se določitev kulturnovarstvenih pogojev nanaša na postopek za pridobitev kulturnovarstvenega soglasja za poseg iz 28. člena ZVKD-1, kot kulturnovarstvenega soglasja za raziskavo in odstranitev dediščine iz 31. člena ZVKD-1 (prvi in drugi odstavek 30. člena GZ). Iz izpodbijane odločbe namreč ni jasno razvidno, za katero od navedenih situacij gre, saj se prvostopenjski upravni organ sklicuje na obe navedeni določbi ZVKD-1. Drugostopenjski upravni organ pa se v obrazložitvi svoje odločbe v celoti sklicuje le na določbe za pridobitev kulturnovarstvenih pogojev za namen pridobitve kulturnovarstvenega soglasja iz 28. člena ZVKD-1. 8. Ker v tej fazi postopka ne gre za izdajo soglasja, temveč (šele) kulturnovarstvenih pogojev, sodišče zgolj pripominja, da iz tretjega odstavka 28. člena ZVKD-1 izhaja, da se kulturnovarstveno soglasje za posege, za katere je predpisano gradbeno dovoljenje, izdaja kot projektno soglasje v skladu s predpisi, ki urejajo graditev. V skladu s spremenjeno ureditvijo v GZ so dosedanja soglasja (po Zakonu o graditvi objektov) prekvalificirana v mnenja (glej obrazložitev k 30. in 31. členu GZ v Poročevalcu DZ z dne 19. 5. 2017). Iz obrazložitve navedenih določb v omenjenem Poročevalcu DZ izhaja še, da je edini akt pred vložitvijo zahteve za pridobitev gradbenega dovoljenja in pred zaključkom projektiranja za potrebe pridobitve gradbenega dovoljenja, ki ima zavezujočo vlogo, predodločba iz 34. člena GZ. Iz 1. točke prvega odstavka 112. člena GZ izrecno izhaja, da se z dnem začetka uporabe tega zakona ne glede na posebne predpise, kulturnovarstveno soglasje za posege na podlagi 28. do 30. člena ZVKD-1 šteje za mnenje v skladu s tem zakonom.

9. To pomeni, da tudi kulturnovarstveno soglasje iz 28. člena ZVKD-1 šteje za mnenje, pridobljeno za potrebe postopka izdaje gradbenega dovoljenja, in zato ne glede na določbe drugih predpisov ni upravni akt. Do navedenega mnenja se mora v skladu s prvim odstavkom 40. člena GZ opredeliti pristojni upravni organ za gradbene zadeve v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Če meni, da to ni usklajeno, je nejasno ali nima ustrezne pravne podlage, lahko razpiše ustno obravnavo z namenom uskladitve ali spremembe mnenja. Če uskladitev ali sprememba mnenja ni dosežena, lahko odloči sam po opravljenem ugotovitvenem postopku ali s pomočjo mnenja pristojnega organa za nadzor nad mnenjedajalcem (tretji odstavek 40. člena GZ). Enako izhaja iz določb četrtega odstavka 209. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v skladu s katerimi se sme odločba (v tem primeru gradbeno dovoljenje) izdati šele po tem, ko upravni organ dobi mnenje mnenjedajalca, vendar na to mnenje ni vezan, razen če je s posebnim predpisom to izrecno določeno.1

10. Glede na navedeno po presoji sodišča izpodbijana odločba ne vsebuje vsebinske odločitve o tožnikovi materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi, zato ni dokončni upravni akt v smislu prej citiranega prvega odstavka 2. člena ZUS-1. Tožnik bo te kulturnovarstvene pogoje torej lahko izpodbijal v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Kolikor pa se predmetni kulturnovarstveni pogoji nanašajo na postopek za izdajo kulturnovarstvenega soglasja iz 31. člena ZVKD-1, jih bo tožnik lahko izpodbijal v postopku zoper kulturnovarstveno soglasje.

11. Glede na navedeno izpodbijana odločba ni upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, zato je sodišče tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 kot nedovoljeno zavrglo.

K točki II izreka:

12. Kadar sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

1 Tako tudi Kerševan, Androjna: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, stran 316.