U-I-308/96

10.12.1998

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Gozdnega gospodarstva Postojna, p.o., Soškega gozdnega gospodarstva Tolmin, p.o., Gozdnega gospodarstva Novo mesto, n.sub.o, Gozdnega gospodarstva Bled, n.sol.o., Gozdnega gospodarstva Kočevje, p.o., Gozdnega gospodarstva Celje, p.o., Gozdnega gospodarstva Nazarje, p.o., Gozdnega gospodarstva Maribor, p.o., Gozdnega gospodarstva Slovenj Gradec, p.o., Gozd, podjetja za proizvodnjo, storitve in trgovino, d.o.o., Ljubljana, Zavoda za pogozdovanje in melioracijo Krasa, p.o., Sežana, Gozdarskega izvajalskega podjetja Murska Sobota, p.o. in Gozdarstva Gornja Radgona, p.o. na seji dne 10. decembra 1998

s k l e n i l o:

Pobuda za oceno ustavnosti 1. člena Uredbe o koncesiji za izkoriščanje gozdov v lasti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 34/96) se zavrne.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Pobudniki izpodbijajo v izreku navedeno določbo, ker naj bi v nasprotju z zakonom kot predmet koncesije določala izkoriščanje gozdov in ne upravljanje gozdov. Bila pa naj bi tudi v neskladju s pridobljenimi pravicami dosedanjih upravljalcev, uzakonjenimi v Ustavi in v zakonih in s tem v nasprotju z 2. členom Ustave. Z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-78/93 naj bi jim bilo omogočeno nadaljnje gospodarjenje z zemljišči, ki so jih imeli do tedaj v upravljanju. Po mnenju pobudnikov iz te odločbe Ustavnega sodišča izhaja, da naj bi bilo predmet koncesije gospodarjenje z državnimi gozdovi. Da gre za upravljanje in ne le za izkoriščanje gozdov, naj bi izhajalo tudi iz določbe četrtega odstavka 21. člena Zakona o varstvu okolja, po kateri se koncesija za naravne javne dobrine podeljuje za pravico upravljanja s temi dobrinami ali pravico posebne oziroma podrejene rabe. Kot tretji argument pa pobudniki navajajo na podlagi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-32/95 spremenjeni Zakon o varstvu okolja, ki v 111.a. členu varuje obstoječe pravice upravljanja, rabe ali izkoriščanja naravnih dobrin, pridobljene s pravnomočnimi akti. Po mnenju pobudnikov, bi se morala ta določba uporabljati tudi za koncesijo na gozdovih.

2.Vlada v odgovoru na pobudo meni, da izpodbijani 1. člen Uredbe ni v nasprotju z zakoni, ki jih navajajo pobudniki, pa tudi ne z 2. členom Ustave, saj ne posega v nobene pridobljene pravice gozdarskih izvajalskih podjetij. Pojma "upravljanja" ne definira noben veljavni zakon, po Zakonu o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov pa se ta pojem prenaša v nov lastninski sistem iz prejšnjega nelastninskega sistema družbene lastnine.

B.Po mnenju Vlade lahko "upravljanje" pomeni le tisti obseg "lastninskih upravičenj", ki so možna glede na spremembo vrste in s tem vsebine lastnine. Država kot lastnica, ki je za gospodarjenje s svojimi gozdovi ustanovila poseben Sklad, ima "lastninska upravičenja" na državnih gozdovih in odloča, katera in v kolikšnem obsegu bo izvajala sama, katera in koliko pa bo prenesla na koncesionarja. V skladu z novim pojmovanjem gospodarjenja z gozdovi po Zakonu o gozdovih, gospodari z gozdovi lastnik in ne več gozdnogospodarske organizacije ne glede na lastništvo gozda. Država kot lastnica gozda na podlagi veljavnih predpisov določi predmet koncesije in celotno vsebino koncesijskega razmerja. O tem ne odloča gozdarsko izvajalsko podjetje, ki nima nobenih "lastninskih upravičenj" nad državnimi gozdovi. Predmet koncesije in vsebina koncesijskega razmerja za gozdove v državni lasti nista posebej določena v Zakonu o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov, ampak se Zakon v tem delu sklicuje na Zakon o varstvu okolja, ki predmet koncesije ureja v petem odstavku 21. člena. Po mnenju Vlade se pobudniki neutemeljeno sklicujejo na določbo Zakona o varstvu okolja, ki ureja predmet koncesije na naravnem javnem dobru, kar pa gozdovi niso. Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-32/95 in na njeni podlagi sprejete spremembe in dopolnitve Zakona o varstvu okolja pa po mnenju Vlade nimajo nobene zveze z Zakonom o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov in izpodbijano Uredbo.

3.Po 14. členu Zakona o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 10/93 in 1/96 - v nadaljevanju: ZSKZ) so s 11.3.1993 postali last Republike Slovenije oziroma občin tudi vsi gozdovi, s katerimi so dotedaj upravljale in razpolagale gozdnogospodarske organizacije. S prvim odstavkom 17. člena istega zakona je bila dosedanjim upravljalcem zagotovljena pravica, da "nadaljujejo z uporabo in upravljanjem ... gozdov ... do izdaje pravnomočne odločbe o denacionalizaciji oziroma do podelitve koncesije ali sklenitve zakupne pogodbe v skladu z zakonom". Z odločbo št. U-I-78/93 (OdlUS IV, 104) je Ustavno sodišče odločilo, da je mogoče določbo prvega odstavka 17. člena ZSKZ v skladu z Ustavo razlagati samo tako, da v okviru zakonske ureditve uporabe in izkoriščanja kmetijskih zemljišč in gozdov zagotavlja prizadetim pravnim osebam vzpostavitev zakupnega oziroma drugega pogodbenega razmerja ali koncesijskega razmerja in jim s tem zagotovi pogoje za nadaljnji obstoj oziroma nadaljnje opravljanje njihove dejavnosti. V obrazložitvi te odločitve je Ustavno sodišče med drugim navedlo: "... Ustavno sodišče je sprejelo (podobno kot v primeru določb drugega in tretjega odstavka 5. člena ZLPP) ustavnokonformno interpretacijo te določbe zato, ker je slednja formulirana tako, da bi jo bilo samo po sebi možno razumeti tudi tako, da prizadetim podjetjem - pod pogojem dobrega gospodarjenja v lastni režiji - jamči opravljanje dejavnosti kot izvajalskim gozdarskim podjetjem pri izkoriščanju gozdov (če ne bodo vrnjeni denacionalizacijskim upravičencem) le "do podelitve koncesije ali sklenitve zakupne oziroma druge ustrezne pogodbe v skladu z zakonom", kar pa naj bi se (namreč koncesijsko ali pogodbeno razmerje) lahko sklenilo pod enakimi pogoji s takim podjetjem ali pa tudi s komerkoli drugim. Taka vsebina te določbe bi bila ustavno sprejemljiva le v primeru, če položaj prizadetih podjetij ne bi užival nikakršnega ustavnopravnega varstva. Ker ni tako, je Ustavno sodišče spoznalo za skladno z Ustavo samo tako razlago te določbe, ki pod pogoji, ki so v njej navedeni, prizadetim podjetjem zagotavlja vzpostavitev koncesijskega ali pogodbenega razmerja in jim na ta način omogoča nadaljnje gospodarjenje s temi zemljišči - seveda v skladu z zakonsko ureditvijo, ki jo na podlagi 71. člena Ustave sprejema zakonodajalec. .... Ob taki razlagi te določbe je ZSKZ torej s 17. členom ohranil gozdnogospodarskim podjetjem pravico nadaljnjega upravljanja in uporabe ter nato vzpostavitev koncesijskega oziroma pogodbenega razmerja za opravljanje izvajalskih del v državnih gozdovih najmanj za čas, ki ustreza amortizacijski dobi vlaganj v zemljišča oziroma trajne nasade. ..."

4.V isti odločbi pa je Ustavno sodišče tudi odločilo, da ZSKZ ni v skladu z Ustavo, kolikor ne določa mehanizmov in pravnih postopkov za ureditev razmerij med državo oziroma občinami kot lastnicami kmetijskih zemljišč in gozdov in dosedanjimi uporabniki teh zemljišč v prehodnem obdobju do vzpostavitve pogodbenega ali koncesijskega razmerja ter načina reševanja sporov v zvezi s tem. V obrazložitvi te odločitve je zapisalo: "Ob tem pa je bila potrebna še ugotovitev v 4. točki izreka te odločbe, da ZSKZ ni v skladu z Ustavo, kolikor ne ureja časa trajanja prehodnega obdobja do vzpostavitve pogodbenega ali koncesijskega razmerja ter načina reševanja sporov v zvezi s tem. Ker država lahko zakupnino oziroma odškodnino za koncesijo zaračunava šele od vzpostavitve takega razmerja naprej, bi bila podjetja seveda lahko zainteresirana za to, da prehodno obdobje do vzpostavitve takih razmerij traja čim dlje. Zakon o denacionalizaciji in Stanovanjski zakon sta podobna vprašanja uredila drugače: z določbo, da ustrezno razmerje nastane že po samem zakonu in da njegovo vsebino, če ni pogodbe, določi sodišče v nepravdnem postopku. Ker take določbe v ZSKZ ni (enako kot je ni v ZLPP), bo moral zakonodajalec naknadno (v postavljenem roku) urediti vprašanje, kako naj se omenjeno prehodno obdobje, ki ga je vzpostavil 17. člen ZSKZ, konča, kadar med prizadetimi podjetji in Skladom oziroma občino ni ali ne bo prišlo do vzpostavitve pogodbenega ali koncesijskega razmerja, in kako naj se rešujejo morebitni spori v zvezi s tem."

5.Na podlagi odločbe Ustavnega sodišča je Državni zbor spremenil in dopolnil ZSKZ (Uradni list RS, št. 1/96). V 17. členu so ostali nespremenjeni prvi, četrti in peti odstavek, spremenjena sta bila drugi in tretji odstavek, dodani pa so bili še štirje novi odstavki. Za obravnavano zadevo relevantna ureditev je tako naslednja:

6.Z ZSKZ je bil ustanovljen Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije, ki (v imenu in za račun Republike Slovenije) gospodari s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi v lasti Republike Slovenije (prvi in tretji odstavek 2. člena ZSKZ). Gospodarjenje obsega upravljanje in razpolaganje (tretji odstavek 2. člena ZSKZ). Kasneje sprejeti Zakon o gozdovih (Uradni list RS, št. 30/93 - v nadaljevanju: ZG) je določil, da z gozdom gospodari lastnik (5. člen), gospodarjenje pa je opredelil tako, da obsega opravljanje varstvenih in gojitvenih ter vseh drugih del, ki so potrebna za zagotavljanje ekoloških in socialnih funkcij gozdov, gradnjo in vzdrževanje gozdne infrastrukture, izkoriščanje in rabo gozdov ter razpolaganje z gozdovi (9. točka 3. člena).

7.ZG je v prehodnih določbah (82. člen) določil, da z dnem njegove uveljavitve gozdnogospodarske organizacije nadaljujejo delo kot izvajalska gozdarska podjetja. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-301/96 z dne 16.7.1998 (kjer je sicer presojalo ustavnost 83. člena ZG) zapisalo: "V postopku prehoda v drugo družbeno ureditev, temelječo na lastnini znanih lastnikov, mora biti Državnemu zboru pri zakonskem urejanju prepuščeno široko polje lastne presoje. V ta sklop sodi tudi Zakon o gozdovih, med drugim še posebno izrazito njegove prehodne določbe. Z njimi ali na podlagi njih so v skladu z na novo uzakonjenim pojmovanjem gozda kot naravnega bogastva in načrtnega gospodarjenja z njim nastali subjekti: Zavod, zadruge kooperantov, gozdarske izvajalske organizacije (oziroma prenehali dotedanji subjekti: temeljne organizacije združenega dela v sestavi gozdnogospodarskih delovnih organizacij), med te subjekte so prav tako na novo porazdeljene vloge in naloge, pa tudi premoženje, povezano z opravljanjem teh nalog, in ustrezni delavci. Javna gozdarska služba je v celoti prenesena na novoustanovljeni Zavod, že s tem in na podlagi tega so gozdnogospodarske organizacije v dotedanji vlogi in obliki prenehale obstajati.

8.Lastnica (dela) gozdov, s katerimi so prej gospodarile gozdnogospodarske organizacije je postala (tudi) država. Država je s tem pridobila tudi vsa lastninska upravičenja - ne tistih, ki so jih na teh gozdovih imele te organizacije iz naslova upravljanja oziroma gospodarjenja z družbeno lastnino, pač pa tista, ki jih daje lastninska pravica. Določba prvega odstavka 17. člena ZSKZ je omejila državo kot lastnico tako, da je bila do 30.6.1996 (oziroma do pravnomočne odločbe o denacionalizaciji) dolžna dovoliti uporabo in upravljanje gozdov dosedanjim upravljalcem; od 1.7.1996 dalje pa dosedanjim upravljalcem zagotoviti (kot lastnica in zakonodajalec) vzpostavitev takega pogodbenega oziroma koncesijskega razmerja, ki jim bo zagotavljal pogoje za nadaljnji obstoj oziroma nadaljnje opravljanje njihove dejavnosti. Ob upoštevanju seveda, da se je položaj nekdanjih gozdogospodarskih organizacij tako statusno kot po vsebini spremenil že na podlagi ZG. Javna gozdarska služba je bila v celoti prenešena na Zavod za gozdove, lastninska upravičenja so prešla na lastnika, gozdnogospodarske organizacije kot pravne osebe pa so bile preoblikovane v izvajalska gozdarska podjetja.

9.Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-176/94 z dne 5.10.1995 (OdlUS IV, 88) zapisalo: "Ni utemeljeno stališče pobudnikov, da so kmetijska zemljišča in gozdovi s podržavljenjem postali javno dobro oziroma naravno bogastvo, kot ga ureja 70. člen Ustave. Zemljišča so javno dobro le, če so po naravi stvari namenjena splošni rabi vseh pod enakimi pogoji ali če jih zakonodajalec (z zakonom) izrecno opredeli kot javno dobro. Sicer pa so zemljišča stvari, podrejene režimu civilnega prava. So v pravnem prometu in načeloma se lahko uporabljajo na kakršenkoli način. Glede na stopnjo javnega interesa pa v pravni režim teh stvari bolj ali manj intenzivno posega javno pravo. Glede na namen in uporabo nekaterih stvari se njihov pravni položaj lahko približa režimu javnega dobra (ne da bi stvari same zaradi tega postale javno dobro). Za zemljišča nasploh in za kmetijska zemljišča posebej je ustavna podlaga za določanje posebnih pogojev za uporabo oziroma za posebno varstvo v 71. členu Ustave. Pri tem ne gre za posebno pravico uporabe, kot je za javno dobro določena s 70. členom Ustave.

10.Po drugem odstavku 17. člena ZSKZ sklenejo nekdanji upravljalci (sedanjih) državnih gozdov s Skladom praviloma koncesijsko pogodbo - s smiselno uporabo Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in 1/96 - v nadaljevanju: ZVO) - lahko pa tudi drugo ustrezno pogodbo v skladu z zakonom.

11.Smiselna uporaba ZVO pomeni uporabo določb o postopkih in koncesijskih aktih za podelitev koncesije na gozdu. Poleg ZG, ki ureja varstvo, gojenje, izkoriščanje in rabo gozdov ter razpolaganje z gozdovi, je za obravnavano zadevo pomemben tudi ZSKZ. Ta v četrtem odstavku 17. člena določa minimalno vsebino koncesijskih ali drugih pogodb za gozdove: sklenejo se najmanj za dela, ki so jih v sedanjih državnih gozdovih opravljali dosedanji upravljalci po uveljavitvi ZG. Nekdanje gozdnogospodarske organizacije so po ZG opredeljene kot izvajalska gozdarska podjetja - torej pravne osebe, katerih osnovna dejavnost je gospodarsko izkoriščanje gozda. Opravljanje nalog (funkcij) upravljanja in razpolaganja s svojimi gozdovi je država poverila Skladu. Dejavnosti, ki so opredeljene kot javna gozdarska služba, opravlja Zavod za gozdove Slovenije, le posamezne naloge iz dejavnosti javne gozdarske službe pa lahko opravljajo tudi Gozdarski inštitut Slovenije ali koncesionarji (50. člen ZG).

12.Izpodbijana uredba določa pogoje za podeljevanje koncesij za izkoriščanje gozdov v lasti države (prvi odstavek 1. člena); definira pojem "izkoriščanje gozdov" (drugi odstavek 1. člena) in določi izjemo pri podeljevanju koncesije za dosedanje upravljalce iz prvega odstavka 17. člena ZSKZ (prvi odstavek 3. člena). Uredba je bila kot koncesijski akt sprejeta na podlagi 23. člena ZVO. V skladu z ZSKZ in ZG ureja koncesijo na državnih gozdovih kot naravnih virih, na katerih je na podlagi petega odstavka 21. člena ZVO predmet koncesije pravica do njihovega gospodarskega izkoriščanja.

13.ZVO je na podlagi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-32/95 (OdlUS IV, 65) v prehodnih določbah uredil prehod obstoječih pravic koncesijskega značaja v nov pravni režim. Gre za preoblikovanje tistih pravnih razmerij, ki so po prejšnjih predpisih imela naravo koncesijskih razmerij na naravnih dobrinah in so bila priznana s pravnomočnimi odločbami. V primeru nekdanjih gozdnogospodarskih organizacij pa ne gre za take primere, zato določba 111.a člena zanje ni uporabna.

Pravice pobudnikov kot nekdanjih upravljalcev državnih gozdov urejata ZG in ZSKZ - tudi tiste pravice, ki jih je potrebno upoštevati (v katere se ne sme posegati) pri podeljevanju koncesij na državnih gozdovih kot naravnih virih.

C.Glede na vse navedeno z izpodbijano uredbo niso kršena načela pravne države, Uredba sama pa tudi ni v neskladju s 120. oziroma 153. členom Ustave. Presoja ustreznosti in smotrnosti nove ureditve gospodarjenja z gozdovi in temu ustrezne spremenjene porazdelitve funkcij in nalog med posamezne subjekte, ni v pristojnosti Ustavnega sodišča. Kolikor koncesijske pogodbe za izkoriščanje državnih gozdov niso bile sklenjene, je koncesijsko razmerje nastalo po zakonu samem s 1.7.1996, za rešitev nerešenih vprašanj iz teh razmerij pa je po šestem odstavku 17. člena ZSKZG pristojno sodišče v nepravdnem postopku.

Ustavno sodišče je ta sklep sprejelo na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Miroslava Geč - Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam - Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.

P r e d s e d n i k : Franc Testen