Jedro

Z izpodbijanim sklepom (v njegovi 1. točki izreka) se le nadaljuje izvršba glede tožnikove obveznosti, o kateri je že bilo odločeno v izvršilnem naslovu – inšpekcijski odločbi z dne 24. 12. 2015 in izvršba denarne kazni, ki je bila izrečena s sklepom z dne 2. 4. 2019. Izpodbijani sklep o denarni kazni je bil torej izdan z namenom izvršitve obveznosti, naložene z navedeno inšpekcijsko odločbo, in zato ne predstavlja ponovnega odločanja o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, ampak le z zakonom predviden način prisilne izvršitve naložene obveznosti. Izbira z zakonom predvidenega načina izvršbe (in sama izvršba, ki je skladna z normativno ureditvijo), namreč ne predstavlja odločanja o obveznosti, nalaganja obveznosti in s tem tudi na novo ne posega v pravni položaj tožnika.

Izrek

I. Tožba zoper 1. točko izreka sklepa Inšpektorata Republike Slovenije za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, Inšpekcije za kmetijstvo, Območne enote Ljubljana št. 0611-2711/2015-78 z dne 17. 12. 2019, se zavrže. II. Tožba zoper 2. in 3. točko izreka sklepa Inšpektorata Republike Slovenije za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, Inšpekcije za kmetijstvo, Območne enote Ljubljana št. 0611-2711/2015-78 z dne 17. 12. 2019, se zavrne.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom sklenil, da je tožnik dolžan plačati denarno kazen v znesku 1000 EUR, ki je bila zagrožena z njegovim sklepom št. 0611-2711/2015-62 z dne 2. 4. 2019 ter določil rok, način plačila in da v kolikor tožnik ne bo plačal denarne kazni, bo ta prisilno izterjana (1. točka izreka). Hkrati je sklenil, da če bo tožnik ravnal v nasprotju z naloženo obveznostjo in ne bo opravil naložene obveznosti z odločbo št. 0611-2711/2015-6 z dne 24. 12. 2015 najkasneje do 3. 3. 2020, bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v znesku 1000 EUR (2. točka izreka) ter da pritožba zoper ta sklep ne zadrži izvedbe izvršbe (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je bila tožniku zaradi nenamenske rabe kmetijskega zemljišča izdana inšpekcijska ureditvena odločba št. 0611-2711/2015-6 z dne 24. 12. 2015, ki pa – kar je bilo kasneje ugotovljeno na kontrolnem pregledu – ni bila izvršena, saj tožnik ni odstranil odloženega gramoza, parkiranih tovornih prikolic, osebnih avtomobilov, delovnih strojev, manjšega šotora ter kontejnerja. Tožniku je bil tako 3. 10. 2016 izdan sklep o dovolitvi izvršbe, z rokom izvršitve do 13. 12. 2016. Ker tožnik odrejene obveznosti v določenem roku ni opravil, je organ 2. 4. 2019 izdal sklep o denarni kazni in za primer neizpolnitve obveznost predvidel izrek nove. Dne 22. 11. 2019 je bil opravljen kontrolni pregled spornega zemljišča glede izvršitve sklepa z dne 2. 4. 2019 oziroma odločbe z dne 24. 12. 2015, pri čemer je organ ugotovil, da tožnik ni izpolnil naloženih obveznosti. Glede na navedeno je v skladu z 298. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) izdal izpodbijani sklep. Smatra, da je določen rok do 3. 3. 2020 dovolj dolg za odpravo nepravilnosti, saj tožnik že od 31. 12. 2015 ve, da mora urediti sporno zemljišče s parc. št. 193/1 k.o. ... in ga uporabljati za kmetijske namene.

3. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil (1. točka izreka), kot tudi njegovo zahtevo za vrnitev pritožbenih stroškov (2. točka izreka) in upravne takse (3. točka izreka). V obrazložitvi se sklicuje na razloge, ki jih je v izpodbijanem sklepu podal že prvostopenjski organ. Dodatno navaja, da se je prvostopenjski organ za izvršbo s prisilitvijo odločil iz načela ekonomičnosti, saj je bila taka oblika za tožnika ugodnejša kot izvršba po drugi osebi. Prav tako pa bodoča morebitna sprememba relevantnega občinskega prostorskega načrta (OPN) v zvezi z namembnostjo spornega zemljišča ni relevantna, saj je pravno relevanten le obstoječi OPN v času odločanja. Po trenutno veljavnem OPN je zemljišče opredeljeno kot kmetijsko zemljišče, kar je prvostopenjski organ tudi upošteval. Navedbi tožnika, da po gradbeni zakonodaji tovrstne okoliščine (za namen »legalizacije«) predstavljajo razlog za odlog inšpekcijskih ukrepov, pa dodaja, da je prvostopenjski organ inšpekcijski ukrep sprejel na podlagi Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ), ki ne predvideva posebnega določila o odlogu izvršbe; niti tega ne predvideva ZUP.

4. Tožnik se z odločitvijo toženke ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej se sklicuje na načelo varstva pravic strank (7. člen ZUP) in načelo sorazmernosti iz 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN). Navaja, da je prvostopenjski organ nezakonito določil način izvršbe z denarno prisilitvijo, pri tem pa ni pojasnil, zakaj način izvršbe po drugih osebah ne bi bil mogoč. Tudi sicer je tožnik prvostopenjskemu organu posredoval dokumentacijo, iz katere je razvidno, da so njegova prizadevanja usmerjena v spremembo namembnosti dela zemljišča, parc. št. 193/1 k.o. ..., katerega zajema odločba kmetijskega inšpektorja z dne 24. 12. 2015. Da bo njegovi nameri s strani Občine Vodice lahko ugodeno, izhaja tudi iz samega Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Vodice (OPN), in sicer 9. in 24. člena. Navedeno zaradi legalizacije obstoječega stanja po gradbeni zakonodaji predstavlja razlog odloga inšpekcijskih ukrepov. Posledično pa niti ni razlogov, da se ga z denarnimi kaznimi prisiljuje k izpolnitvi obveznosti po sicer izvršljivi upravni odločbi. Vztrajanje na izvršitvi inšpekcijske odločbe bi bilo tako v nasprotju z načelom ekonomičnosti in prepovedjo povzročanja škode. V skladu s stališčem toženke je sam tudi podal več predlogov vračila po površini in boniteti primerljivih zemljišč kot kompenzacijo za upoštevanje njegove ponudbe v velikosti cca. 10.000 m2. Zaradi bodoče spremembe namembnosti spornega zemljišča nazadnje izpostavlja še, da je tudi nov rok izpolnitve obveznosti, določen v izpodbijanem sklepu, povsem prekratek, saj prostorski predpisi ne morejo biti sprejeti v trimesečnem obdobju. Tudi sicer je prvostopenjski organ nov rok določil ne da bi to obrazložil, s čimer se odločbe v tem delu ne da preizkusiti. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi ter o zadevi meritorno odloči. Podredno pa, da izpodbijani akt odpravi in vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

5. Toženka se v odgovoru na tožbo sklicuje na razloge, ki sta jih v svojih odločitvah podala že prvostopenjski in drugostopenjski organ.

6. Predmet obravnavanega upravnega spora je sklep, s katerim je prvostopenjski organ tožniku izrekel denarno kazen v znesku 1000 EUR, ki je bila zagrožena s sklepom št. 0611-2711/2015-62 z dne 2. 4. 2019 ter določil, da bo tožniku, v kolikor ne bo izpolnil obveznosti, naložene z inšpekcijsko odločbo z dne 24. 12. 2015 najkasneje do 3. 3. 2020, naložil novo denarno kazen v znesku 1000 EUR.

**K I. točki izreka**

7. Tožba zoper 1. točko izreka izpodbijanega sklepa ni dovoljena.

8. Sodišče mora pri predhodnem preizkusu tožbe preizkusiti, ali ni podan kateri od razlogov iz 1. do 8. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Na te razloge pa mora, kot določa določba drugega odstavka 36. člena ZUS-1, paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka.

9. Po določbi prvega odstavka 2. člena ZUS-1 se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Drugi odstavek istega člena opredeljuje upravni akt kot upravno odločbo ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. V drugem odstavku 5. člena ZUS-1 je določeno, da se lahko v upravnem sporu izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

10. Po presoji sodišča izpodbijani sklep o denarni kazni v 1. točki izreka, ki ga je na podlagi 298. člena ZUP izdal prvostopenjski organ, ni upravni akt v smislu prvega odstavka 2. člena ZUS-1, saj z njim ni bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika. O tožnikovi obveznosti, ki se nanaša na predmetno denarno kazen v upravni izvršbi, je bilo namreč odločeno z izvršilnim naslovom, tj. z inšpekcijsko odločbo z dne 24. 12. 2015, s katero je bila tožniku odrejena odstranitev nasutega gramoza, parkiranih tovornih prikolic, osebnih avtomobilov, delovnih strojev, manjšega šotora ter kontejnerja. Ker tožnik v roku za izvršitev odrejene obveznosti ni opravil, mu je bil s sklepom o dovolitvi izvršbe z dne 3. 10. 2016 določen naknadni rok za prostovoljno izpolnitev naložene obveznosti in za primer, da tudi v dodatnem roku ne bo ravnal v skladu z naloženo obveznostjo, zagrožena izvršba s posredno prisilitvijo, tj. s plačilom denarne kazni v višini 1000 EUR. Ker tožnik obveznosti v predvidenem roku ni izpolnil, je prvostopenjski organ izdal nov sklep z dne 2. 4. 2019, s katerim je izrekel predvideno denarno kazen ter – za primer ponovne neizpolnitve obveznosti – določil novo denarno kazen. Ker pa tožnik tudi v dodatnem roku ni izpolnil naložene obveznosti, mu je prvostopenjski organ z izpodbijanim sklepom na podlagi drugega odstavka 298. člena ZUP naložil plačilo sporne denarne kazni (ter določil nov rok za opravo naložene obveznosti, pod pretnjo izreka nove denarne kazni). V zvezi z denarno kaznijo kot obveznostjo v smislu 2. člena ZUS-1, je bila torej denarna kazen tožniku določena že s sklepom z dne 2. 4. 2019. 11. Z izpodbijanim sklepom (v njegovi 1. točki izreka) se tako le nadaljuje izvršba glede tožnikove obveznosti, o kateri je že bilo odločeno v izvršilnem naslovu – inšpekcijski odločbi z dne 24. 12. 2015 in izvršba denarne kazni, ki je bila izrečena s sklepom z dne 2. 4. 2019. Izpodbijani sklep o denarni kazni je bil torej izdan z namenom izvršitve obveznosti, naložene z navedeno inšpekcijsko odločbo, in zato ne predstavlja ponovnega odločanja o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, ampak le z zakonom predviden način prisilne izvršitve naložene obveznosti1. Izbira z zakonom predvidenega načina izvršbe (in sama izvršba, ki je skladna z normativno ureditvijo), namreč ne predstavlja odločanja o obveznosti, nalaganja obveznosti in s tem tudi na novo ne posega v pravni položaj tožnika.

12. Kaj takega ne izhaja niti iz tožbenih navedb, saj tožnik niti ne zatrjuje, da je naloženo obveznost izpolnil; da izpodbijani sklep ne bi bil skladen z izvršilnim naslovom ali da bi bil izvršilni naslov odpravljen, spremenjen ali razveljavljen itn. Resda tožnik v tožbi poda navedbe v zvezi z izbiro načina izvršbe, vendar očitki o neustreznem načinu izvršbe, tj. s prisilitvijo z denarno kaznijo, ostanejo na pavšalni ravni, tožnik pa niti ne navede, da bi bil zanj drug način izvršbe primernejši, kaj šele zakaj. Ne glede na to pa bi te navedbe moral podati že v upravnem sporu, katerega predmet izpodbijanja bi bil sklep o dovolitvi izvršbe z dne 3. 10. 2016, s katerim je bilo določeno, da se bo izvršba tožnikove obveznosti opravila s prisilitvijo (z denarno kaznijo). Drugi podani ugovori v tožbi za drugačno presojo sodišča niti niso relevantni. Izvršilni naslov – inšpekcijska odločba z dne 24. 12. 2015 je bila izdana na podlagi ZKZ2, ki v primeru morebitne spremembe namembnosti spornega kmetijskega zemljišča v stavbno zemljišče ne predvideva ustavitve ali odloga izvršbe; niti tega ne ureja ZUP, s čimer so tožnikove navedbe v zvezi s tem za izdajo izpodbijanega sklepa nerelevantne; sklicevanje tožnika na gradbeno zakonodajo pa brezpredmetno.

13. Nazadnje sodišče v zvezi z zavrženjem tožbe še pojasnjuje, da v obravnavanem primeru ne gre niti za primer iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, ki določa, da se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Mednje namreč izpodbijani sklep o denarni kazni v upravni izvršbi ne sodi3. 14. Ker torej glede na obrazloženo izpodbijani sklep v svoji 1. točki izreka ni (upravni) akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je sodišče tožbo na podlagi določbe 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-14 kot nedovoljeno v tem delu zavrglo, kot to izhaja iz I. točke izreka te odločbe.

**K II. točki izreka**

15. Tožba zoper 2. in 3. točko izpodbijanega sklepa ni utemeljena.

16. Vsebinsko presojo tožbe pa narekujejo tožnikove navedbe, ki jih je ta podal v zvezi z 2. točko izpodbijanega sklepa, in sicer navedbe v zvezi z določitvijo naknadnega roka izpolnitve predmetne obveznosti, saj se te nanašajo na obveznost plačila denarne kazni, ki je bila (na novo) določena z izpodbijanim sklepom na podlagi drugega odstavka 298. člena ZUP5. V takšnem primeru je namreč (lahko) na novo poseženo v tožnikov pravni položaj, zaradi česar je tožniku – v primeru podaje ugovorov, navedenih že v uvodu 12. točke te obrazložitve ali ugovorov, ki se nanašajo na sam naknadno določen rok izpolnitve obveznosti – potrebno zagotoviti sodno varstvo.

17. Vendar sodišče tožbene navedbe v zvezi s tem presoja kot neutemeljene. Tožnik je namreč ugovor o prekratko določenem roku za izpolnitev obveznosti argumentiral s pričakovanjem spremembe namembnosti spornega zemljišča (iz kmetijskega v stavbno)6, kar pa samo po sebi ne more biti upoštevno, saj je bil za odločitev toženke relevanten le obstoječi OPN, ne pa njegove morebitne bodoče spremembe. Nazadnje sodišče kot neutemeljeno ocenjuje tudi tožnikovo navedbo, da se izpodbijanega sklepa – v zvezi z določitvijo naknadnega roka izpolnitve obveznosti – ne da preizkusiti, saj tožnik to navedbo – ob razvidni obrazloženosti izpodbijanega sklepa7 – poda povsem pavšalno, tj. brez konkretnejših navedb, zaradi česar preizkus te tožbene navedbe s strani sodišča niti ni bil mogoč.

18. Ker je sodišče glede na povedano presodilo, da je tožba v delu zoper 2. točko izpodbijanega sklepa neutemeljena, jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Posledično je tožbo zavrnilo tudi v delu zoper 3. točko izpodbijanega sklepa.

19. Sodišče je v predmetnem upravnem sporu na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega sklepa (v njegovi 2. in 3. točki, ki sta bili predmet vsebinske presoje), med strankama ni bilo sporno. Tožnik namreč dejanski podlagi izpodbijanega sklepa ni nasprotoval; sporno je bilo le vprašanje, ali je v postopku izdaje izpodbijanega sklepa prišlo do kršitev postopka (v zvezi z njegovo obrazloženostjo) in pravno vprašanje, ali bi morala biti pri določitvi naknadnega roka izpolnitve obveznosti upoštevna pričakovana sprememba namembnosti spornega zemljišča. **K III. točki izreka**

20. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, če sodišče tožbo zavrže ali zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1 Stališče, da s sklepom o plačilu denarne kazni, izdanim na podlagi 298. člena ZUP, praviloma ni odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, je zavzelo že Vrhovno sodišče v sklepu I Up 321/2014 z dne 29. 10. 2014 2 Prve in šeste alineje točke B 107. člena. 3 Tako tudi sklep Vrhovnega sodišča I Up 321/2014 z dne 29. 10. 2014 in sklep Upravnega sodišča IV U 109/2016-10 z dne 5. 11. 2018. 4 V 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je določeno, da sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. 5 Za razliko od preostalih tožbenih navedb namreč tožnik z njimi ni prerekal zakonitosti odločitve toženke iz izvršilnega naslova ali sklepa o dovolitvi izvršbe. 6 Pri čemer navaja, da prostorski predpisi ne morejo biti sprejeti v trimesečnem obdobju. 7 Organ namreč v obrazložitvi navede, da smatra, da je določen rok do 3. 3. 2020 (tj. približno tri mesece) dovolj dolg za odpravo nepravilnosti, saj tožnik že od 31. 12. 2015 ve, da mora izpolniti naloženo mu obveznost.