Jedro

Z delitvijo javnega naročila na posamezne sklope ter z oddajo naročila po sklopih se ne kršijo določila ZJN-2, če so pri delitvi naročila upoštevani pogoji ter temeljna načela javnega naročanja.

V primeru, ko naročnik razdeli javno naročilo gradenj na posamezne sklope, je treba pri ocenitvi vrednosti predmeta javnega naročila po izrecni določbi zakona za osnovo vzeti skupno ocenjeno vrednost vseh sklopov (točka a) petega odstavka 14. člena ZJN-2). Namen te določbe je preprečiti, da bi se naročnik z delitvijo javnega naročila na posamezne sklope poskušal izogniti prisilnim določilom ZJN-2, ki naročnika zavezujejo, da javno objavi naročilo, če je njegova ocenjena vrednost enaka ali višja od zakonsko določenega praga oz. mejne vrednosti za objavo.

Z opustitvijo javne objave javnega naročila je tožnica kršila določbo točke a) petega odstavka 14. člena ZJN-2 v zvezi s točko 2 drugega odstavka 12. člena ZJN-2. Takšna kršitev pravil javnega naročanja pa je razlog za zavrnitev zahtevka za izplačilo sredstev po četrtem odstavku 56. člena ZKme-1.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju: Agencija) zavrnila zahtevek tožnice za izplačilo sredstev, določenih v odločbi o pravici do sredstev št. 33123-51/2010-11 z dne 10. 2. 2011. V obrazložitvi odločbe Agencija pojasnjuje, da so bila tožnici z odločbo št. 33123-51/2010-11 z dne 10. 2. 2011 odobrena nepovratna sredstva v višini do 66.997,55 EUR za sofinanciranje iz ukrepa 322: obnova in razvoj vasi, ki so bila razpisana z Javnim razpisom za ukrep 322 - Obnova in razvoj vasi (v nadaljevanju: javni razpis). Dne 7. 11. 2011 je tožnica vložila zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev v višini 53.832,44 EUR, zahtevku pa je tudi priložila zahtevano dokumentacijo. Po 56. členu Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju: ZKme-1) zahtevke za izplačilo sredstev, ki izpolnjujejo pogoje iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev, organ odobri in sredstva izplača na strankin transakcijski račun. Zahtevek, ki je v nasprotju z zahtevami iz predpisov, javnega razpisa ali odločbe o pravici do sredstev, pa organ z odločbo zavrne. V postopku pregleda zahtevka za izplačilo naložbe z nazivom "Ureditev naselja Cogetinci (pločniki z avtobusno postajo in javno razsvetljavo)" je bilo skladno s 24. členom Uredbe Komisije (EU) št. 65/2011 pri preverjanju skladnosti izvedbe javnega naročila z Zakonom o javnem naročanju (v nadaljevanju: ZJN-2) ugotovljeno, da je vlagatelj prijavljeno naložbo v ocenjeni vrednosti 78.820,64 EUR razdelil na več sklopov in pridobil posamezne izvajalce za vsak sklop posebej, in sicer za izvedbo pločnikov, za izgradnjo javne razsvetljave, za izdelavo temeljev za solarne svetilke in za izdelavo nadstrešnic avtobusnih postaj. Na ta način se je vrednost posameznega naročila znižala pod mejno vrednost, ki je v primeru naročanja gradenj enaka ali višja od 40.000,00 EUR brez DDV.

Z drobljenjem javnega naročila, ki ni bil objavljen na portalu javnih naročil, je tožnica po mnenju Agencije kršila 12. in 14. člen ZJN-2, ki določata obveznost objave javnih naročil na portalu javnih naročil, določata pa tudi metode za izračun ocenjene vrednosti javnih naročil. Poleg navedenega je bilo ob pregledu obračunskih postavk za gradbena dela ugotovljeno, da njihova predračunska vrednost iz vloge znaša 41.665,19 EUR, kar je tožnico že samo za ta sklop po ugotovitvi Agencije zavezovalo k objavi javnega naročila na portalu javnih naročil. Kot je bilo ugotovljeno, je tožnica pri določenih postavkah javnega naročila znižala količine, določene cenovno dražje postavke pa je opustila ali zamenjala s cenejšimi. Navedeno po mnenju Agencije kaže, da je tožnica namerno preoblikovala razpisno dokumentacijo za oddajo gradbenih del, da bi se izognila objavi javnega naročila na javnem portalu. Ker je podlaga za izbor dopustne vrste in načina javnega naročila predračunska vrednost, je s spreminjanjem količin in vsebino popisnih postavk kršila določila 14. člena ZJN-2. S posegi v količine ter z opustitvijo in navajanjem novih postavk pa je tožnica kršila tudi določila odločbe o dodelitvi sredstev, v kateri je navedeno, da je upravičenec do sredstev pred uveljavitvijo katerekoli spremembe pri izvajanju odobrene naložbe dolžan Agencijo o tem obvestiti ter od nje pred izvedbo spremembe pridobiti soglasje. Pred izvedbo javnega naročila tako ni dovoljeno spreminjati popisnih postavk iz vloge, ki bi lahko vplivale na obseg, kakovost in ceno izvedene naložbe. Ker tožnica o spremembah Agencije ni obvestila, je s tem kršila določila odločbe o dodelitvi sredstev, kar je ugotovila pri kontroli na terenu dne 27. 10. 2011 tudi Služba za kontrolo. Zahtevek za izplačilo sredstev, ki je v nasprotju z zahtevami predpisov, javnega razpisa oz. odločbe o pravici do sredstev, je Agencija zato zavrnila.

Zoper izpodbijano odločbo je tožnica v upravnem sporu vložila tožbo, v kateri navaja, da so ji bila sredstva na javnem razpisu odobrena za izgradnjo pločnika ob regionalni cesti, postavitev dveh avtobusnih postajališč in ureditev javne razsvetljave. Glede očitka o spremembi posameznih postavk v popisu del tožnica priznava, da so bile postavke iz prvotnega popisa del, ki je bil priložen prijavi na javni razpis, naknadno spremenjene. Vrednost gradbenih del je bila ob prijavi na razpis ocenjena na 41.665,19 EUR. Pred pričetkom del spomladi 2013 pa je projektant ponovno proučil projekt in ugotovil, da je treba popis del prilagoditi stanju na terenu, saj so bila določena gradbena dela zaradi pred tem izvedene rekonstrukcije ceste že izvedena. Zaradi navedenega je projektant popis del ustrezno popravil, spremenil PZI projekt ter vrednost gradbenih del ocenil na 30.907,40 EUR. Določena gradbena dela je bilo treba izvesti drugače ali z drugimi materiali, nekatera dela pa je bilo treba opraviti dodatno. Ob pripravi prvega popisa del projektant ni mogel predvideti, da se bodo določena dela izvedla že v okviru rekonstrukcije ceste, zato teh del v popisu ni upošteval. Tako ne drži očitek Agencije v izpodbijani odločbi, da je tožnica posamezne postavke spreminjala z namenom, da bi se izognila objavi javnega naročila na portalu javnih naročil. Kot pojasnjuje tožnica, je dne 21. 6. 2011 pri Agenciji vložila prošnjo za podaljšanje roka za vložitev zahtevka za izplačilo, ki je bil določen v odločbi o pravici so sredstev. Prošnjo je podrobno obrazložila ter pojasnila, da izbrani izvajalec gradbenih del A. d.d. v dogovorjenem roku ni začel z deli, zaradi česar je tožnica od pogodbe odstopila in ponovno izvedla javno naročilo ter za izvajalca izbrala družbo B. d.o.o., s katero je sklenila pogodbo. Prošnji za podaljšanje roka je tožnica priložila obe pogodbi (pogodbena vrednost prve, sklenjene z A. d.d. je bila 47.911,99 EUR, pogodbena vrednost druge, sklenjene s B. d.o.o. pa je znašala 37.850,00 EUR), iz česar izhaja, da je bila Agencija že pred vložitvijo zahtevka za izplačilo (ta je bil vložen dne 29. 9. 2011) seznanjena, da se je pogodbena vrednost gradbenih del zmanjšala. Agencija s tem v zvezi od tožnice ni zahtevala nobenih pojasnil. Občutno zmanjšanje stroškov naložbe predstavlja za Agencijo ugodnost, saj se je s tem dolžnost izplačila bistveno zmanjšana. Zato tožnica ni štela za potrebno, da bi ob predložitvi pogodb podala še dodatno pojasnilo. Prav tako se ji ni zdelo nujno Agencijo obveščati o spremembi izvedbe gradbenih del, ki na končni rezultat same gradnje ne vplivajo (npr. postavitev jaška, spremembe odvodnjavanja itd.). Pločnik je bil namreč izveden, kot je bilo predvideno ob oddaji prijave na javni razpis. Četudi takšna opustitev obvestila morebiti pomeni nepravilnost, predstavlja izpodbijana odločitev Agencije po mnenju tožnice nesorazmeren poseg v pridobljene pravice tožnice. Namen obveščanja o spremembah naložbe je namreč le v tem, da se izgone nenamenski oz. neracionalni porabi javnih sredstev. V obravnavnem primeru pa tožnici ni mogoče očitati nenamenske oz. neracionalne rabe javnih sredstev.

Glede očitanih kršitev ZJN-2 pa tožnica pojasnjuje, da vseh del ni bilo mogoče izvesti v okviru gradbene pogodbe, zaradi česar je bilo treba javno naročilo deliti na posamezne sklope in za vsak sklop posebej izvesti javno naročilo. Oddaja javnega naročila po smiselno sklenjenih sklopih je bila potrebna, ker dobavitelja avtobusnih nadstrešnic ter svetilk javne razsvetljave nista želela nastopati kot podizvajalca izvajalca gradbenih del, tožnica pa je zaradi želje zagotoviti enotni videz naselja nadstrešnice ter svetilke javne razsvetljave želela kupiti prav pri omenjenih dobaviteljih, pri katerih je že v preteklosti nabavljala identično blago. Predmet sofinanciranja je bila tako izvedba gradbenih del (izgradnja pločnika) kot tudi dobava blaga (dobava in montaža nadstrešnic ter svetilk javne razsvetljave). Dobava in montaža nadstrešnic ter svetilk javne razsvetljave ne predstavlja izvedbe gradbenih del pač pa dobavo blaga, za kar veljajo pravila javnega naročanja blaga in ne naročanja gradenj. Pretežni del javnega naročila nakupa avtobusnih nadstrešnic ter objektov javne razsvetljave predstavlja namreč vrednost blaga, manjši del pa predstavlja storitev montaže nadstrešnic ter svetilk na podlago, ki jo je pripravil izvajalec pločnika, kar pomeni, da se gradbena dela pri postavitvi nadstrešnic ter svetilk niso izvajala. Pri nabavi blaga vrednosti pod 20.000,00 EUR pa javnega naročila po ZJN-2 ni treba javno objaviti na portalu javnih naročil. Ker je vrednost gradbenih del znašala brez DDV 30.907,40 EUR, cena dveh avtobusnih nadstrešnic je bila 6.839,22 EUR brez DDV, cena štirih solarnih svetilk pa je znašala 19.080,00 EUR brez DDV, pri oddaji posameznega sklopa javnega naročila niso bile dosežene ali presežene vrednosti, ki jih ZJN-2 določa za obvezno objavo javnega naročila na portalu javnih naročil. Glede na obrazloženo tožnica sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter vrne zadevo Agenciji v ponovno odločanje. Zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

V odgovoru na tožbo se toženka sklicuje na razloge za odločitev, ki so navedeni v obrazložitvi izpodbijane odločbe ter sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožba ni utemeljena.

Med strankama je spor o pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe, s katero je Agencija zavrnila zahtevek tožnice za izplačilo sredstev, ki so ji bila na javnem razpisu odobrena v prvi fazi postopka za namen sofinanciranja naložbe - "Ureditev naselja Cogetinci (pločniki z avtobusno postajo in javno razsvetljavo)". Agencija je zahtevek za izplačilo sredstev v znesku 53.832,44 EUR zavrnila, ker je pri preverjanju skladnosti zahtevka z zahtevami iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev ugotovila, da je bilo javno naročilo, katerega predmet je bila izgradnja pločnika, postavitev avtobusnih postajališč ter svetilk javne razsvetljave, izvedeno v nasprotju z določili ZJN-2. Ugotovila pa je tudi, da tožnica Agencije v nasprotju z zahtevo javnega razpisa ter zahtevo odločbe o pravici do sredstev pred izvedbo del ni obvestila o finančnih ter vsebinskih spremembah sofinancirane naložbe.

Pravno podlago izpodbijane odločitve predstavlja določba četrtega odstavka 56. člena ZKme-1, ki določa, da se zahtevki, za katere je ugotovljeno, da so v nasprotju z zahtevami iz predpisov, javnega razpisa ali odločbe o pravici do sredstev, z odločbo zavrnejo. Javni razpis je od vlagateljev zahteval, da so izvajalce del in dobavitelje izbrali v skladu s predpisi, ki urejajo javna naročila (poglavje IV javnega razpisa).

Zahtevek tožnice za izplačilo sredstev tudi po presoji sodišča ni v skladu z zahtevami predpisov s področja javnega naročanja, ki morajo biti, kot zahteva to besedilo javnega razpisa, izpolnjene, da se vlagatelju izplačajo sredstva, ki so bila odobrena z odločbo o pravici do sredstev.

Iz podatkov spisa je razvidno, da je bila predmet podpore v obravnavani zadevi ureditev infrastrukture in povezav v naselju Cogetinci. V javnem razpisu je bilo določeno, da predmet podpore zajema celostno ureditev komunalne in prometne infrastrukture, ki zagotavlja varnost prebivalcem in obiskovalcem in se nanaša na ureditev pločnikov, avtobusnih postajališč, javne razsvetljave, dohodnih in kolesarskih poti (točka II javnega razpisa). Skladno z določbami javnega razpisa so bila tožnici z odločbo o pravici do sredstev pod pogoji, določenimi v javnem razpisu, sredstva v višini do 66.997,55 EUR priznana za izgradnjo pločnika, postavitev dveh avtobusnih postajališč ter petih svetilk javne razsvetljave.

Predmet podpore - ureditev infrastrukture in povezav v naselju Cogetinci - predstavlja po presoji sodišča po 7. točki prvega odstavka 2. člena ZJN-2 primer javnega naročila gradenj, katerega predmet je gradnja. Pločniki, avtobusna postajališča ter objekti javne razsvetljave se namreč po predpisih s področja gradbeništva štejejo za gradbene objekte, ki ustrezajo pojmu gradnje v smislu določb ZJN-2. Omenjeno javno naročilo, ki sicer predstavlja zaokroženo funkcionalno celoto (ureditev pločnikov s spremljevalno infrastrukturo ob javni cesti), pa je po ZJN-2 mogoče oddati tudi ločeno, po sklopih - to je po delih, ki lahko tudi vsak zase tvori zaključeno celoto (31. točka prvega odstavka 2. člena ZJN-2). Če to prispeva k večji gospodarnosti in učinkovitosti izvedbe javnega naročila, je oddaja javnega naročila po sklopih po ZJN-2 celo obvezna (drugi odstavek 6. člena ZJN-2). Naročnik pa se za oddajo javnega naročila po sklopih lahko odloči tudi v drugih primerih, ko obstajajo za to opravičljivi razlogi, pod pogojem, da so pri oddaji javnega naročila upoštevana temeljna načela javnega naročanja. Kot se poudarja v pravni teoriji, se namreč z delitvijo javnega naročila na sklope v postopek javnega naročanja lahko pritegne več različnih specializiranih ponudnikov, pogosto pa se s tem doseže tudi nižja cena (Tomaž Vesel, Aleksij Mužina, Zakon o javnih naročilih s komentarjem, Založniška hiša Primath, 2004, str. 297). Z delitvijo javnega naročila na posamezne sklope ter z oddajo naročila po sklopih se torej ne kršijo določila ZJN-2, če so pri delitvi naročila upoštevani pogoji ter temeljna načela javnega naročanja.

V primeru, ko naročnik razdeli javno naročilo gradenj na posamezne sklope, pa je treba pri ocenitvi vrednosti predmeta javnega naročila po izrecni določbi zakona za osnovo vzeti skupno ocenjeno vrednost vseh sklopov (točka a) petega odstavka 14. člena ZJN-2). Namen te določbe je preprečiti, da bi se naročnik z delitvijo javnega naročila na posamezne sklope poskušal izogniti prisilnim določilom ZJN-2, ki naročnika zavezujejo, da javno objavi naročilo, če je njegova ocenjena vrednost enaka ali višja od zakonsko določenega praga oz. mejne vrednosti za objavo. V primeru javnega naročila gradenj je tako dolžan naročnik poslati v objavo portalu javnih naročil tista naročila, katerih ocenjena vrednost je brez DDV enaka ali večja od 40.000,00 EUR (točka 2 drugega odstavka 12. člena ZJN-2).

Med strankama v postopku ni sporno, da je tožnica javno naročilo gradenj skladno z določili ZJN-2 delila na tri sklope (ureditev pločnikov ter avtobusnih postajališč in postavitev objektov javne razsvetljave), ne da bi javno naročilo za vsak posamezni sklop objavila na portalu javnih naročil. K javni objavi je bila zavezana na podlagi točke a) petega odstavka 14. člena ZJN-2, saj je skupna vrednost vseh sklopov presegla prag 40.000,00 EUR. Z opustitvijo javne objave je tožnica kršila določbo točke a) petega odstavka 14. člena ZJN-2 v zvezi s točko 2 drugega odstavka 12. člena ZJN-2. Takšna kršitev pravil javnega naročanja pa je tudi po presoji sodišča razlog za zavrnitev zahtevka za izplačilo sredstev po četrtem odstavku 56. člena ZKme-1. Prav tako je utemeljen očitek Agencije v izpodbijani odločbi v zvezi s spremembo naložbe, ki se ne nanaša zgolj na znižanje predvidenih cen, pač pa tudi na obseg izvedenih del (npr. od prvotno predvidenih petih svetilk javne razsvetljave so bile ob zaključku naložbe postavljene le štiri). Da je tožnica prvotno načrtovano naložbo izvedla z določenimi vsebinskimi spremembami, med strankama niti ni sporno. O navedenih spremembah bi morala tožnica Agencijo v skladu z izrecno zahtevo tako javnega razpisa kot tudi odločbe o pravici do sredstev predhodno obvestiti ter za spremembo pridobiti soglasje Agencije. Iz podatkov upravnega spisa izhaja, da tožnica za spremembo naložbe ni pridobila soglasja Agencije, kar pomeni kršitev zahtev javnega razpisa ter odločbe o pravici do sredstev.

Zavrnitev zahtevka za izplačilo sredstev, ki so bila tožnici odobrena z odločbo o pravici do sredstev, po presoji sodišča ne pomeni posega v pridobljene pravice. Z odločbo o pravici do sredstev, ki se izda v prvi fazi postopka, namreč upravni organ vlagatelju zahteve prizna oz. rezervira sredstva do določene višine, ki pa se vlagatelju izplačajo pod pogojem, da se po izvedeni naložbi v drugi fazi postopka ugotovi, da so izpolnjene zahteve iz predpisov, javnega razpisa ter odločbe o pravici do sredstev. Z odločbo, izdano v prvi fazi postopka, torej vlagatelj zahteve še ne pridobi tudi pravice do izplačila sredstev.

Ker je odločitev o zavrnitvi zahtevka za izplačilo sredstev pravilna in zakonita, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

Zahtevek tožnice za povrnitev stroškov postopka je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.